牛新春

隨著特朗普就任美國總統(tǒng)，奧巴馬時代謝幕。如何評價奧巴馬八年的執(zhí)政，并不是一件容易的事兒。但就其中東政策而言，國際觀察家、美國外交精英普遍認為奧巴馬偏軟、偏弱、偏謹慎。但也有觀點認為，奧巴馬的中東政策與其個人因素有重大關(guān)系，并不代表美國主流社會的選擇。那么，奧巴馬的中東政策究竟是怎樣的一個政策？是一種長遠的戰(zhàn)略趨勢還是暫時的戰(zhàn)術(shù)選擇？會被特朗普繼承嗎？

不能輕易斷言美國對中東的投入減少了

近年來，美國從伊拉克撤軍，對中東能源依賴下降，與伊朗達成核協(xié)議，戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞洲，讓國際社會特別是阿拉伯國家產(chǎn)生一種印象：美國在中東實施戰(zhàn)略收縮，投入和影響力下降。但如果從美國在中東的軍事、經(jīng)濟和政治存在來看，事實似乎并非如此。

首先是軍事存在。美國在中東大規(guī)模駐軍的歷史并不長。1958年美國首次在巴林部署一支小規(guī)模、僅具象征意義的海軍艦隊。1958年伊拉克革命后，為防止共產(chǎn)主義革命擴散到黎巴嫩，美國派出14000名軍人赴黎巴嫩，但沒有參與任何戰(zhàn)斗行動，隨后撤回。1979年伊朗伊斯蘭革命、蘇聯(lián)入侵阿富汗后，美國總統(tǒng)卡特提出“卡特主義”，表明美國將不惜使用軍事手段保衛(wèi)海灣安全。1980年，美國在中東部署“快速反應(yīng)聯(lián)合部隊”，1983年升級為美國中央司令部，這是美國軍事上直接介入中東的開端。1991年海灣戰(zhàn)爭，美國領(lǐng)導(dǎo)了73.7萬人的國際聯(lián)軍，其中美國貢獻了53.2萬人。戰(zhàn)后，大部分美軍分批撤離，但是美國在中東的軍事基地、常駐軍人卻借此大規(guī)模擴張。由于民眾的反美情緒，長期以來阿拉伯國家不愿意接納美軍基地，但海灣戰(zhàn)爭后，海灣國家對美國的安全依賴增加，科威特、巴林、卡塔爾、阿曼分別與美國簽署防務(wù)協(xié)定，接納美國軍事基地，但協(xié)議具體內(nèi)容均未公布。2003年美軍發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，在戰(zhàn)爭的巔峰時刻，美國在中東部署16.5萬戰(zhàn)斗人員，使用505個軍事基地。2011年后，美國戰(zhàn)斗人員幾乎全部撤出伊拉克，伊拉克不再有美國軍事基地，只有美軍培訓(xùn)基地。2011年后，美國在中東常駐軍規(guī)模一直維持在3.5萬人左右，沒有明顯的增減變化。目前，美國在科威特、巴林、阿聯(lián)酋、阿曼、約旦的駐軍人數(shù)分別為15000、7000、5000、200、1500，在卡塔爾有數(shù)千人，在沙特的人數(shù)不詳。

根據(jù)美國國防部2012年1月發(fā)表的《維護美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位：21世紀(jì)的國防重點》，美國全球戰(zhàn)略收縮的重點是歐洲，亞太和中東仍然是軍事戰(zhàn)略的重點——亞太地區(qū)要“增加”機構(gòu)和軍事存在，中東地區(qū)則要“保持”軍事存在和能力。美國戰(zhàn)略“收縮派”的激進代表、麻省理工大學(xué)政治學(xué)教授波森主張縮減美國80%的海外軍事存在，立刻撤出在歐洲的全部駐軍，未來逐漸撤出在亞洲的全部駐軍，但是他仍然認為確保中東地區(qū)不被一個排他性力量主導(dǎo)才符合美國利益，因此應(yīng)適當(dāng)在中東保持一定規(guī)模的軍事存在。美國目前與68個國家簽訂有軍事合作條約，波森主張撤銷52個，剩下16個主要集中在中東地區(qū)。

