王哲也

摘 要：我國出口退稅政策自上世紀50年代實施以來，政策目標逐漸多元化，已成為我國宏觀經(jīng)濟調(diào)整的重要工具之一。然而隨著全球經(jīng)濟一體化程度的加深，我國出口退稅屢遭貿(mào)易伙伴國的調(diào)查與指責，政策效果廣受爭議。我國出口退稅應如何調(diào)整，多元目標該如何協(xié)調(diào)問題顯得尤為重要。本文以我國出口退稅的歷次調(diào)整出發(fā)，分析了出口退稅多元目標間的內(nèi)在矛盾，并在最后提出了政策建議。

關鍵詞：出口退稅； 多元目標 ；內(nèi)在矛盾

出口退稅是出口商品退免稅的簡稱，是指全部（或部分）退還出口貨物在國內(nèi)生產(chǎn)流通過程中繳納的間接稅，使國內(nèi)出口商品以不含稅（或部分含稅）的價格進入國際市場的稅收制度。出口退稅制度可以防止國際間重復征稅，減少貿(mào)易摩擦，體現(xiàn)了WTO非歧視性待遇原則、促進公平競爭和公平貿(mào)易原則和降低市場準入條件原則，是國際通行的做法。然而，我國的出口退稅政策卻屢遭貿(mào)易爭端發(fā)起國的調(diào)查與指責，被認為是提供出口補貼、變相貶值的工具；出口退稅的頻繁調(diào)整、多元政策目標也引發(fā)了各方爭議。

一、我國出口退稅政策目標調(diào)整的發(fā)展過程

我國出口退稅制度最早可追溯到50年代，一開始就有對出口貨物退還已繳納貨物稅的規(guī)定，之后我國出口退稅制度經(jīng)歷了1957年廢止、1966年再次實施、1973年再次廢止的波折。1950年-1985年這段時間，我國出口退稅的實施一直處于斷斷續(xù)續(xù)的試驗階段，出口退稅政策尚未成型，政策實施很不穩(wěn)定。

改革開放后，1985年，國務院《關于對出口產(chǎn)品征、退產(chǎn)品稅或增值稅的規(guī)定》的發(fā)布，標志著我國出口退稅制度的正式確立，最初出口退稅的政策目標可以概括為“鼓勵企業(yè)出口創(chuàng)匯、增加國家外匯儲備”。但此時，與出口退稅政策相適應的稅收體制尚未建立，1994年，我國進行了稅收制度重大改革，增值稅成為主要稅種，出口退稅實行“應退盡退”的中性原則，即堅持“征多少，退多少，未征不退和徹底退稅”，平均出口退稅率達16.13%，并完全由中央財政負擔。該政策極大的推動了我國對外貿(mào)易的發(fā)展，1994-1995年，我國出口商品總額增長率分別為32%和23%。但對外貿(mào)易快速增長的同時，巨額的出口退稅給財政造成了重大負擔，1994年當年出口退稅總額達450.2億元。為了減輕中央財政的退稅壓力，1995-1996年我國多次下調(diào)出口退稅率，并規(guī)定了年退稅指標額度，超過指標部分結轉下年度退稅，1996年我國綜合退稅率一度下降至8.29%。

1998-1999年，受亞洲金融危機的影響，外部經(jīng)濟環(huán)境迅速下滑，我國政府堅持承諾人民幣不貶值，在亞洲其他國家貨幣紛紛貶值的情況下，我國出口商品的國際競爭優(yōu)勢下降。在外部需求羸弱和我國產(chǎn)品競爭力下降的雙重影響下，我國外貿(mào)出口增速大幅下滑，對此，為緩解金融危機的不利影響，國家先后8次上調(diào)了出口商品退稅率，促進出口貿(mào)易持續(xù)發(fā)展；1998年，我國綜合出口退稅率上調(diào)至15.11%，但另一方面，中央財政負擔再次加重，從2001年起全國出現(xiàn)大面積欠退稅問題。進入21世紀后，一方面外部經(jīng)濟環(huán)境逐步恢復，另一方面中國正式加入WTO的影響，我國出口貿(mào)易呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，貿(mào)易順差不斷加大，貿(mào)易摩擦增多。伴隨著對外貿(mào)易迅速發(fā)展，巨額外匯占款問題和中央財政欠退稅問題逐漸成為宏觀政策調(diào)控的阻礙。

