兩岸公私合作治理模式之建構(gòu)

王書娟

在兩岸和平發(fā)展的過程中，兩岸治理的理論被提出并受到重視，兩岸公權(quán)力治理存在困境，與之相比，兩岸公私合作治理存在一定的優(yōu)勢，并在局部地區(qū)和特定領(lǐng)域已有成功實踐和制度嘗試，未來可以進一步推進兩岸公私合作治理，但這一模式的建構(gòu)需要理念轉(zhuǎn)變和知識供給作為前提，需要多元主體參與，多樣形式選擇，進一步拓展實施領(lǐng)域和提升層級，并需要選擇適當?shù)穆窂胶徒?gòu)完善的機制。

兩岸治理； 公私合作； 模式建構(gòu)

一、兩岸治理理論的提出

自2005年以來，兩岸關(guān)系雖總體上呈現(xiàn)和平發(fā)展態(tài)勢，但兩岸高層之間的政治歧見并未消除，并伴隨著政治局勢的變化而受到影響，兩岸關(guān)系的發(fā)展道路充滿著諸多不確定因素。在此背景下，兩岸人民，尤其是兩岸學(xué)者積極探索兩岸和平發(fā)展道路，兩岸共同治理正是著眼于這一特殊的歷史關(guān)系而提出，并逐漸成為學(xué)界對兩岸關(guān)系進行理論研究的一種范式。但目前學(xué)者對這一新興課題的研究還非常少，仍處于初步探索階段?，F(xiàn)有的研究主要集中在用治理理念解決兩岸問題的優(yōu)勢方面以及對兩岸治理概念內(nèi)涵的界定方面。①張艷：《兩岸關(guān)系和平發(fā)展進程中兩岸共同治理概念初探》，載《學(xué)理論》2010年第21期，第33頁。

關(guān)于以治理應(yīng)對兩岸關(guān)系的優(yōu)勢，臺灣學(xué)者張亞中認為，兩岸進入ECFA后，推動兩岸人民共同參與兩岸治理來發(fā)展兩岸統(tǒng)合機制，可為兩岸人民創(chuàng)造最大的福祉，同時也可以構(gòu)建彼此的認同。②張亞中著：《全球化與兩岸統(tǒng)合》，聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)股份有限公司2003年版，第233頁。大陸學(xué)界也在此基礎(chǔ)上進行了一定范圍的思辨和回應(yīng)，如劉國深教授指出，在兩岸關(guān)系和平發(fā)展的大背景下，共同治理的理念不僅可以維護兩岸人民交流交往的秩序，還可以為實現(xiàn)國家的統(tǒng)一奠定堅實的基礎(chǔ)。③劉國深：《試論和平發(fā)展背景下的兩岸共同治理》，載《臺灣研究集刊》2009年第4期，第1頁?？迪声i認為兩岸治理可以實現(xiàn)兩岸關(guān)系領(lǐng)域的思維整合，在最終的兩岸公共政策產(chǎn)品的供應(yīng)上，兩岸治理的思維可以保持對現(xiàn)有事務(wù)性議題的不斷容納，使兩岸間事務(wù)性議題與政治性議題對立的局面得到解決。①康仙鵬：《兩岸治理——兩岸關(guān)系思維的檢視與突破》，載《臺灣研究集刊》2010年第4期，第27～28頁。

而對兩岸治理的概念內(nèi)涵，學(xué)者也進行了界定嘗試。艾明江等提出兩岸治理是介于全球治理與國內(nèi)地方治理中間的一種特殊的國家內(nèi)部治理模式，具體是指兩岸雙方改變傳統(tǒng)的主權(quán)統(tǒng)治模式，擱置爭議，通過政府和非政府組織等機構(gòu)，對不涉及主權(quán)的一些事務(wù)性議題進行協(xié)商管理，維護兩岸和平發(fā)展格局，取得兩岸利益雙贏。②艾明江等：《兩岸關(guān)系的新路徑選擇：和平發(fā)展中的兩岸多軌治理探究》，載《世界經(jīng)濟與政治論壇》2008年第5期，第76頁。學(xué)者張艷則認為，兩岸共同治理的內(nèi)涵應(yīng)該體現(xiàn)出其作為海峽兩岸關(guān)系研究的特殊性、目標性和時代背景等特點，在此基礎(chǔ)上將兩岸共同治理界定為以兩岸民間社會為主體，以兩岸人民福祉為目標，以積極、開放和協(xié)商為宗旨針對兩岸共同事務(wù)領(lǐng)域施行的所有管理活動以及管理機制的總和。③張艷：《兩岸關(guān)系和平發(fā)展進程中兩岸共同治理概念初探》，載《學(xué)理論》2010年第21期，第33頁。

