文/劉宏斌

開源節(jié)流 提高110接處警效率

文/劉宏斌

電話報警是隨著電話普及應運而生的。最開始是沒有統(tǒng)一的報警電話的，需要報警人自行查找當?shù)鼐觳块T的電話。為方便群眾報警，滿足社會公共安全需要，經(jīng)政府與電話運營商協(xié)議，統(tǒng)一了報警電話號碼，并實行免費報警，且僅限于警情報警。

以美國報警電話為例，911最開始僅限于緊急事件報警。隨著社區(qū)警務的開展，911報警電話也開始接受處理非緊急警務報警。20世紀90年代，美國報警電話911開始普及。目前，美國報警電話能夠?qū)崿F(xiàn)警情的分類處理和電話定位，既提升了警情處理的效率，又密切了警民關系，促進了警務工作社會化。

20世紀80年代，我國電話普及，110報警電話開始出現(xiàn)。1987年6月，公安部下發(fā)了《關于大中城市公安局普遍建立110報警服務臺的通知》，要求各大中城市公安局在兩年內(nèi)普遍建立110報警服務臺。自此，110報警電話正式成為110報警服務臺。隨著通訊技術的發(fā)展，報警服務臺也可以接受短信報警、微信報警、電子郵件報警等。

隨著我國110報警服務的運行，110、122、119三臺合一。一些地方在公安改革實踐中，還擴大了110接警范圍，將一些其他行政部門管轄的非警務類社會公共需求電話納入110報警服務范圍，其中漳州110接處警的“四有四必”承諾，就是這一時期的典型代表。1996年8月，公安部在漳州召開全國城市110報警服務臺建設工作現(xiàn)場會，推廣漳州110“快速反應”機制。

110報警服務平臺的功能與困境

經(jīng)過近30年的發(fā)展，110報警服務平臺取得了巨大的社會效果。隨著通訊技術和信息處理技術的發(fā)展，其功能結(jié)構更為強大，但也同時面臨著巨大的社會壓力和內(nèi)部組織壓力。

110報警服務平臺的功能。目前，我國110報警服務平臺已經(jīng)是110警務指揮信息中心，具有統(tǒng)一接受群眾報警、快速處置指揮以及信息研判等功能。其基本工作分為接警受理、詢問警情、判別性質(zhì)、審核要素、下達指令、受警處置、信息反饋、登記審核等八個流程要素。

根據(jù)公安部《110接處警工作規(guī)則》第十三條規(guī)定，110接警工作實行“一級接警”，即統(tǒng)一由城市或者縣（旗）公安局110報警服務臺接警。市局110指揮中心負責一級接警，110接警后轉(zhuǎn)由市區(qū)各派出所直接負責處置。在實際操作中，一般110將警情轉(zhuǎn)接到街面執(zhí)勤民警或者轄區(qū)公安派出所后，執(zhí)勤民警仍需要對所報警情作進一步的核實，以決定后續(xù)處置措施。因此，110接處警行為實際上包含了“接警”與“處警”兩部分。

110報警服務平臺面臨的困境。目前來看，110接處警中存在的問題主要表現(xiàn)在兩方面。一是在“接警”階段，報警種類復雜，無效報警數(shù)量多。二是大量報警所帶來的直接后果就是基層執(zhí)法民警接警負擔重。

根據(jù)《110接處警工作規(guī)則》第十一條規(guī)定，110報警服務平臺的報警受理范圍主要包括對危及公共安全、人身或者財產(chǎn)安全迫切需要處置的緊急報警、求助和對正在發(fā)生的民警嚴重違法違紀行為的投訴。其核心體現(xiàn)為110報警服務平臺的受理對象為緊急警務，需要執(zhí)勤民警及時到達現(xiàn)場緊急處置，否則可能會對社會安全、公民人身財產(chǎn)安全造成損害或破壞。

但在實際工作中，許多報警與110報警服務臺受理報警的范圍不符。例如，根據(jù)2016年5月1日澎湃新聞報道，近年來河北省公安機關110報警服務臺接警量大幅攀升，其中非警務群眾求助、糾紛、咨詢占比較重，擠占了有限的公安接警資源和處警力量。據(jù)《山東商報》報道，2015年，河北警方接到各種無效報警多達1009萬起，其中不少奇葩報警電話令警員疲于應對，騷擾電話占全部警情的28%，比有效警情還要多。2015年1月至11月，全國110接警1.24億起，而無效報警就多達5076.1萬起。