2004年開始，出口退稅的政策目標開始轉變，自1994年開始出口退稅的“中性原則”逐步轉變?yōu)榻Y構性差別退稅的“非中性原則”。2003年10月，財政部、國家稅務總局聯(lián)合發(fā)布《關于調(diào)整出口貨物退稅率的通知》，公告自2004年1月1日起對出口退稅政策進行結構性調(diào)整，根據(jù)出口貨物的不同退稅率調(diào)節(jié)為17%、13%、11%、8%和5%五個檔次，對國家鼓勵出口的產(chǎn)品比如高新技術產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品退稅率不降或少降，對一般出口產(chǎn)品的退稅率適當降低，部分取消國家限制出口產(chǎn)品和一些資源性產(chǎn)品的退稅，綜合出口退稅率下降至12.16%。并與2005、2007年分別多次結構性下調(diào)了出口退稅率。與此同時，2004年還進行了出口退稅負擔制度進行了改革，從原先的中央財政全部負擔，改為與地方按比例分擔。自2004年開始的出口退稅率調(diào)整，從統(tǒng)一的出口退稅率轉變?yōu)椴町愋越Y構化的出口退稅，政策目標也逐步轉變?yōu)椋焊纳坪吞岣叱隹谕硕惖氖褂眯?，?yōu)化出口商品產(chǎn)業(yè)結構，抑制“高污染、高消耗、資源型”產(chǎn)業(yè)的出口和發(fā)展，鼓勵高新技術、新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面，自2001年以來，我國對外貿(mào)易順差的快速增長，也遭致了各類反補貼、反傾銷調(diào)查，國際貿(mào)易糾紛和摩擦不斷，適當降低部分易引起貿(mào)易摩擦商品的出口退稅率也成為出口退稅調(diào)整的一個方向。

2008年下半年開始，美國次貸危機波及全球。人民幣匯率仍保持堅挺的背景下，為促進對外貿(mào)易穩(wěn)定和復蘇，緩解全球經(jīng)濟危機給國內(nèi)企業(yè)帶來的壓力，保障經(jīng)濟增長和就業(yè)，2008-2009年，我國先后7次上調(diào)出口退稅率。隨著外部環(huán)境逐步穩(wěn)定，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整重新成為我國出口退稅政策的主要目標，繼續(xù)促進出口產(chǎn)品結構升級，推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化。2010年7月，我國取消了部分鋼材、有色金屬、農(nóng)藥等406種產(chǎn)品的出口退稅，主要抑制“兩高一資”產(chǎn)品出口。2014年底，提高部分高附加值產(chǎn)品退稅率，取消含硼鋼出口退稅。2014年-2015年，就航天發(fā)射、影視等服務出口實施增值稅免征免退。同時，出口退稅負擔機制進一步完善，2015年起出口退稅由中央全部負擔，地方財政按2014負擔的基數(shù)，定額上解中央。

綜上所述，由于出口退稅的國際通行性、宏觀調(diào)節(jié)功能、實施靈活便利等優(yōu)點，我國出口退稅政策在歷史上逐漸被賦予貿(mào)易促進、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、應對貿(mào)易摩擦、匯率互補手段等多項政策目標，已成為我國政府一項重要的宏觀調(diào)控工具。

二、我國出口退稅政策目標選擇中的內(nèi)在矛盾

（一）出口退稅多元政策目標間的關系分析

通過上述對出口退稅演變歷程的回顧，我們總結了我國出口退稅政策歷次調(diào)整的主要目標：貿(mào)易促進、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、應對貿(mào)易摩擦、匯率互補手段以及財政支付限制。在此基礎上，進一步分析了不同情形下，我國出口退稅多元目標的內(nèi)在關系。