二、兩岸治理的現(xiàn)狀檢視

（一）從協(xié)商治理到合作治理

從海協(xié)會與?；鶗?993年舉行第一次“汪辜會談”到1998年“辜汪會晤”，期間雙方達成多項協(xié)議和共識，其后因1999年的“特殊國與國關(guān)系”事件而出現(xiàn)中斷，自2008年5月20日馬英九就任后，秉持“先急后緩”、“先經(jīng)后政”、“先易后難”的基本原則，兩岸通過和解交流，建立了對等互惠的合作模式，迅速達成大量的協(xié)議與共識（具體見表 1），從這些協(xié)議與共識來看，兩岸治理正充分呈現(xiàn)出從“協(xié)商治理”到“合作治理”的進路特征。

表1：

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通過上述初步概括我們可知，兩岸關(guān)系已經(jīng)形成一種特殊的治理狀態(tài)，兩岸面對的已經(jīng)不僅僅是政治爭議和主權(quán)難題，而是涉及到復(fù)雜的經(jīng)濟、文化和社會等各項事務(wù)的治理問題。雖然，兩岸治理目前只是“一個形成中的結(jié)構(gòu)”，①周葉中：《兩岸治理：一個形成中的結(jié)構(gòu)》，載《法學(xué)評論》2010年第6期，第16頁。但它畢竟已經(jīng)隨著歷史的發(fā)展邁開步伐，接下來學(xué)者應(yīng)當關(guān)注的是兩岸間的合作治理應(yīng)該沿著哪一條進路走的問題。通過閱讀相關(guān)文獻，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)者對于兩岸治理的模式類型和選擇路徑尚缺乏深入研究，也未達成完全的共識。如學(xué)者張艷認為，兩岸共同治理的主體是民間社會，而非兩岸政府部門，具體包含兩岸地域內(nèi)所有民間組織、團體和個人。②張艷：《兩岸關(guān)系和平發(fā)展進程中兩岸共同治理概念初探》，載《學(xué)理論》2010年第21期，第33頁。但多數(shù)學(xué)者認為兩岸共同治理雖應(yīng)當強調(diào)民間社會的比較優(yōu)勢，但并不限于兩岸民間主體，而應(yīng)當是一種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，或曰“多軌治理”：既包含兩岸政府間的合作治理，也包含兩岸非政府間的合作治理，后者又可以細化為兩岸政黨合作治理，兩岸企業(yè)合作治理，兩岸社團合作治理，兩岸媒介合作治理等多元主體間的多途徑合作治理。筆者認為，從路徑來看，兩岸治理有多條路徑和多種模式，且多種路徑可以平行和交叉展開。關(guān)于這些路徑，嘗試用下圖表示：

圖1：兩岸合作治理模式路徑圖（A代表大陸方面的各類主體，B代表臺灣方面的各類主體）

在上述圖表中，A1B1、A2B2、A3B3等同類主體間的平行合作治理模式被學(xué)者較多論及，而對于A1B2、A1B3、B1A2、B1A3等不同類主體間的交叉合作治理卻未受到足夠的重視。如果將A1B1概括為兩岸公權(quán)力合作治理，A2B2、A3B3概括為兩岸私主體合作治理的話，那么，A1B2、A1B3、B1A2、B1A3則可以概括為兩岸公私合作治理模式。筆者認為，在兩岸合作治理可供選擇的模式中，除了公權(quán)力合作治理和私主體間合作治理外，公私合作治理也是一種可供選擇的治理模式。且在目前情境下，其不失為一種相對優(yōu)勢的選擇模式，具體理由將通過下文加以分析。

