摘 要：在當代中國快速發(fā)展的公眾參與實踐中，公眾有效參與不足問題正日益凸顯，已成為制約公眾參與影響力和破壞政府行政公信力的重要因素。缺乏有效公眾參與的原因是多方面的，包括公眾參與制度設計不完善、公眾參與操作機制不科學以及官員對公眾參與存有顧慮等。推動公眾有效參與，需要政府從制度層面建立完善公眾參與的信息公開制度、權利制度、程序制度和反饋制度，從機制層面主動預判公共決策中可能存在的參與問題和風險、科學分析不同利益相關者的參與動機和利益訴求以及理性設計決策不同階段中公眾參與的目的和方式，從個體層面強化培育政府工作人員的民主行政理念和公眾參與技能。通過多方并舉，實現(xiàn)公眾參與的有序發(fā)展，更好發(fā)揮公眾參與的積極效果。

關鍵詞：公眾參與；政府治理；決策制定

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2017）01-0069-07

公眾參與是政府治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與”，“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。在公民權利意識高漲與網(wǎng)絡信息技術發(fā)達的今天，面對日益復雜的社會問題和多樣化的公共服務需求，傳統(tǒng)的政府單方面、封閉式管理與決策模式已經(jīng)難以適應，公眾參與已成為現(xiàn)代民主國家決策制定和公共管理的必由之路。改革開放近40年尤其是進入21世紀以來，中國公眾參與受到了黨和政府的高度重視，各級政府和職能部門開展了形式多樣的公眾參與實踐。值得注意的是，公眾有效參與不足問題正日益凸顯，已成為制約公眾參與影響力和破壞政府行政公信力的重要因素。推動公眾有效參與是理論界和實務界迫切需要研究與解決的現(xiàn)實問題。

一、公眾有效參與的嚴重缺失

公眾參與包括有序參與和有效參與兩個面向。自黨的十六大報告首次提出“擴大公民有序的政治參與”以來，在中央政策導引下，倡導公民有序參與已經(jīng)成為社會各界的普遍共識。所謂公眾有序參與，是指“公民在認同現(xiàn)有政治制度的前提下，為促進國家與社會關系良性互動、為提高政府治理公共事務的能力與績效而進行的各種有秩序的活動”[1]32。之所以強調(diào)有序參與，是因為公眾參與在促進決策科學化和民主化、提升決策合法性的同時，有可能引發(fā)一定的社會風險或政治沖突[2]。因此，確保公眾參與在法律與制度的框架內(nèi)進行是發(fā)展公眾參與的題中之義。在重視公眾有序參與的同時，一個不可忽視的問題是公眾有效參與的嚴重缺失。所謂公眾有效參與，是指在政府治理與公共決策制度過程中，政府與公眾通過理性與互動的形式，使得公眾參與主體能夠達成預期的目標，公眾參與機制能夠發(fā)揮應有的作用，公眾參與結(jié)果能夠?qū)ψ罱K的決策制定產(chǎn)生實質(zhì)性影響。如果政府開展公眾參與活動僅是“為參與”而“參與”，僅有“形式”而無“內(nèi)容”，這樣的參與顯然是無效的。

應當說，進入21世紀以來，我國的公眾參與已經(jīng)取得了長足的進步，公眾參與在環(huán)境保護、城市規(guī)劃、行政規(guī)章制度、公共預算、績效評估等諸多政府管理領域相繼開展。然而，公眾參與仍然存在參與制度不足、參與渠道不暢、參與效果不佳等諸多問題，應付式參與、操縱性參與、符號化參與和灰色性參與等缺乏實質(zhì)意義的參與依然大量存在[3]。以國內(nèi)很多地市開展的公眾參與政府績效評估活動為例，在公眾參與信息公開層面，由于政府對績效信息公開存在不公開、不及時公開和選擇性公開等問題，公眾很難知曉和查詢相關信息，導致評估結(jié)果的科學性大打折扣；在公眾參與渠道平臺層面，較為典型的做法是采用公眾滿意度評議和公眾滿意度調(diào)查等方式，但這些公眾參與機制在便捷性、及時性和有效性等方面存在不足；在公眾參與結(jié)果運用層面，很多情況下，政府沒有將公眾參與的結(jié)果真正運用到?jīng)Q策制定中去，公眾參與變成“走過場”，甚至淪為一場“秀”[4]。除政府績效評估領域公眾參與存在上述問題之外，其他領域的公眾參與同樣存在類似問題。