首先，貿(mào)易促進和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整這兩個政策目標的是出口退稅多元目標的核心。貿(mào)易促進作用是我國出口退稅的最初目標，也是基礎目標，是選擇其他各政策目標的前提條件。這兩個核心目標又根據(jù)經(jīng)濟環(huán)境不同，搭配使用：當對外貿(mào)易發(fā)展過熱時，強化產(chǎn)業(yè)調(diào)整弱化貿(mào)易促進，而對外貿(mào)易遇阻時，強化貿(mào)易促進弱化產(chǎn)業(yè)調(diào)整。1985-2004年時期，出口退稅政策均是圍繞出口貿(mào)易增長的目標指定的。在兩次在危機期間，當國民經(jīng)濟受到外部沖擊時，貿(mào)易促進也是最優(yōu)先選擇政策目標。而2004年以來的歷次出口退稅調(diào)整，對于不鼓勵出口的“兩高一資”產(chǎn)品屢次下調(diào)甚至取消退稅，而高附加值、高技術產(chǎn)品則持續(xù)鼓勵。這與我國產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整目標一致。

其次，應對貿(mào)易摩擦、匯率互補手段是出口退稅的次要政策目標。應對貿(mào)易摩擦方面：在產(chǎn)業(yè)調(diào)整目標為主的時期，主要采取下調(diào)退稅，緩和摩擦；而在貿(mào)易促進目標為主的時期，主要采取上調(diào)退稅，保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。出口退稅作為匯率的互補手段，主要與貿(mào)易促進的目標相協(xié)調(diào)。主要表現(xiàn)在金融危機時期，我國維持匯率政策穩(wěn)定，提高出口退稅率以刺激外貿(mào)增長，部分替代了匯率功能。最后，財政支付能力是出口退稅政策執(zhí)行的限制條件，一旦出口退稅額的增長超出了財政的相對支付能力，勢必會出現(xiàn)退稅率的回調(diào)。

（二）產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整與貿(mào)易促進的矛盾

近年來，我國出口退稅的長期目標主要表現(xiàn)為國家的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。貿(mào)易促進主要表現(xiàn)為應對金融危機期間的退稅率暫時上調(diào)。從出口退稅政策對產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的作用路徑上看，退稅率調(diào)整直接影響的是出口商品結構，間接影響產(chǎn)品所屬產(chǎn)業(yè)。我國出口商品結構仍面臨著低端鎖定，技術含量較低的問題。在該目標的驅使下，出口退稅需要逐步下調(diào)和取消我國出口商品中較低端、低附加值、資源性的產(chǎn)品。而一旦出現(xiàn)貿(mào)易增速下滑，貿(mào)易促進成為首要目標。由于高技術、高附加值產(chǎn)品原本已享受了較高的出口退稅，僅提高此類產(chǎn)品就很難達到“保增長”的目標；而上調(diào)較低端、低附加值商品的出口退稅則會造成政策的反復。這就說明貿(mào)易促進與產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整目標之間存在矛盾。

筆者總結發(fā)現(xiàn)，出口退稅率的前后反復調(diào)整主要出現(xiàn)在紡織服裝、輕工、鋼鐵、有色金屬、石化等行業(yè)。以紡織服裝行業(yè)為例，由于出口附加值較低，紡織服裝并不是我國產(chǎn)業(yè)結構升級所鼓勵的行業(yè)；但同時作為我國出口貿(mào)易的傳統(tǒng)優(yōu)勢行業(yè)，往往是貿(mào)易促進政策的實施對象。1995年我國紡織品服裝出口退稅率從13%下調(diào)至10%；并隨后在1996年下調(diào)至6%。而1998年，出于應對金融危機的短期目標需要，紡織品服裝出口退稅率重新上調(diào)至11%；1999年1月進一步上調(diào)至13%；同年7月紡織品退稅率上調(diào)至15%，服裝退稅率上調(diào)至17%；2001年更是將棉紗、棉布、棉制產(chǎn)品出口退稅率由15%也上調(diào)至17%。危機影響過后，紡織服裝產(chǎn)品出口退稅率重新下調(diào)：2004年1月1日起，紡織品、服裝出口退稅率由15%、17%下調(diào)至13%。2006-2007年，紡織品、服裝出口退稅率由13%下調(diào)至11%。2008年受金融危機影響，外貿(mào)出口下滑，紡織業(yè)服裝出口退稅率由11%提高到13%。后危機時代，紡織服裝出口的持續(xù)低迷，2009-2014年出口同比增速分別為-10%、24%、21%、2%、11%、5.6%。在此期間，紡織服裝出口退稅率多次上調(diào)。至2015年，部分紡織服裝產(chǎn)品出口退稅已提升至17%，實現(xiàn)足額退稅?？梢?，對于紡織服裝業(yè)而言，出口退稅以貿(mào)易促進為目標與以產(chǎn)業(yè)調(diào)整為目標的調(diào)整方向不同，出口退稅政策前后反復。