其次是經(jīng)濟存在，主要體現(xiàn)在援助、貿(mào)易和投資領(lǐng)域。從援助角度看，美國近年來在中東的投入在增加。2016財年奧巴馬政府申請的預(yù)算中，針對中東特定國家的雙邊援助（不包括人道主義援助、多邊援助）為71.4億美元，占國務(wù)院全部預(yù)算的13%；按地區(qū)劃分，中東占美國全部對外援助的35%，而80%的對中東援助流向了以色列、埃及、約旦、巴勒斯坦。與直覺相反的是，2011年中東動蕩以來，美國對中東的出口、投資并未受到大的影響，反而連年增長。2011至2015年，美國對中東出口從824億美元增長到1011億美元，進口基本維持在1200億美元左右（只是2015年因油價下跌而降至808億美元）；對中東的直接投資存量從344億美元上升到485億美元。

第三是政治存在。美國在中東的政治投入難以準(zhǔn)確量化，但是希拉里·克林頓在擔(dān)任國務(wù)卿期間，曾訪問中東十次；克里自2013年上任至2016年8月期間，共出訪101次，其中出訪中東39次（這還不包括往返于歐洲專門討論中東問題）。2013至2014年，克里頻繁往返中東，主要著力點是巴以和談；此后，他奔波于中東、歐洲，主要關(guān)注點是敘利亞問題。前者涉及美國長期利益，后者是緊迫的熱點問題。

可見，過去五年美國在中東的軍事、經(jīng)濟存在穩(wěn)中有升，政治投入大幅上升。因此，不能輕易斷言美國對中東石油的依賴下降就直接導(dǎo)致其對中東的投入減少，甚至撤出在中東的政治、經(jīng)濟和軍事存在，至少到目前為止還沒有看到這樣的現(xiàn)象。

空中干預(yù)，一種更為現(xiàn)實的選擇

但是，過去五年美國的中東政策確實發(fā)生了改變。

縱觀歷史，美國曾長期在中東實施離岸平衡政策。在四次中東戰(zhàn)爭以及兩伊戰(zhàn)爭中，美國的軍事參與要么沒有，要么是間接的，要么是小規(guī)模的。在1991年海灣戰(zhàn)爭中，美國出動了53萬大軍，但未入侵伊拉克，就是為了保持伊朗與伊拉克之間的平衡。然而，從克林頓政府開始，美國的中東政策變?yōu)椤半p遏制”（同時遏制伊朗和伊拉克），平衡政策開始失效。2003年美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭推翻薩達姆政權(quán)，平衡完全被打破。可以說，1991年前，離岸平衡是美國中東政策的主旋律；1991至2011年，大規(guī)模直接介入是美國中東政策的主軸；2011年后，“阿拉伯之春”席卷中東多國，美國的中東政策也進入新階段，即介于離岸平衡與大規(guī)模直接介入的“空中干預(yù)”時代。

從全球戰(zhàn)略視角看，從冷戰(zhàn)結(jié)束到2007年前后，美國國內(nèi)處于戰(zhàn)略樂觀狀態(tài)，彼時美國不僅是全球唯一超級大國，而且經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，在兩場戰(zhàn)爭中推翻阿富汗塔利班和伊拉克薩達姆政權(quán)。然而，美國隨即深陷戰(zhàn)爭泥潭，遭遇堪稱越戰(zhàn)以來最大的戰(zhàn)略挫折。在經(jīng)濟上，始于2007年的金融危機嚴(yán)重打擊美國自信心，讓1980年以來風(fēng)生水起的新自由主義幾近破產(chǎn)；在政治上，極化加劇，民粹主義盛行，公眾對政治的信任度創(chuàng)歷史新低。從此，美國進入戰(zhàn)略焦慮期。奧巴馬被認為是繼艾森豪威爾、尼克松之后第三位實施“戰(zhàn)略收縮”的總統(tǒng)?？梢钥闯觯绹驊?zhàn)略的進退節(jié)奏與中東政策的調(diào)整步調(diào)大體一致。特朗普時代雖然剛剛開啟，但是分析人士普遍認為戰(zhàn)略收縮、謹慎介入已經(jīng)成為其全球戰(zhàn)略的主要構(gòu)成部分。

從地區(qū)視角來看，四次中東戰(zhàn)爭、兩伊戰(zhàn)爭、海灣戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭，都是國家之間的戰(zhàn)爭，外部力量通過結(jié)盟、售武等手段很容易介入和控制。而2011年以來的政治動蕩主要是內(nèi)生性的，是國內(nèi)的階級、教俗、政治、族群斗爭，外部力量的軍事干預(yù)效果大打折扣。蘭德公司曾對美國全球軍事存在和軍事條約的效果進行評估：美國海外軍事人員每增加一倍，全球貿(mào)易增長10%，軍事條約每增加一倍，全球貿(mào)易增長50%，但是海外軍事存在對國內(nèi)沖突沒有明顯影響。