公眾有效參與的嚴重缺失造成短期與長期兩方面的不良影響。短期不良影響主要是制約公眾參與影響力，公眾參與不能發(fā)揮實質(zhì)性效果。公眾參與理論研究先驅(qū)阿恩斯坦（Sherry R. Arnstein）指出，“擁有真正能影響決策過程結(jié)果的權力與走走公民參與的過場之間有著巨大的區(qū)別”[5]216。就公眾參與活動本身而言，由于政府在公眾參與信息公開、公眾參與制度保障和公眾參與機制選擇方面存在的諸多問題，造成整個公眾參與活動的失效。很多公眾參與活動發(fā)生在政府決策制定之后，公眾參與對政府決策和公共政策制定無法產(chǎn)生影響。長期不良影響主要是破壞政府行政公信力，加劇公眾對政府的不信任感。政治信任與政府公信力對政黨執(zhí)政和政府行政意義重大。統(tǒng)計分析表明，公眾參與與政府信任之間存在復雜的相關關系，擴大公眾參與并不必然提升政府信任水平[6]。尤其是缺乏參與結(jié)果反饋機制，公眾不知道自己提出的意見建議是否以及被如何采納或處理，很容易引起公眾對政府的質(zhì)疑、不滿和不信任感?？傊?，缺乏有效公眾參與會破壞政府與公眾之間的良性互動與和諧關系，甚至造成官民之間的對立狀態(tài)，影響決策的科學化和政策的執(zhí)行力。

二、缺乏有效公眾參與的原因分析

在當代中國公眾參與實踐中，存在大量的象征性參與和操縱性參與行為，公眾參與對公共政策制度和公共事務管理的影響力依然有限。缺乏有效公眾參與的原因是多方面的，包括公眾參與制度設計不完善、公眾參與操作機制不科學以及官員對公眾參與存有顧慮等。

（一）公眾參與制度設計不完善

公眾參與面臨較為突出的制度缺失問題，在信息公開制度、權利制度、程序制度等方面存在較大短板，這會使政務信息的豐富性、參與者的代表性、參與規(guī)則的明確性和參與結(jié)果的有效性方面產(chǎn)生問題，影響公眾參與的有效性。

其一，政府信息公開存在諸多障礙?？茖咏M織運作的封閉取向使得政府很容易掌握大量的政務信息，與此同時公民卻缺乏了解政務信息的渠道，公民與政府之間存在嚴重的信息不對稱[7]。雖然早在2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施就標志著中國政務公開正式步入制度化、規(guī)范化的發(fā)展階段，在此之后中央也出臺了多份關于政務公開的文件，然而，在各級各部門的具體實施中，政務公開的廣度和深度參差不齊，公民獲取政務信息仍然存在諸多問題。目前，政府網(wǎng)站已經(jīng)成為政府政務信息發(fā)布的主要平臺，然而這些網(wǎng)站在信息發(fā)布的全面性、時效性方面問題很大，甚至一些網(wǎng)站淪為“僵尸網(wǎng)站”。

其二，公眾參與權利缺乏法律保障。我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！?憲法雖然規(guī)定了公眾參與公共事務管理的權利，然而，由于政府管理和公共政策涉及的領域和范圍十分巨大，涉及的議題和決策非常復雜，因此，這一規(guī)定的實現(xiàn)需要相關具體領域的法律予以明確。近年來，國家開始重視對公眾參與政府管理的法律法規(guī)保障，尤其是在行政規(guī)章制定、環(huán)境影響評價、重大行政決策領域等。然而，這些法律法規(guī)規(guī)章通常只是規(guī)定了公眾參與的具體形式，例如聽證會、座談會、論證會等，沒有對公眾參與的主體及其權利予以明確規(guī)定，也沒有對政府是否采納以及如何采納公民參與予以明確限制。