（二）公權(quán)力合作治理之困境

多年來兩岸關(guān)系發(fā)展的事實表明，兩岸間事務(wù)本身的復(fù)雜性加上政治敏感性，公權(quán)力間的合作治理受政治生態(tài)環(huán)境影響較大，甚至可能受到阻礙進而停滯，產(chǎn)生‘公權(quán)力失靈’現(xiàn)象，①成正、楊冬琴：《公權(quán)力與民間社會在兩岸治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)系探討》，載《理論導(dǎo)刊》2010年第12期，第46頁。半官方性質(zhì)的“海協(xié)會”和“?；鶗敝袛嘟昃褪堑湫偷睦C。

此外，兩岸治理如果僅僅限于公權(quán)力之間的合作，會造成兩岸治理結(jié)構(gòu)的功能障礙，兩岸治理如果僅由掌握公權(quán)力的“精英”主導(dǎo)而缺乏公民社會參與，會導(dǎo)致兩岸治理出現(xiàn)“民主赤字”②劉文戈：《兩岸商簽協(xié)議的公民參與程序簡論：以臺灣地區(qū)行政程序法制為視角》，載《海峽法學(xué)》2015年第1期，第3頁。，進而降低兩岸合作協(xié)議和制度的可接受性，影響兩岸治理的制度供給功能實現(xiàn)，使兩岸治理滑向‘人治’一邊。③周葉中：《兩岸治理：一個形成中的結(jié)構(gòu)》，載《法學(xué)評論》2010年第6期，第18頁。此外，兩岸治理如果對公權(quán)力過度依賴，會忽視公民社會自身所擁有的資源。公權(quán)力過于積極和民間社會相對消極的兩岸治理格局無法應(yīng)對未來規(guī)模不斷擴大的兩岸事務(wù)。

因此，多數(shù)學(xué)者普遍肯定在兩岸治理結(jié)構(gòu)的建立中，治理主體有必要從政府轉(zhuǎn)移到社會和人民手中。兩岸事務(wù)依靠各自政府單方的管理已經(jīng)很難回應(yīng)未來的需求，這種形式下亟需由下而上推動民間主體參與治理，來挖掘民間社會力量作為補充兩岸治理格局的有效動力。④顏玨：《兩岸治理研究綜述》，載《廣州社會主義學(xué)院學(xué)報》2012年第3期，第74頁。這樣就可以彌補公權(quán)力的缺陷，通過持續(xù)互動來共同解決兩岸議題。

（三）公私合作治理之優(yōu)勢

正是由于傳統(tǒng)的公權(quán)力統(tǒng)治觀已無法滿足兩岸未來發(fā)展的需要，運用治理理論解決兩岸問題的理念才應(yīng)運而生。與統(tǒng)治不同的是，治理是一種由多元主體（而不僅僅是政府）基于共同的目標而進行的管理活動，這些管理活動也不僅僅是依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。與“統(tǒng)治”相比，治理的內(nèi)涵更加豐富，它不僅包括公權(quán)力體系，同時也包括非政府的、市場以及民間的機制。它需要公私部門合作，組成不同網(wǎng)絡(luò)，共同分擔(dān)責(zé)任，以達到政策的最佳執(zhí)行結(jié)果。⑤李毓峰：《論“兩岸治理”機制之建構(gòu)：結(jié)構(gòu)、路徑和制度化》，載《全球政治評論》2012年第38期，第88頁。由上述分析可見，在兩岸合作治理供選擇的多種模式中，公私合作治理模式最符合治理自身內(nèi)涵。