理論上，美國與伊朗和解，讓波斯人、猶太人、阿拉伯人、突厥人逐漸恢復(fù)自身的權(quán)力平衡體系，美國作為離岸平衡手發(fā)揮相對超然的作用，最符合美國利益。但是現(xiàn)實中，美國與伊朗政治和解的可能性很小。一方面，離岸已經(jīng)難以達到平衡的效果。當(dāng)前中東地區(qū)力量之間嚴(yán)重失衡，在阿以關(guān)系中，以色列一家獨大，阿拉伯國家早已沒有能力、意愿平衡以色列。在什葉派與遜尼派對抗中，埃及、敘利亞、伊拉克等傳統(tǒng)阿拉伯國家三大“旗手”相繼隕落，伊朗則強勢崛起。沙特似乎有意成為遜尼派新領(lǐng)袖，但是其軍事實力、政治文化影響力不足，很難單獨對抗伊朗。另一方面，權(quán)力平衡是一種理性的政治游戲，是一個權(quán)力博弈、交易和妥協(xié)的過程，可以有效應(yīng)用于主權(quán)國家或者理性行為體之間。但是當(dāng)前，非理性的非國家行為體對中東政治的影響超過了以往任何時候。例如，目前美國在中東面臨的最大威脅是“伊斯蘭國”，但是沒有人認為“伊斯蘭國”能用權(quán)力平衡方式解決。

于是，在大規(guī)模干預(yù)政策已經(jīng)失敗、又無法有效進行離岸平衡的情況下，空中干預(yù)便成為一種現(xiàn)實的選擇。過去五年，在利比亞戰(zhàn)爭、敘利亞戰(zhàn)爭、反恐戰(zhàn)爭中，美國無一例外地使用了空中干預(yù)手段，既沒有袖手旁觀，也拒絕大規(guī)模地面卷入?？罩懈深A(yù)的基本模式是：無人機、轟炸機、導(dǎo)彈從空中打擊目標(biāo)，配合以少量地面特種部隊行動，支持當(dāng)?shù)氐奈溲b力量，實現(xiàn)有限目標(biāo)。近年來，美國的軍隊結(jié)構(gòu)也在向有利于空中干預(yù)的方向轉(zhuǎn)變。比如，美國陸軍從伊拉克戰(zhàn)爭時期的56.6萬人，預(yù)計將下降到2018年的45萬人；美國特戰(zhàn)司令部人員則從2001年的3.3萬人擴張到現(xiàn)在的7萬人，目前在全球150個國家執(zhí)行任務(wù)。

只是最突出的一個特征和符號，

并非全部

當(dāng)然，空中干預(yù)只是美國中東政策最突出的一個特征和符號，并非全部，甚至不是最基礎(chǔ)、最重要的組成部分。綜合性的美國中東政策還包括軍事威懾、盟國關(guān)系、外交調(diào)停三大部分。其一，美國在中東的軍事存在仍然是其維護中東利益的重要保障。在中東維持強大的陸、海、空軍存在，同時保證歐洲的軍事存在能在危機爆發(fā)時快速支援中東，這是美國中東政策的基石。美國國內(nèi)普遍認為，伊朗核協(xié)議能夠達成、敘利亞政府能夠放棄生化武器，表面上是談判的結(jié)果，背后是軍事威懾的效果。其二，過去五年的中東動蕩、地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)變化，沒有導(dǎo)致美國盟友體系的實質(zhì)性變化，相反美國比以往更加依賴盟國的協(xié)助。為了減輕自己的負擔(dān)和責(zé)任，美國近年來加大聯(lián)合軍事演習(xí)、軍售力度，幫助盟國建立更強大的國防力量。僅在2015年，美國中央司令部在中東就執(zhí)行了45次多邊、雙邊聯(lián)合軍事演習(xí)，提升協(xié)同作戰(zhàn)能力。2011至2015年，美國對外軍售（按實際交付計算）比上一個五年增加27%，其中中東占美國軍售的41%，沙特（9.7%）、阿聯(lián)酋（9.1%）、土耳其（6.6%）是前三大買家。其三，美國在中東的外交力度空前加強。在軍事和政治干預(yù)力度、規(guī)模下降的同時，美國更加倚重外交手段。美國近年來在巴以和談、敘利亞問題上投入了龐大的外交資源，正是中東政策轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)。