在“處警”階段存在的問題。接警負擔重一直為基層民警所詬病，民警需要接警處置的報警數(shù)量持續(xù)上升。例如，《法治思維視角下的110接處警群眾滿意度研究》的作者唐峰曾經(jīng)引用了這樣一組數(shù)據(jù)：2011年，威海市公安局人均接警負擔317.3起；2012年為348起，同比增長9.68%；2013年人均接警427.2起，同比增長22.76%?；鶎用窬犹幘粌H是簡單的警情處置，還有大量的后期調(diào)查、案件處理、檔案整理、信息采集等一系列后續(xù)工作?！渡罨?10接處警工作機制的若干思考——以義烏市為例》的作者劉曉勇也曾經(jīng)調(diào)查了義烏市公安局江東派出所民警疲于應對報警工作的情況。作者指出：“目前全所日均接處警80余起，實際編班接處警民警16人，四人四天一班，24小時不間斷接處警，按接處警半小時的簡單警情計算，僅先期接處警時間人均就達10小時，加上立案受理、調(diào)解糾紛、詢問訊問和制作文書等大量善后‘消化’工作，一個班次工作時間通常要達36小時。全所民警平均每周加班24小時以上的占93%。”

李雙春/攝影

困境原因分析

從總體上看，110報警服務平臺的運行面臨困境的深層次原因是警務資源的供需矛盾問題，也折射了警務工作中的管理與服務的平衡問題，其最終直接體現(xiàn)在接處警工作上，就是警務效率與社會公眾的安全需求和保障之間的現(xiàn)實矛盾。

從理論上看，110報警服務平臺的運行面臨警務資源的供需矛盾問題，體現(xiàn)了在有限的警務資源背景下，110報警服務平臺的接報警數(shù)量在固定時間內(nèi)具有一個承載數(shù)量上限，超過上限閾值，將會導致接報警的電話難以進入報警平臺；而接處警的執(zhí)勤民警在固定時間范圍內(nèi)也具有處置報警數(shù)量的上限，超過固定閾值，將導致執(zhí)勤民警所能夠提供的有效警務服務下降。也就是說，當超越警務資源所能提供的警務服務數(shù)量臨界值，警務服務的效率和質(zhì)量將會下降。

有限政府理論。根據(jù)有限政府理論，警察的法定職責受到法律限制，無權處理許多非警務事務。同時，政府其他部門應在法定權限范圍內(nèi)履行職責，不能夠被警務工作所代替，否則就會出現(xiàn)非法越權，或者不作為、怠政等違法問題。因此，各司其職是法治對政府各部門的基本要求，也是實現(xiàn)社會良性治理的保證。否則，事事由警察干預或處理，則有違法治，甚至有產(chǎn)生警察極權的危險。

有限警務資源理論。按照有限警務資源理論，社會的發(fā)展導致警務資源增長難以滿足不斷增長的社會需求，警務資源不足是當今社會的普遍現(xiàn)象。為了有效利用警務資源，必須合理配置警力，分類處置警情，擴大社會參與，提高警務效率效能。

從我國警務實踐看，我國警務資源的有限性與社會公共安全需求巨大性之間存在供需矛盾。同時，由于警務工作的過度泛化，導致社會公共需求往往被無限制地等同于社會公共安全需求，無形中擴大了警務工作量，也最終導致110接處警數(shù)量上升，而處警效率和效果下降。

解決方法

根據(jù)有限警務資源理論，當警務資源難以滿足社會安全需求時，解決的方法主要是開源節(jié)流。具體而言，一是社會參與，發(fā)動社會力量參與警務活動。這其中主要是讓其他政府部門或社會組織的職責、職能回歸本體，更好地承擔自身應該履行的社會管理職責，讓警察能夠從非警務活動中脫身減負，使警察更加專注地完成警務工作職責；二是優(yōu)化警務資源配置，提高警務資源的有效使用效率。這其中主要是解決基層執(zhí)法民警的警力問題，合理配置基層執(zhí)法民警數(shù)量，對報警數(shù)量負擔較重的地區(qū)增加警力，降低單個民警的工作強度。

針對110接處警現(xiàn)狀，首先應明確110接處警的受理范圍，嚴格按照《中華人民共和國人民警察法》的警察職責范圍、《110接處警工作規(guī)則》，以及《公安機關執(zhí)法細則（第三版）》受理110報警。對于非警務報警應根據(jù)報警性質(zhì)、事項及時進行分流、轉(zhuǎn)接、提醒，避免非警務報警占用報警電話通道。其次，明確非緊急警務的概念內(nèi)涵，真正落實《110接處警工作規(guī)則》第十一條“對其他非緊急報警、求助和投訴，處警民警應當視情盡快處理”的規(guī)定處置警情，同時賦予執(zhí)勤民警對非緊急警務處置的決定權，避免對非緊急警務及時處置可能導致的警力資源浪費。最后，加強社會宣傳，讓政府組織、社會公眾了解110報警系統(tǒng)的重要社會意義，合理使用110報警系統(tǒng)，防止理解偏差、誤解導致的對110報警系統(tǒng)的資源浪費?！?/p>