臺灣地區(qū)在公私合作領(lǐng)域無論是實踐還是理論研究均已相對成熟。自 1989年臺灣地區(qū)通過修正“人民團體法”，解除對人民結(jié)社權(quán)的控制以后，臺灣地區(qū)的社會團體成長快速，在步向公民社會的道路上扮演著舉足輕重的多元化角色。據(jù)臺灣地區(qū)“內(nèi)政部”人民團體統(tǒng)計資料顯示，從1991年底到2008年6月，社會團體數(shù)從7773個增加到31701個，增長幅度達307%。在功能發(fā)揮上，也日益拓展，除了面向社會大眾提供公共服務(wù)以及宣傳教育外，近些年來，社會團體的政治參與功能也逐漸顯現(xiàn)，通過為政府提供咨詢，與政府官員洽談、向政府部門遞交意見書倡導(dǎo)議題等方式對政府的施政與決策產(chǎn)生影響，其活動領(lǐng)域也從臺灣地區(qū)擴大到全世界。①如財團法人臺灣佛教慈濟慈善事業(yè)基金會成立于20世紀80年代，30余年來發(fā)展迅猛，其組織機構(gòu)已發(fā)展到47個國家（地區(qū)），迄今援助超過71個國家（地區(qū)），愛心灑遍全球、聲譽遍及世界。參見中共浙江省委“兩新”工委、浙江省社會組織促進會赴臺考察組：《臺灣社會組織發(fā)展考察報告》，載《中國社會組織》2013年第4期，第25頁。而大陸方面的民間社會卻不甚發(fā)達，仍是一種典型的政府主導(dǎo)型的公民社會，具有明顯的官民二重性。社會團體管理規(guī)范不健全，不同社會組織之間發(fā)展不平衡，在社會政治經(jīng)濟等各方面影響力十分有限。黨的十八屆三中全會提出要“創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力。正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用?！蓖瑫r進一步明確“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)?！币虼耍谏罨鐣卫砀母锏男滦蝿菹?，構(gòu)建兩岸公私合作治理路徑和管道，有利于促進兩岸公民社會的融合，彌補官方層次治理的缺陷，推動兩岸治理機制的建構(gòu)。

三、兩岸公私合作治理之實踐嘗試

隨著兩岸交往的頻繁，多種形式的兩岸合作治理已經(jīng)陸續(xù)展開，在一些兩岸交往緊密的領(lǐng)域已經(jīng)積極探索了兩岸公私合作形式的治理并取得了一定的成效，下面，筆者將選取“臺胞陪審員”和“平潭綜合實驗區(qū)共同管理”略加實證分析。

（一）兩岸公私合作治理之有益實踐——臺胞陪審員制度

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于進一步加強和推進人民陪審員工作的若干意見》（法發(fā)[2010]24號）第7條的規(guī)定，“在選任人民陪審員工作中，應(yīng)當注意兼顧社會各階層人員的結(jié)構(gòu)比例，注意吸收不同行業(yè)，不同職業(yè)，不同年齡，不同民族，不同性別的人員，以體現(xiàn)其來源的廣泛性和代表性。”2009年8月，福建漳州法院首創(chuàng)選任臺胞為人民陪審員的制度，截至2012年12月，漳州地區(qū)已任命40位臺胞陪審員，三年間共參審810件涉臺案件。②佚名：《福建漳州：臺胞擔(dān)任人民陪審員化解涉臺糾紛案件》，http://news.xinhuanet.com/legal/2013-07/21/c_116624898.htm，下載日期：2016年11月6日。經(jīng)過漳州地區(qū)兩年的試點，福建省高級人民法院于 2011年 11月決定在全省范圍內(nèi)全面推行臺胞陪審制度。在此基礎(chǔ)上，臺商較為集中的廈門市海滄區(qū)，因2012年2月開始集中管轄涉臺案件，建立了較為規(guī)范和完善的臺胞陪審員制度，并正式頒布了《廈門市海滄區(qū)人民法院臺胞陪審員工作規(guī)范》，對臺胞陪審員的任免條件、參審范圍、履職保障、業(yè)務(wù)會議制度、多元調(diào)解機制等進行了規(guī)定，在涉臺案件中，已經(jīng)形成法院、司法局等國家機關(guān)與臺商調(diào)解員、臺胞陪審員、臺商協(xié)會等私人、社會組織“公私合作”調(diào)解涉臺糾紛的立體網(wǎng)絡(luò)，對于糾紛化解起到了良好的助推作用，一些案件當事人主動要求臺胞陪審員參與案件調(diào)處。據(jù)統(tǒng)計，海滄區(qū)人民法院的調(diào)解撤訴率一直保持平均調(diào)撤水平之上，甚至一度超過80%。