不過，空中干預(yù)政策意味著美國在中東大規(guī)模進行軍事干預(yù)的時代結(jié)束。美國的中東政策充滿諸多不確定性，但不再進行大規(guī)模地面干預(yù)可能是其中最確定的事情，在美國各黨、各派之間幾乎沒有不同觀點。同時，美國在中東大規(guī)模推動民主化的時代也結(jié)束了。2006年后，美國曾經(jīng)熱情支持過巴勒斯坦、埃及、突尼斯、利比亞、伊拉克、也門的民主選擇，但除突尼斯之外幾乎全是災(zāi)難性結(jié)果。在此情況下，美國國內(nèi)推動中東民主化的熱情大大下降。2013年9月奧巴馬界定美國在中東的核心利益時，刻意將民主化排除在外。2013年埃及政權(quán)更迭后，美國雖然指責(zé)新政府采取“非民主”方式上臺，但還是恢復(fù)了對埃及的援助。美國及時調(diào)整對埃及的援助重點，從民主化改革轉(zhuǎn)向教育、技術(shù)和企業(yè)精神的提升，也不再推動沙特、阿曼、卡塔爾、阿聯(lián)酋的民主化和政府透明進程。作為一種意識形態(tài)，美國永遠不可能放棄輸出民主的努力，但是民主化在其中東政策中的重要性、緊迫性大大下降了。

必須付出的代價

對于空中干預(yù)政策，奧巴馬有一個非常精辟的說明：（中東的）這些事件或者對美國沒有形成直接威脅，或者美國沒有對其發(fā)揮重要影響的有效工具，因此美國不能雙腳都跳進去?？梢姡罩懈深A(yù)是一種有限介入政策——一只腳在里面，一只腳在外面?？罩懈深A(yù)政策既是奧巴馬本人性格的折射，也深深地扎根于美國、中東各自的戰(zhàn)略環(huán)境中，可以說是一種相對成型的中東戰(zhàn)略，未來可能會出現(xiàn)微調(diào)，但轉(zhuǎn)折的可能性不大。

特朗普可能改變空襲敘利亞的時間和力度，可能改變對待盟國的態(tài)度，但是不可能重新回到大規(guī)模軍事干預(yù)時代，也難以再度實施離岸平衡政策。在全球戰(zhàn)略層次上，特朗普及其團隊特別強調(diào)“美國第一”，主張“戰(zhàn)略收縮”甚至“孤立主義”。盡管現(xiàn)在還難以預(yù)測特朗普“戰(zhàn)略收縮”的程度，但是可以預(yù)計奧巴馬時代的“戰(zhàn)略收縮”態(tài)勢不會逆轉(zhuǎn)。在地區(qū)層次上，與特朗普的其他“大膽”言論相比，其中東政策論述卻中規(guī)中矩，主要包括：加大空襲“伊斯蘭國”、推動阿拉伯盟國承擔(dān)更大責(zé)任、建立安全區(qū)、與俄羅斯合作，所有這些言論均未超出空中干預(yù)的范疇。在美國國內(nèi)，空中干預(yù)政策有相當(dāng)廣泛的共識，前段時間美國布魯金斯學(xué)會、大西洋理事會、美國進步中心分別撰寫了中東政策報告，均主張加大干預(yù)力度，但是都沒有突破空中干預(yù)的模式。

空中干預(yù)雖然可以最大限度減少美國的風(fēng)險和成本，但卻把風(fēng)險和代價留在了地面。而且空中干預(yù)政策產(chǎn)生了一些并不為美國所樂見的影響，比如，埃及、土耳其、以色列、沙特等盟友紛紛與美國拉開距離，或者自謀出路，或者轉(zhuǎn)向他國尋求幫助。比如，沙特自己出兵干預(yù)巴林局勢，自主調(diào)停也門危機，自己“組團”空襲也門（這又何嘗不是與美國的空中干預(yù)政策如出一轍）。過去幾年，美國的中東盟友均加大從俄羅斯、歐洲國家采購武器的力度，以減少對美國的過度依賴。伊朗、俄羅斯在中東的影響達到冷戰(zhàn)結(jié)束以來的最高點，美國一家獨大的局面正在變化。這些是美國實行空中干預(yù)政策必須付出的代價。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院中東研究所所長、研究員）