（三）相機抉擇與貿(mào)易摩擦的矛盾

出口退稅制度作為國際慣例，本身是建立在“中性原則”上，為避免雙重課稅而建立的。根據(jù)WTO《補貼和反補貼協(xié)議》的規(guī)定，出口退稅額只要不超過已征或應征的間接稅，就不是出口補貼，因此我國出口退稅制度本身是完全符合規(guī)定的，本不應引發(fā)貿(mào)易摩擦。但我國的出口退稅通過相機抉擇、差別化退稅的方式，勢必造成退稅率的頻繁調(diào)整，并成為貿(mào)易摩擦的誘因。以貿(mào)易促進為目標時，出口退稅上調(diào)形成的短期價格優(yōu)勢易引發(fā)貿(mào)易伙伴國國內(nèi)廠商的不滿；以產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整為目標的差別化的退稅率調(diào)整，易引導生產(chǎn)從退稅率下調(diào)的產(chǎn)品向同類未下調(diào)的產(chǎn)品轉移，將導致該替代產(chǎn)品出口量大增，從而引發(fā)該替代產(chǎn)品的貿(mào)易摩擦。

2007年，6家美國焊接標準鋼管生產(chǎn)商和美國鋼鐵工人聯(lián)合會針對中國鋼管共同提出雙反申訴，在申訴書中認為：該出口退稅措施是隨意的、額外的，中國政府以此為其出口產(chǎn)品贏得了優(yōu)勢。2008年，加拿大對華無縫鋼制油氣套管雙反案中，申訴方認為油氣套管13%的出口退稅，遠高于其他鋼鐵產(chǎn)品5%的出口退稅水平。2007年美國對華環(huán)狀焊接碳素鋼管雙反案的美方調(diào)查中也提到：中國政府通過對熱軋帶鋼及其他焊接管線管產(chǎn)品征收15%的出口稅，而對出口的環(huán)形碳素管線管給予13%的出口退稅，來鼓勵環(huán)形碳素管線管產(chǎn)品的出口?？梢姡l繁調(diào)整、差別化的出口退稅政策，易造成貿(mào)易伙伴對我國出口退稅政策不透明、隨意性、產(chǎn)業(yè)補貼性質(zhì)的認識，不利于對外貿(mào)易的長期發(fā)展。

（四）政府宏觀調(diào)控與企業(yè)微觀決策的矛盾

在以上的分析中，我們更多是站在政府的角度來思考出口退稅的宏觀調(diào)控目標。然而，生產(chǎn)出口的實際參與者——企業(yè)，才是政策目標是否能夠達到的實現(xiàn)主體。通過分析我們發(fā)現(xiàn)，政府的出口退稅調(diào)整的宏觀調(diào)控目標與企業(yè)的微觀決策之間也是存在矛盾的，政府所關注的標對應的經(jīng)濟數(shù)據(jù)向好，貿(mào)易摩擦減少，而對于微觀企業(yè)來說，關心是企業(yè)利潤，如何在調(diào)整后實現(xiàn)更多利潤。政府與企業(yè)之間的信息不對稱，可能造成對市場信號的錯誤認識。

典型的例子是15年含硼鋼材的案例。我國普通鋼材出口退稅已基本取消，而出口特殊合金鋼材產(chǎn)品仍可享有相應優(yōu)惠政策，退稅率在5%-13%，其中就包括含硼鋼材。國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)能過剩的背景下，鋼企通過在普鋼中加入最低限度的硼元素（0.0008%）以達到合金鋼要求從而獲取退稅。2014鋼鐵出口大幅增長創(chuàng)出新高，而當年1-11月，含硼的棒材、線材、中板、分別占其大類品種出口的72.2%、90.5%和76.9%，對普通鋼材替代效應明顯。國際市場反傾銷壓力及政府對低端鋼材出口的不鼓勵，最終促成了2015年1月1日起，含硼鋼材的出口退稅取消。但這并不意味著替代生產(chǎn)的結束，鋼企紛紛研究添加新的元素（例如鉻）以繼續(xù)獲得退稅優(yōu)惠。2015年全年，“含硼合金”鋼材出口746.5萬噸，同比下降75.2%；而“其他合金”鋼材出口4211.6萬噸，同比增長587.2%。政府的政策目標與企業(yè)的生產(chǎn)決策相去甚遠。

