徐玉特　梁夏

摘要：農(nóng)村學(xué)校善治模式需要明晰政府、學(xué)校、社會(huì)力量等多元治理主體的權(quán)責(zé)，建構(gòu)“以政府為核心，學(xué)校為主體，社會(huì)力量為重要支撐”的農(nóng)村學(xué)校發(fā)展模式。以政府為核心，需要政府扮演農(nóng)村學(xué)校發(fā)展組織者和指揮者的角色，發(fā)揮制度和財(cái)政保障及監(jiān)督作用；確立農(nóng)村學(xué)校自主發(fā)展的主體，需要對(duì)其“賦權(quán)”和“增能”，發(fā)揮學(xué)校的主動(dòng)性和創(chuàng)造性；以社會(huì)力量為支撐，需要其積極參與農(nóng)村學(xué)校管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校管理效率和效益雙贏。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村學(xué)校 善治模式 多元主體 主體權(quán)責(zé)

近年來(lái)，雖然政府加大對(duì)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的投入力度，但“學(xué)校辦學(xué)主體單一、管理體制不順、投資體制單一、辦學(xué)效益不高”[1]等問題卻一直困擾著農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展。善治是針對(duì)治理失效而提出的“政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的管理過程”[2]，強(qiáng)調(diào)公共物品和服務(wù)供給主體的多元化，強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)管理過程的法治化，強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)管理的責(zé)任性、透明性、回應(yīng)性、有效性和合法性。農(nóng)村學(xué)校善治的最終目標(biāo)是在多元治理主體的共同努力和互動(dòng)協(xié)商的合作中，實(shí)現(xiàn)學(xué)生、社會(huì)的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益最大化。因此，建構(gòu)“以政府為核心，農(nóng)村學(xué)校為主體，社會(huì)力量為重要支撐”的農(nóng)村學(xué)校善治模式需要明確政府、學(xué)校、社會(huì)力量的權(quán)責(zé)。

一、以政府為核心推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展

1.以政府為核心的必要性

首先，以政府為核心是實(shí)現(xiàn)善治的內(nèi)在要求。善治的目標(biāo)是形成多元主體參與治理的格局，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。而政府作為農(nóng)村教育公共服務(wù)供給的主體之一和第一責(zé)任者，理應(yīng)成為農(nóng)村學(xué)校善治的核心。其次，以政府為核心適合我國(guó)行政體制特點(diǎn)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的教育治理，“是建立在盡管政府發(fā)育（現(xiàn)代科層制）和市場(chǎng)發(fā)展（市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)）都比較成熟但卻‘雙重失靈的基礎(chǔ)上”[3]。這也是善治產(chǎn)生的基礎(chǔ)。但我國(guó)當(dāng)前的政府發(fā)育和市場(chǎng)發(fā)展都還不健全，因此我國(guó)教育治理欲達(dá)善治之目的應(yīng)與發(fā)達(dá)國(guó)家的路徑有所差異，以政府為核心切合農(nóng)村學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀。雖然我國(guó)農(nóng)村學(xué)校的人財(cái)物等資源還較為匱乏，但在國(guó)家的大力支持下，農(nóng)村“普九”“兩基”計(jì)劃的圓滿完成和農(nóng)村學(xué)校教學(xué)設(shè)施設(shè)備的逐步改善都說(shuō)明了政府在農(nóng)村學(xué)校發(fā)展中的核心作用。

2.以政府為核心推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的路徑

（1）農(nóng)村學(xué)校善治中的政府分權(quán)