（二）兩岸公私合作治理之制度嘗試——“平潭綜合實驗區(qū)”共同管理

2011年經(jīng)國務(wù)院批準，《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》正式發(fā)布，平潭綜合實驗區(qū)發(fā)展定位為兩岸同胞合作建設(shè)、先行先試、科學(xué)發(fā)展的共同家園。根據(jù)這一定位，平潭綜合實驗區(qū)發(fā)布了“平潭綜合實驗區(qū)招聘臺灣專才政策及目錄”。其中平潭綜合實驗區(qū)管委會及其辦公室各招聘副主任一名，區(qū)經(jīng)濟發(fā)展局、環(huán)境與國土資源局和交通與建設(shè)局各招聘副局長1名，海壇風(fēng)景名勝管理處招聘副主任和主任助理各1名，③具體參見：《平潭綜合實驗區(qū)管委會招聘臺灣專才目錄》，http://www.pingtan.gov.cn/jhtml/ct/ct_2944_35191，下載日期：2016年10月30日。以上均為大陸公權(quán)力部門，吸收臺灣私人主體實現(xiàn)“公私協(xié)力”合作治理的制度構(gòu)想，雖然由于臺灣方面的制度障礙和政治考量，平潭綜合實驗區(qū)的上述制度構(gòu)想目前尚未能完全如愿實現(xiàn)，但2016年4月福建省人大常委會通過的《平潭綜合實驗區(qū)條例》仍為兩岸公私合作共同治理留下了巨大的空間。據(jù)不完全統(tǒng)計，該條例中涉及“兩岸公私合作治理”的條文共6條，具體內(nèi)容見表2：

表2：

通過上述兩個例證我們可以看到，兩岸公私合作治理多年來在局部地區(qū)和領(lǐng)域已有成功的實踐嘗試和較為完備的制度設(shè)計及發(fā)展空間。當然，這一模式的發(fā)展及未來推進，還有賴于一系列內(nèi)外條件的完備，下文將加以初步探討。

四、兩岸公私合作治理模式之未來推進

（一）理念轉(zhuǎn)變和知識供給

兩岸合作治理舉步維艱，除受海峽兩岸政治因素影響外，還與理念轉(zhuǎn)變和知識供給密切相關(guān)。如未來進一步推進和嘗試兩岸公私合作這一治理模式，需要在理念上由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變。治理是政府傳統(tǒng)管理理念的一種變遷，也是指一個新的統(tǒng)治過程。治理的觀念下，并非不需要國家，相反它更需要國家，只是治理理念下的國家，它的角色及功能必須發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府的新角色不是干預(yù)，也非放手不管，而是注重引導(dǎo)，即把部分國家權(quán)力移轉(zhuǎn)給非政府組織，促使它們與公權(quán)力部門合作來管理社會事務(wù)，促成公私部門利益和資源的協(xié)調(diào)，同時強化公共政策執(zhí)行的效率。

治理的共識一方面需要來自兩岸的理念轉(zhuǎn)變和制度努力，也需要治理知識的供給——“兩岸共同家園”、“兩岸治理共同體” 等概念和認知需要擴大宣傳，使兩岸合作治理的意識和認知進入普通的社區(qū)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村，當兩岸合作治理的情境規(guī)劃被普通公眾所認可，兩岸關(guān)系會更趨于理性和務(wù)實，以應(yīng)對來自不確定外部風(fēng)險的沖擊，實現(xiàn)兩岸關(guān)系在長久的和平發(fā)展軌道上前進。①康仙鵬：《兩岸治理——兩岸關(guān)系思維的檢視與突破》，載《臺灣研究集刊》2010年第4期，第32頁。治理理念下的政府管理不再是主宰或控制，而應(yīng)當是發(fā)揮咨詢、協(xié)商的功能，治理語境下的所有組織機構(gòu)必須是學(xué)習(xí)型的組織，需要跨學(xué)科的理論資源和學(xué)術(shù)資源在兩岸合作治理領(lǐng)域的綜合運用和外部推廣。

（二）主體多元和形式多樣

兩岸關(guān)系中，公私合作治理模式需要多元主體的積極參與，包括公權(quán)力主體、也包括企業(yè)法人、社團法人、非法人組織和自然人。隨著兩岸關(guān)系相關(guān)的利益主體越來越多，多元主體的參與不僅有利于因應(yīng)兩岸日漸增多的涉及多方關(guān)系的多元事務(wù)，亦可以通過“治權(quán)共享”的理念替代有關(guān)主權(quán)性問題的爭議，從而最大程度地實現(xiàn)兩岸民眾的融合、支持與信任。兩岸公私合作治理就是這樣一個涉及政府、非政府組織以及民間團體等公共部門和私人部門共同參與的一個動態(tài)協(xié)調(diào)的過程而不是控制的過程，因此在操作層面重點是兩岸的公權(quán)力部門該如何與多方力量進行協(xié)商、動員和協(xié)調(diào)而使各方優(yōu)勢得以發(fā)揮，形成互補，以靈活彈性的公私合作形式實現(xiàn)治理目標。