三、完善我國出口退稅制度的政策建議

（一）出口退稅應放棄短期、頻繁的稅率調(diào)整方式

在上文的分析中，我們發(fā)現(xiàn)，出口退稅政策的頻繁調(diào)整、短期稅率的來回調(diào)整可能在短期對我國進出口貿(mào)易具有刺激作用，卻并不利于我國對外貿(mào)易的長期發(fā)展。事實上，我們通過分析發(fā)現(xiàn)，出口退稅短期、頻繁的調(diào)整方式易引發(fā)貿(mào)易摩擦增加、企業(yè)過短期逐利、資源配置扭曲等問題。而長期、穩(wěn)定的出口退稅政策，一方面有利于企業(yè)明確政策意圖，從而將企業(yè)的生產(chǎn)調(diào)整與規(guī)劃更多地著眼于產(chǎn)業(yè)升級與長遠利益，有利于政策目標的實現(xiàn)；另一方面穩(wěn)定的出口退稅政策也有利于提高貿(mào)易伙伴對我國政策的信任度，從而改善我國對外貿(mào)易環(huán)境，在長期增強我國外貿(mào)競爭力。因此，我們建議出口退稅政策應放棄短期、頻繁的稅率調(diào)整方式，在不斷完善中走向穩(wěn)定，在長期中促進我國產(chǎn)業(yè)與外貿(mào)實力的提升。

（二）出口退稅應有利于促進產(chǎn)品結構升級

出口退稅的應以出口商品結構升級、國家產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化為長期政策目標。一方面出口退稅多個目標之間存在內(nèi)在矛盾，不利于政策的持續(xù)性與穩(wěn)定性。另一方面，根據(jù)丁伯根法則，多元目標的出口退稅難免與其他政策產(chǎn)生不協(xié)調(diào)問題，從而影響政策有效性。由于我國出口商品低端鎖定、產(chǎn)業(yè)結構失衡的現(xiàn)狀，促進外貿(mào)結構升級，并進一步促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構的升級應為我國貿(mào)易政策的主要目標之一。因此，現(xiàn)階段出口退稅仍應實施差別化退稅率制度，以較低退稅或取消退稅抑制“兩高一資”產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，而對于高技術、高附加值、新型環(huán)保的產(chǎn)品出口應盡量實施足額退稅。同時，也應注意差別化的稅率類目不宜過細，稅率調(diào)節(jié)趨于長期，以減少企業(yè)短期逐利行為。

（三）我國出口退稅應致力于促進出口貿(mào)易從“量”向“質(zhì)”的轉變

在新的國內(nèi)國際經(jīng)濟形勢下，我國對外貿(mào)易需要完成從貿(mào)易額增長到生產(chǎn)率提高的轉變，從以低價取勝的戰(zhàn)略到國際競爭力提高的轉變?；诖耍隹谕硕愓邞⒅胤婪冻隹诿つ繑U張，從傳統(tǒng)的以提高退稅來換取出口商品價格比較優(yōu)勢，轉變?yōu)閺漠a(chǎn)業(yè)升級、長期發(fā)展角度引導出口企業(yè)，改善貿(mào)易環(huán)境，換取企業(yè)的產(chǎn)品優(yōu)勢、技術優(yōu)勢、服務優(yōu)勢和市場優(yōu)勢。

（四）我國出口退稅政策應逐步與國際接軌

目前法國、英國、意大利等國均實施出口商品“零稅率”的足額退稅，主要作為各國在WTO原則下，降低貿(mào)易壁壘、避免雙重征稅的國際慣例。隨著我國匯率、財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等政策工具的不斷完善和靈活應用，最終出口退稅要逐步向“中性原則”靠攏，從而逐步實現(xiàn)出口退稅從政策向制度轉變。我國作為WTO的成員之一，國際分工體系的重要一環(huán)，完善穩(wěn)定的出口退稅制度將接軌國際，將為我國深化國際貿(mào)易合作，產(chǎn)業(yè)國際化、構建全方位開放新格局搭建橋梁?！?/p>

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