首先，政府向農(nóng)村學(xué)校放權(quán)。政府向?qū)W校放權(quán)就是讓農(nóng)村學(xué)校成為自主辦學(xué)的權(quán)力主體，學(xué)校能根據(jù)教育發(fā)展整體布局和自身環(huán)境特點(diǎn)規(guī)劃學(xué)校的發(fā)展。給農(nóng)村學(xué)校自主權(quán)，形成農(nóng)村學(xué)校的自主管理、自主發(fā)展、自我約束，凸顯農(nóng)村學(xué)校的主體性，增進(jìn)農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)的專業(yè)性，更好地滿足農(nóng)村學(xué)生的教育需求，促進(jìn)農(nóng)村學(xué)生發(fā)展。但在給農(nóng)村學(xué)校下放權(quán)力的同時(shí)，我們也要考慮農(nóng)村學(xué)校自主意識(shí)和自主能力問題。因此，除了賦權(quán)農(nóng)村學(xué)校外，還應(yīng)該向社會(huì)組織和市場(chǎng)轉(zhuǎn)移權(quán)力，以便他們能積極與農(nóng)村學(xué)校合作落實(shí)自主權(quán)。

其次，政府向市場(chǎng)和社會(huì)組織轉(zhuǎn)移權(quán)力。善治意味著國(guó)家與社會(huì)、政府與公民間的良好合作。政府需向社會(huì)轉(zhuǎn)移權(quán)力，讓其參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的決策、監(jiān)督和評(píng)價(jià)等，協(xié)助農(nóng)村學(xué)校和家長(zhǎng)表達(dá)教育訴求，反饋農(nóng)村學(xué)校發(fā)展信息。政府向市場(chǎng)放權(quán)意味著政府要積極鼓勵(lì)和支持營(yíng)業(yè)性組織參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展，包括政府通過招標(biāo)等形式購(gòu)買營(yíng)利性組織的教學(xué)儀器設(shè)備、師資培訓(xùn)，甚至是學(xué)校管理等方面的服務(wù)。

（2）農(nóng)村學(xué)校善治中的政府集權(quán)

首先，中央和省級(jí)政府應(yīng)該聯(lián)合出臺(tái)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的制度。善治的法治性要求政府必須建立健全農(nóng)村教育和農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的法律法規(guī)。善治需建立在健全的法律和對(duì)法律充分尊重的基礎(chǔ)之上，立法和執(zhí)法都應(yīng)該是政府的職責(zé)所在。為此，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村學(xué)校發(fā)展缺乏相關(guān)法律法規(guī)約束的現(xiàn)狀，中央和省級(jí)政府應(yīng)該合力制定促進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的法律法規(guī)，包括農(nóng)村學(xué)校財(cái)政供給責(zé)任、課程設(shè)置要求、教材編寫和選用原則、師資培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等。法律法規(guī)應(yīng)該體現(xiàn)和發(fā)揮省級(jí)政府的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，中央政府不能越庖代俎。

其次，政府應(yīng)保障社會(huì)組織和市場(chǎng)力量參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的權(quán)責(zé)。當(dāng)前，社會(huì)組織和市場(chǎng)參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展最為突出的問題是：無(wú)組織、缺信息、無(wú)質(zhì)量保障、無(wú)反饋渠道等。因此，其參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展僅限于支教、助困、捐贈(zèng)圖書、衣物棉被書包文具等淺層次。更深層次地參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的決策、監(jiān)督、評(píng)價(jià)和指導(dǎo)還需政府賦權(quán)。這需要政府明確規(guī)定社會(huì)組織和市場(chǎng)參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的領(lǐng)域和范圍，以便其能有序和持續(xù)參與農(nóng)村學(xué)校的管理和監(jiān)督。政府應(yīng)建立農(nóng)村學(xué)校發(fā)展，如教師發(fā)展、學(xué)生發(fā)展等相關(guān)指標(biāo)體系，以便對(duì)社會(huì)組織和營(yíng)利性組織進(jìn)行問責(zé)。中央、省市政府應(yīng)該建立相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的管理和研究機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)規(guī)劃和指導(dǎo)全國(guó)和本區(qū)域社會(huì)組織和營(yíng)利性組織參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展相關(guān)事宜。