其三，公眾參與程序缺少明確規(guī)定。行政程序?qū)τ诜乐剐姓嗔Φ臑E用和約束公務人員的自由裁量權作用顯著[8]。應當說，在公眾參與實踐中，并非沒有有關公眾參與的程序規(guī)定，然而，程序規(guī)定的可操作性卻是一個問題，“應由誰來參與”（參與主體）、“參與什么”（參與客體）和“怎樣參與”（參與方式）等關鍵問題都沒有明確的規(guī)范。在公眾參與比較活躍的環(huán)境保護領域，我國法律雖然在《環(huán)境影響評價法》中對公眾參與專項規(guī)劃和建設項目的環(huán)境影響評價作了相關規(guī)定，但是這些規(guī)定通常都太過原則，缺乏可操作性。這種缺失使得在實際操作過程中，政府可以較為隨意地選擇參與者和制定參與規(guī)則。

其四，政府對公眾參與的結(jié)果缺乏反饋。缺乏及時、全面、有效的反饋是當前我國各類公眾參與制度設計中存在的最為突出的問題。應當說，很多制度對在哪些領域開展公眾參與、以怎樣的形式開展公眾參與都有了相關規(guī)定，但在公眾參與的反饋問題上卻沒有對政府應當在什么時限內(nèi)、通過什么樣的形式向公眾反饋參與結(jié)果做出規(guī)定，即反饋結(jié)果沒有成為政府的一項義務。以政府部門慣用的公眾意見征集為例。針對某一公共議題，政府通過媒體向公眾發(fā)起了公開征求意見建議的邀請，然而征集意見結(jié)束后，政府并沒有相應的反饋，公眾不知道自己提出的意見建議是否以及被如何處理，更不知道公眾參與究竟對最終的決策制定產(chǎn)生了什么影響。長此以往，公眾很容易產(chǎn)生“參與不參與一個樣”的負面認知。

（二）公眾參與操作機制不科學

公眾參與無效在很大程度上與公眾參與操作機制的設計不當有關。公眾參與操作機制的核心在于根據(jù)不同的領域和議題，選擇恰當?shù)墓妳⑴c方式引導和吸納公眾參與其中。公眾參與包括許多具體的參與機制，比較普遍的例如聽證會、公開征集意見、民意調(diào)查、座談會、論證會、信函、電子信箱、網(wǎng)絡留言等。選擇何種公眾參與機制，需要政府根據(jù)議題屬性、利益群體分析等綜合因素審慎設計。如果僅憑領導干部的一時沖動卻沒有與之相對應的設計良好的工作方案和資源保障，那么公眾參與活動很可能會草草收場，甚至會產(chǎn)生負面效果。例如，在2013年廣東鶴山民眾反核燃料廠項目事件中，鶴山市政府委托幾個咨詢公司就核燃料廠項目進行社會穩(wěn)定風險評估，幾個公司都得出了“低風險”的評審意見。然而，在該項目社會穩(wěn)定風險評估公示之后，江門市以至周邊城市的民眾立即表達了強烈的反對意見，大批市民到江門市政府門前“散步”，最終該項目被取消。該案例中，并非沒有公眾參與，政府及相關部門采取問卷調(diào)查、實地走訪和召開座談會等三種方式對項目周邊群眾進行了意見征詢，然而，由于沒有對項目的潛在風險和潛在利益群體進行充分的考慮，沒有進行更大范圍、更深程度的公眾參與，從而導致了社會穩(wěn)定風險評估的失效。缺乏科學的公眾參與操作設計極有可能造成公眾參與的無效，繼而對政府決策和管理產(chǎn)生無法估計的風險。

（三）官員對公眾參與存有顧慮

缺乏有效參與與官員的模棱態(tài)度有關。公眾參與有利于提高決策制定質(zhì)量和政策執(zhí)行效率，提升政府管理的合法性。從積極層面而言，政府開展公眾參與顯然是具有正向功能的。然而，一些地方政府和職能部門開展公眾參與活動并非是基于上述因素，而是由于來自社會層面的壓力被迫為之。當代中國，許多社會公眾不再認可“被管理者”的身份，而是以“主人”的姿態(tài)向政府提出了更多的利益訴求，并希望通過各種渠道參與公共事務管理[9]。傳統(tǒng)的政府自主決策、閉門決策模式已經(jīng)不能適應社會發(fā)展，政府必須對社會予以回應，擴大公眾參與。然而，開展實質(zhì)性的公眾參與不僅需要花費一定的時間、金錢和精力，更重要的是意味著對政府權力的某種削弱，造成決策的不確定性和未知風險，政府和官員顯然對此有所顧忌。出于社會穩(wěn)定考慮，官員會基于各種理由、通過各種形式主導公眾參與過程，控制公眾參與的民意表達程度，操作公眾參與的時機和渠道，從而降低公眾參與的實質(zhì)性影響。