至于兩岸公私合作治理的具體形式，可以是發(fā)達國家和地區(qū)已有的公私合作治理的任何形式。根據(jù)臺灣學(xué)者詹鎮(zhèn)榮的歸納，臺灣地區(qū)公私協(xié)力的具體形式主要包括公權(quán)力委托、業(yè)務(wù)委托（二者合稱行政委托）、公私合資經(jīng)營事業(yè)、公私合作參與公共建設(shè)，公私合作管制等多種類型。②詹鎮(zhèn)榮著：《民營化法與管制革新》，元照出版有限公司2011年版，第10～20頁。在我國已有的產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)的跨域公私合作治理實踐中，已踐行過四種模式，具體包括：一是股份合作模式，典型的案例如中國和新加坡合作的蘇州工業(yè)園區(qū)。二是委托合作模式，它具體又可以分為托管和委托招商兩種模式。如上海寶鋼集團公司與江蘇南通海門市政府合作共建的南通海門海寶金屬工業(yè)園。三是政府采購模式，即政府將一些跨域合作時涉及到的行政事務(wù)及服務(wù)功能分離出去，轉(zhuǎn)移給企業(yè)或社會專業(yè)組織。四是網(wǎng)絡(luò)合作模式。它以民間組織的形式來突破不同行政轄區(qū)間的制度性障礙，通過參與合作的不同主體，共同成立跨地區(qū)和跨部門的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)進行信息溝通和協(xié)調(diào)合作中的矛盾。如2010年在上海市政府有關(guān)機構(gòu)支持下成立的長三角園區(qū)共建聯(lián)盟，即是由30多家園區(qū)和大型企業(yè)集團共同組建，有效地通過跨域?qū)I(yè)組織網(wǎng)絡(luò)來處理某一類跨域問題。③殷存毅、許焰妮：《跨域治理：深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作的園區(qū)管理體制探討》，載《臺灣研究》2013年第4期，第13～14頁。上述兩岸各自公私合作治理模式，類型豐富，形式多樣，在未來推進兩岸間公私合作治理中均可采納。

（三）領(lǐng)域拓展和層級提升

兩岸公私合作治理，從實踐層面已在司法領(lǐng)域成功嘗試，通過聘請臺胞擔(dān)任陪審員實現(xiàn)了司法公私合作共治，而行政領(lǐng)域的公私合作治理尚未完全展開。事實上，行政領(lǐng)域事務(wù)眾多，領(lǐng)域廣泛，最適于開展兩岸公私合作治理嘗試，目前在兩岸園區(qū)管理、海洋事務(wù)合作等領(lǐng)域兩岸公私合作治理需求較為迫切，可以率先開始嘗試建構(gòu)。自1997年7月福州、漳州兩地首建海峽兩岸農(nóng)業(yè)合作試驗區(qū)伊始至今全國有近50個各類國家級兩岸產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)陸續(xù)建立，已成為海峽兩岸發(fā)揮要素與資源互補、深化產(chǎn)業(yè)合作的重要平臺，據(jù)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，兩岸產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)雖數(shù)量眾多，類型多樣，但其現(xiàn)狀和發(fā)展前景卻并不樂觀，這些園區(qū)基本上仍停留在要素資源貿(mào)易的投資模式，僅體現(xiàn)為“招商引資”園區(qū)，在園區(qū)管理上以大陸地方政府單方面為主，缺乏臺灣方面的參與和社會網(wǎng)絡(luò)治理活力，臺商屬于被協(xié)調(diào)的“投資者”和“被服務(wù)”對象，而不是“管理參與者”和“協(xié)力者”。這種管理模式使園區(qū)形成了臺商在大陸生產(chǎn)經(jīng)營的“飛地”，未能對兩岸的產(chǎn)業(yè)實質(zhì)整合起到推動作用，①殷存毅、許焰妮：《跨域治理：深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作的園區(qū)管理體制探討》，載《臺灣研究》2013年第4期，第13頁。未來應(yīng)走向大陸公權(quán)力部門與臺灣地區(qū)社會主體合作治理，以切實推動兩岸產(chǎn)業(yè)實質(zhì)性合作。此外，在兩岸海洋事務(wù)領(lǐng)域，“因海洋既是兩岸問題產(chǎn)生的地緣因素，也是兩岸聯(lián)結(jié)的地理紐帶”，②葉正國：《兩岸海洋事務(wù)合作法律治理的實踐邏輯》，載《臺海研究》2016年第1期，第55頁。兩岸公權(quán)力直接交往的困境無法完全破解，海洋事務(wù)合作方面只能依靠“軟權(quán)力”而不是“硬權(quán)力”，因此在兩岸海洋事務(wù)合作進程中，私人主體一直在扮演著推動者和中介者的角色，未來公權(quán)力主體也必須借助私人主體的參與以充分發(fā)揮民間自我規(guī)制作用。今后，兩岸公私合作治理還可以在行政領(lǐng)域擴大到經(jīng)濟、科學(xué)和技術(shù)、文化和教育、衛(wèi)生健康、生態(tài)旅游、食品監(jiān)管、危機應(yīng)對和災(zāi)后恢復(fù)、社區(qū)建設(shè)等行政管理、社會公共服務(wù)和福利領(lǐng)域。