最后，中央和省級(jí)政府應(yīng)該依法負(fù)擔(dān)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的財(cái)政責(zé)任。中央和省級(jí)政府必須通過財(cái)政支付轉(zhuǎn)移保障農(nóng)村學(xué)校發(fā)展所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)?？h級(jí)政府負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)費(fèi)的中觀管理，并對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，同時(shí)對(duì)社會(huì)、學(xué)校實(shí)行財(cái)務(wù)公開，接受社會(huì)各界監(jiān)督。

二、以學(xué)校為主體推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展

1.以農(nóng)村學(xué)校為主體推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的必要性

首先，以農(nóng)村學(xué)校為主體是善治的必然要求。教育治理的最終目標(biāo)是“好教育”，即實(shí)現(xiàn)學(xué)生、社會(huì)根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的最大化。但“好教育”的基點(diǎn)和支撐點(diǎn)則是好學(xué)校。農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展必然要根植于當(dāng)?shù)氐臍v史文化積淀和社會(huì)人文環(huán)境，因此，在多元主體參與治理中，以農(nóng)村學(xué)校發(fā)展為主體，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校的“好教育”。這是教育治理中以共治求善治的題中之義。

其次，農(nóng)村學(xué)校自主發(fā)展的關(guān)鍵是確立農(nóng)村學(xué)校的主體地位。每個(gè)學(xué)校的自主發(fā)展都需要面對(duì)具體的場(chǎng)景，包括內(nèi)部因素和外部環(huán)境，主動(dòng)選擇合適的發(fā)展目標(biāo)和策略[4]。當(dāng)前農(nóng)村學(xué)校發(fā)展陷入了“城市化主義”的泥潭，這是由于農(nóng)村學(xué)校的師資、財(cái)政、課程、教材、教法、公共關(guān)系和培養(yǎng)目標(biāo)定位等不符合農(nóng)村實(shí)際所致。以農(nóng)村學(xué)校為主體是落實(shí)農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)施校本管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校自主發(fā)展的內(nèi)在要求。

2.以農(nóng)村學(xué)校為主體推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展路徑

（1）強(qiáng)化農(nóng)村學(xué)校的自治能力

強(qiáng)化農(nóng)村學(xué)校的自治能力就是確保政府在下放農(nóng)村學(xué)校財(cái)政權(quán)、課程權(quán)、人事權(quán)等的同時(shí)，積極為農(nóng)村學(xué)校運(yùn)用此類權(quán)力提供援助并進(jìn)行監(jiān)督。

首先，政府需要針對(duì)農(nóng)村學(xué)校的校長(zhǎng)和教師進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的培訓(xùn)。強(qiáng)化農(nóng)村學(xué)校自治能力建設(shè)，需要農(nóng)村全體師生明晰校情、找到學(xué)校發(fā)展起點(diǎn)、確定目標(biāo)、制定規(guī)劃，而這些理念和價(jià)值觀在現(xiàn)今農(nóng)村學(xué)校是沒有的。因此，引進(jìn)一種新的理念和價(jià)值需要遵循循序漸進(jìn)的路徑，即“校長(zhǎng)和教師培訓(xùn)—制定規(guī)劃—實(shí)施規(guī)劃—逐年自我評(píng)估—多主體參與的合作性終結(jié)評(píng)估”。

其次，政府需要加大投入提高農(nóng)村學(xué)校教師的整體素質(zhì)和能力。農(nóng)村學(xué)校教師課程開發(fā)能力不足，政府一方面應(yīng)該積極為農(nóng)村學(xué)校與大中專院校合作提供平臺(tái)，促進(jìn)課程專家和教育學(xué)者為農(nóng)村學(xué)校課程開發(fā)出謀策劃；另一方面，積極鼓勵(lì)教師參加各種旨在提高自身知識(shí)和能力的培訓(xùn)班或者函授班。再者，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)校長(zhǎng)教師交流輪崗制也應(yīng)成為關(guān)鍵一環(huán)。