三、推動公眾有效參與的對策舉措

公眾有效參與嚴重缺失是由公眾參與制度設計不完善、公眾參與操作機制不科學以及官員對公眾參與存有顧慮等方面的原因?qū)е碌?。推動公眾有效參與，必須建立完善公眾參與的制度規(guī)定、科學設計公眾參與的操作框架和積極提升官員開展有效公眾參與的意愿和能力。

（一）建立完善公眾參與的制度規(guī)定

完善的制度框架設計是實現(xiàn)中國公眾參與有序發(fā)展與有效運行的基本前提。在當今公眾參與熱情高漲而公眾參與制度化渠道不暢的中國，構建公眾參與的制度框架具有重要意義。需要指出的是，公眾參與制度必須成為一個完整的系統(tǒng)，殘缺的系統(tǒng)會影響制度效力的發(fā)揮。中國公眾參與的制度框架主要包括以下幾方面：

1.公眾參與的信息公開制度

政府信息公開制度是公眾參與的前提。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于全面推進政務公開工作的意見》指出，要“推進行政決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開和結(jié)果公開”，“通過政務公開讓公眾更大程度參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督，匯眾智定政策抓落實，不斷完善政策，改進工作”。構建公眾參與的信息公開制度，就需要：一是加強對政府信息工作的考核力度，將政府信息公開納入各級政府及其職能部門的考核指標，強化政府信息公開的責任意識和后果意識，明確相關工作人員的權力與責任。二是正確處理政府信息公開與保密的關系，重點推進若干領域的政府信息公開，包括涉及政府部門收支的財稅、預算、“三公”以及與企業(yè)、公眾密切相關的項目工程建設、行政許可審批、公共服務、突發(fā)公共事件等。三是加強對政府信息公開平臺的建設與監(jiān)管，充分利用信息技術，包括政府網(wǎng)站、微博、微信、論壇等網(wǎng)絡和手機終端發(fā)布政務信息，同時加大對一些政府部門“僵尸網(wǎng)站”的監(jiān)管審查力度，確保政府信息及時、有效公開。

2.公眾參與的權利制度

公眾參與權利制度是公民參與的基礎?！巴ㄟ^參與權利的制度構建，把公眾參與納入法治軌道，一方面可以使公眾參與具有合法性和正當性，另一方面為各級政府設定了尊重公眾的主體地位和保證公眾參與權利的法律義務”[10]。構建公眾參與的權利制度需要：第一，明確公眾參與的權利主體。參與主體既包括普通公眾、利益相關者等個體，也包括相關的社會組織、中介機構、媒體機構和法律服務機構等。在特定的公共決策或政策中，要明確究竟是哪些利益相關者可以參與決策，保證其法律地位和權利。第二，保障參與主體的參與地位平等。凡是法律法規(guī)規(guī)定的參與主體，不論其性別、身份、地位、職業(yè)、財產(chǎn)、民族、宗教信仰等，皆為平等的權利主體，具有平等的參與機會和利益表達、討論協(xié)商權利。第三，建立公眾參與權利的援助與救濟制度。對于一些弱勢群體或個體、邊緣群體或個體以及缺乏公眾參與資源和能力的群體或個體，政府司法部門應該為這些群體提供必要的法律援助和咨詢等服務，確保其權利行使和實現(xiàn)。

3.公眾參與的程序制度

公眾參與程序制度是確保政府公正執(zhí)行與公眾合法參與的保障?！疤貏e是在涉及公眾切身利益的行政決策中，法律法規(guī)對公眾參與主體、比例、程序等規(guī)定的明確化程度是約束政府行為選擇的關鍵”[11]。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”。構建公眾參與的程序制度需要：一是根據(jù)相關法律法規(guī)和政策文件，把利益相關者的參與作為公共政策制定和政府決策的必經(jīng)程序，根據(jù)參與主體的個體、群體和組織性質(zhì)，完善對參與主體的利益訴求與意見建議的收集、處理、反饋機制。二是以建立完善特定行政領域的公眾參與程序制度為重點，根據(jù)不同的公共議題或政府決策，明確公眾參與的參與主體、參與時機、參與程序、參與方式，完善政府與公眾以及不同利益相關者之間的利益表達與協(xié)商機制。三是在特定行政領域公眾參與程序制度的基礎上，將分散在各個領域的公眾參與程序進行歸納提煉，建立兜底的公眾參與政府決策和公共政策制定程序制度，進而形成統(tǒng)一的公民參與程序制度。