在司法領(lǐng)域、行政領(lǐng)域嘗試展開兩岸公私合作治理模式，條件成熟時可以進一步拓展到?jīng)Q策共治、立法共治層面并可從社區(qū)、基層等地方層面拓展到中央層面。

（四）路徑建構(gòu)和機制完善

兩岸公私合作治理是一個極其復(fù)雜的綜合治理工程，涵蓋政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸多領(lǐng)域，合作的目的是實現(xiàn)那些僅靠公權(quán)力合作和民間合作無法達成預(yù)期目的的事務(wù)，這一模式建構(gòu)及全面推展不可能一蹴而就，因此采取正確的策略、選擇合適的路徑和構(gòu)建完善的機制是必備的前提和外在的保障。

就策略和路徑而言，實踐層面的推進是首要的，但第一階段，兩岸公權(quán)力部門應(yīng)同時考慮在兩岸事務(wù)層面進行主動的戰(zhàn)略收縮，讓兩岸民間社會的力量走到前臺，推進雙方在教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境等方面事務(wù)與公權(quán)力部門實現(xiàn)跨域合作治理，首先催生出具有正面效應(yīng)的非正式制度和規(guī)范。之后在條件成熟時，兩岸公權(quán)力部門則應(yīng)當適時提供法律制度和政策管理，鼓勵新的制度安排和嘗試，沒有一套能為各方主體都接受的制度規(guī)范，兩岸治理便無從談起，因此兩岸治理最終必須建立完善的機制，走向制度性治理，這種制度規(guī)范顯然需要通過漫長的協(xié)商和磨合才能加以建立。除了建立完善的制度性規(guī)范外，兩岸公私合作治理還需要一系列監(jiān)督手段和績效評估工具，需要完善的法治環(huán)境和負責(zé)任的政府，要制定共同目標和維護共同利益，要加強合作治理過程中的違約監(jiān)管和有效懲戒，使合作各方共享收益和共擔(dān)責(zé)任，使兩岸公私合作治理模式穩(wěn)步運行，以應(yīng)對兩岸關(guān)系中的不確定因素，并助推兩岸和平發(fā)展大局。

（責(zé)任編輯： 劉 冰 ）

D63;D675.83

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1674-8557（2017）01-0013-08

2017-01-03

本文系2013年福建省社會科學(xué)規(guī)劃（一般）項目“兩岸關(guān)系不確定性及其法律因應(yīng)機制研究” （項目編號：2013B050）階段性研究成果。

王書娟（1974-），女，遼寧凌源人，華東政法大學(xué)2015級憲法與行政法專業(yè)博士研究生，福建江夏學(xué)院法學(xué)院副教授。