（2）加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校分權(quán)共治能力

強(qiáng)化農(nóng)村學(xué)校分權(quán)共治能力需要加強(qiáng)學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)校長(zhǎng)權(quán)力的監(jiān)督，以保證政府下放的權(quán)力落實(shí)到教師、家長(zhǎng)和學(xué)生相關(guān)主體。

首先，要完善農(nóng)村學(xué)校內(nèi)部的決策機(jī)制。農(nóng)村學(xué)校內(nèi)部決策要實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化和法治化，就必須完善決策程序。通過教代會(huì)、聽證會(huì)、審議會(huì)等形式討論和決議，充分聽取其他利益相關(guān)者，對(duì)農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)理念、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、學(xué)校教師考評(píng)、教師職稱評(píng)定、教育教學(xué)改革等關(guān)系到教師和學(xué)生切身利益的事務(wù)的建議。

其次，要建立健全教師參與農(nóng)村學(xué)校治理的制度。教師參與農(nóng)村學(xué)校治理除了通過教代會(huì)充分發(fā)揮其民主監(jiān)督和管理的作用外，還需擴(kuò)大教職工對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和管理部門的評(píng)議權(quán)和問責(zé)權(quán)。

最后，建立家校委員會(huì)、專家咨詢委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。家校委員會(huì)不僅是聯(lián)結(jié)農(nóng)村學(xué)校和家長(zhǎng)的紐帶，也是溝通農(nóng)村社會(huì)和學(xué)校的橋梁。專家咨詢委員會(huì)對(duì)于農(nóng)村學(xué)校形成科學(xué)合理的決策發(fā)揮重要作用。專家咨詢委員會(huì)在參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、執(zhí)行和評(píng)估的活動(dòng)，彌補(bǔ)農(nóng)村學(xué)校本身智囊團(tuán)的缺失方面具有不可替代的作用。

三、以社會(huì)力量為支撐推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展

1.以社會(huì)組織和市場(chǎng)為支撐推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的必要性

當(dāng)前，我國(guó)廣大農(nóng)村，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校發(fā)展面臨許多問題，比如，資金短缺、教學(xué)設(shè)施設(shè)備落后、師資缺乏、教育觀念陳舊等。農(nóng)村的孩子還不能享受到與城市孩子同樣的教育機(jī)會(huì)。

義務(wù)教育作為公共物品，在城市普及得較好，但在農(nóng)村卻還存在一些問題。面對(duì)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的窘境，單獨(dú)依靠政府的投資和力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，畢竟基層政府的財(cái)力有限。將政府職能責(zé)任與親自生產(chǎn)、提供公共服務(wù)混為一談，將掌舵與劃槳混為一談，只會(huì)增加行政成本和降低行政效率，影響服務(wù)質(zhì)量，損害農(nóng)村弱勢(shì)群體的利益。為此，政府尋求與社會(huì)組織和市場(chǎng)的合作，共同承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，建立農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的多元治理新格局成為必然，也是善治的內(nèi)在要求和農(nóng)村學(xué)校發(fā)展現(xiàn)實(shí)的需要。

2.以社會(huì)組織和市場(chǎng)為支撐力量推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展路徑

（1）涉農(nóng)教育類社會(huì)組織需提高專業(yè)化水平和能力

首先，社會(huì)組織在組織規(guī)模和數(shù)量上都應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)展。注重“官辦”和“民辦”涉農(nóng)教育類社會(huì)組織的協(xié)同發(fā)展和壯大。其次，加強(qiáng)涉農(nóng)教育類社會(huì)組織的交流與合作，促進(jìn)其多元化發(fā)展。再次，鼓勵(lì)各種企業(yè)積極扶持涉農(nóng)類教育組織的發(fā)展，促進(jìn)資金來(lái)源的多元化。最后，加強(qiáng)涉農(nóng)教育類組織的專業(yè)化水平，提高公信力。社會(huì)組織應(yīng)該積極吸納教育界的退休和在職人員擔(dān)任咨詢專家或主要領(lǐng)導(dǎo)人，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，積極同政府和企業(yè)合作。