4.公眾參與的反饋制度

公眾參與反饋制度是檢驗公眾參與效果的關鍵。缺少反饋制度的公眾參與成為“走過場”，公眾“被代表”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，最終導致了公眾參與的積極性不高，對政府產(chǎn)生了極大的不信任感。為此，必須加快建立完善公眾參與的反饋制度。構建公眾參與的反饋制度需要：第一，建立政府對公眾參與的反饋義務與責任追究機制。明確政府對公眾參與的反饋義務，建立配套的責任追究機制，才能使行政機關改善對公眾參與的態(tài)度，提升公眾參與的有效性。第二，完善對公眾意見建議的收集、登記、說明、反饋機制。政府對公眾在參與過程中所表達的利益訴求和意見建議都需要認真對待，對公眾的意見進行收集、登記、分類、整理，在此基礎上對政府是否采納、如何采納公眾意見建議進行解釋說明并及時反饋給參與主體。第三，健全紀檢監(jiān)察部門對公眾參與過程的監(jiān)管與反饋機制。政府部門除了要向公眾及時反饋外，相關紀檢監(jiān)察部門要主動及時介入公眾參與的全過程，對參與過程中政府的行為進行監(jiān)管，在公眾參與結(jié)束后及時將監(jiān)管結(jié)果向社會反饋。

（二）科學設計公眾參與的操作框架

在確立公眾參與的制度保障之后，如何使公眾參與制度發(fā)揮最大化的效力，則需要在公眾參與的操作層面合理設計。制度的生命力在于執(zhí)行，而執(zhí)行制度需要公共管理者針對不同的公共議題，科學分析議題的性質(zhì)和受眾群體，采取恰當?shù)耐緩胶托问揭牍妳⑴c。當然，并非所有的政府管理或決策都需要公眾參與，即使在需要公眾參與的領域，不同的公眾參與也起著不同的效果。對政府而言，中國公眾參與的操作框架主要包括以下幾方面：

1.主動預判公共決策中可能存在的參與問題和風險

當今社會已經(jīng)進入風險社會。在社會利益分化日益嚴重與信息高速流通的現(xiàn)代社會，傳統(tǒng)的政府單一決策或封閉決策模式已經(jīng)不能適應社會發(fā)展。面對復雜的公共決策，主動預判公共決策中可能存在的參與問題和風險是政府開展公眾參與操作的第一步。尤其是面對利益沖突嚴重且具有一定社會安全風險的公共決策，例如垃圾焚燒廠、核燃料廠、PX項目廠等建設工程項目時更需如此。近年來，我國頻發(fā)類似事件，造成了極大的社會不良影響和安全隱患。因此，“鑒于決策項目的技術性和公共性特征，決策者應該能敏感、充分地預見到可能遭遇的公眾疑慮、抵觸情緒和對抗行為，主動引導公眾，而非被動面對公眾參與”[12]。國家重大項目社會穩(wěn)定風險評估政策的出臺表明政府已經(jīng)開始重視公眾參與可能引發(fā)的潛在風險，公眾參與成為政府決策制定不可或缺的一個環(huán)節(jié)。當然，公眾參與并非局限于重大項目，一些與公民日常生活息息相關的公共決策都應有公眾參與；另一方面，政府開展公眾參與并非局限于社會穩(wěn)定的角度，促進決策的科學化、民主化，滿足公眾的知情權、參與權更為重要。