（2）拓寬社會(huì)組織和市場(chǎng)力量參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的范圍

首先，在師資培訓(xùn)層面，有資質(zhì)的涉農(nóng)教育類社會(huì)組織甚至營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)都能購(gòu)買政府的教育服務(wù)為農(nóng)村學(xué)校發(fā)展提供服務(wù)，如挖掘適合各地農(nóng)村學(xué)校學(xué)生特點(diǎn)的教師、利用農(nóng)村學(xué)校的資源優(yōu)勢(shì)促進(jìn)農(nóng)村教師專業(yè)化發(fā)展等。其次，在課程和教材開發(fā)層面，社會(huì)組織和營(yíng)利性組織理應(yīng)在確保國(guó)家課程的基礎(chǔ)上，針對(duì)農(nóng)村學(xué)校各自特點(diǎn)科學(xué)合理制定農(nóng)村學(xué)校的本地課程和校本課程，促進(jìn)國(guó)家、本地和校本課程的銜接和統(tǒng)一。再次，社會(huì)組織和營(yíng)利性組織理應(yīng)秉承承擔(dān)社會(huì)責(zé)任理念，在資金投入方面積極無(wú)償或低價(jià)為貧困地區(qū)的學(xué)校提供課桌椅、多媒體設(shè)備等。政府可以通過招標(biāo)的形式允許社會(huì)組織和營(yíng)利性組織在合理取得報(bào)酬的基礎(chǔ)上，積極促進(jìn)農(nóng)村學(xué)校各種硬件設(shè)施設(shè)備的可持續(xù)發(fā)展。最后，在公共關(guān)系上，社會(huì)組織和營(yíng)利性組織理應(yīng)成為政府和學(xué)校之間的緩沖器。社會(huì)組織和營(yíng)利性組織應(yīng)積極為學(xué)校發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境，力爭(zhēng)為農(nóng)村學(xué)校發(fā)展?fàn)幦「嗟恼Y源。

（3）理順社會(huì)組織和營(yíng)利性組織參與農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的體制機(jī)制

權(quán)責(zé)明確需要以一定的體制機(jī)制為載體。在農(nóng)村義務(wù)教育方面，政府責(zé)任在于建立公平競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)體系、資助管理機(jī)制，確保公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以便保證農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量。而社會(huì)組織和營(yíng)利性組織則要保證有效合理利用資源來(lái)提供優(yōu)質(zhì)高效的農(nóng)村教育公共服務(wù)。首先，社會(huì)組織和營(yíng)業(yè)性組織應(yīng)有權(quán)在國(guó)家教育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)自行根據(jù)各地農(nóng)村學(xué)校的特點(diǎn)與農(nóng)村學(xué)校共同合作，謀劃農(nóng)村學(xué)校的課程、教師專業(yè)發(fā)展、學(xué)生發(fā)展、教學(xué)方法、教材等。其次，社會(huì)組織和營(yíng)利性組織有權(quán)對(duì)政府的農(nóng)村教育投資活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，并參與農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)結(jié)算等環(huán)節(jié)的決策和執(zhí)行。最后，建立政府、農(nóng)村學(xué)校、社會(huì)組織和市場(chǎng)力量進(jìn)行溝通協(xié)作的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究和協(xié)調(diào)三者間的權(quán)責(zé)關(guān)系，為進(jìn)行合作提供載體。

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[作者：徐玉特（1986-），男，廣西天等人，廣西師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院講師，博士；梁夏（1988-），女，廣西宜州人，廣西醫(yī)科大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院講師，廣西醫(yī)科大學(xué)在讀博士研究生。]

【責(zé)任編輯 陳國(guó)慶】