2.科學分析不同利益相關者的參與動機和利益訴求

在預判決策中可能存在的參與問題和風險的基礎上，要對與決策相關的利益相關者進行類型劃分，科學分析不同利益相關者的參與動機和利益訴求。在公共決策制定過程中，不同利益群體之間就資源分配問題進行博弈，博弈的結(jié)果決定了最終的公共決策。使用利益分析法，最為關鍵的一步就是識別具體的利益相關者。所謂利益相關者，大致包括以下幾種類型：（1）利益受到問題影響或者其行為極大地影響著問題；（2）擁有信息、資源，以及戰(zhàn)略規(guī)劃形成和執(zhí)行所需要的專家；（3）控制相關執(zhí)行工具的人[13]。根據(jù)與議題的利益相關程度不同，可以分為直接利益相關者與間接利益相關者；根據(jù)利益損益程度不同，可以分為利益受益者與利益受損者。不同的利益相關者掌握了不同的資源，其參與動機和利益訴求亦有很大不同，尤其是對于利益受損群體而言，具有強烈的參與動機和參與訴求。在決策之前，政府必須對可能影響公共決策的利益相關者進行細致分析。通過對利益相關者進行細致的分析定位，采取恰當?shù)墓芾聿呗裕蛘呒ぐl(fā)引導公眾參與，或者淡化冷卻公眾參與，營造有利的決策環(huán)境，規(guī)避不利的決策環(huán)境，促進公共決策的科學有效進行和公共利益的實現(xiàn)。

3.理性設計決策不同階段中公眾參與的目的和方式

公共決策不同階段中的公眾參與具有不同的目的和效果，政府應當基于不同利益相關者和公眾參與決策的不同階段，理性設計恰當?shù)墓妳⑴c方式。一方面，公眾參與的目的—議題模型指出，公眾參與的目的在政策發(fā)展的每個階段是不同的[14]。政府需要在對公共議題進行性質(zhì)分析的基礎上，準確把握決策不同階段公眾參與預期達成的目的，而不能將不同階段的目的混為一談。另一方面，公眾參與包含許多不同的機制，不同的機制所產(chǎn)生的參與效果有很大的區(qū)別。對政府而言，選擇不同的公眾參與機制意味著可以產(chǎn)生不同的公眾參與效果。例如，告知、公告等屬于信息提供類的公眾參與機制，選擇這些機制意味著公民只是決策的受眾，公眾意見很難影響決策；相反，公眾投票、民主懇談等則屬于協(xié)商討論類公眾參與機制，選擇這些機制代表著政府不再是決策的唯一制定者，公眾參與可以影響決策結(jié)果。一個有效的特殊工具或最合適工具取決于影響公眾參與的不同因素，尤其是基于決策的不同階段和目的選擇恰當?shù)墓妳⑴c方式。在實際操作中，政府應當根據(jù)具體的項目或管理領域，靈活應用公眾調(diào)查、焦點小組、公眾咨詢委員會等各類公眾參與機制，增強公眾參與的針對性，提高評估結(jié)果的有效性。

（三）積極提升官員開展有效公眾參與的意愿和能力

公眾參與制度的貫徹落實與公眾參與機制的操作執(zhí)行最終都是由公務人員來承擔的，因此，提升公務人員尤其是官員開展有效公眾參與的意愿和能力十分必要。一方面，要加強官員的民主行政理念。各級政府、職能部門及其工作人員必須擯棄傳統(tǒng)的行政管理理念和方式，樹立民主的意識，將民主的理念貫穿于政府管理和服務的制度與實踐之中；同時必須認識到，政府行政不僅僅是為了管理、為了效率，更是為了服務、為了民主[15]。公務人員必須認清當下中國公共事務管理的新形勢、新問題和新格局，不能將行政管理與公眾參與對立，而應該從辯證關系的角度，準確定位公眾參與在我國政治結(jié)構中的功能和應該發(fā)揮的作用，加強官員與公眾的互動，促進公眾能力的成長，使更多的利益群體直接參與到公共事務治理中來，從而形成多元化、開放式合作治理模式。另一方面，要培育公務人員的公眾參與技能。設計和開展有效的公眾參與需要一定的專業(yè)素養(yǎng)、理論知識和實踐經(jīng)驗，這些技能對于很多公務人員而言是比較欠缺的。為此，政府需要通過各種宣傳、教育和培訓手段，提升公務人員的業(yè)務技能。尤其是涉及公眾切身利益的領域，如環(huán)境影響評價、征地拆遷、城市更新等領域，廣大公務人員更需要加強學習。此外，可以采用政府購買社會服務的形式，聘請相關領域?qū)＜覍W者或借助相關咨詢公司、智庫機構等開展公眾參與活動。

四、結(jié)論與討論

當代中國，“擴大公民有序政治參與”是民主政治建設的重要目標，“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”是創(chuàng)新社會治理的格局追求。傳統(tǒng)公共行政并沒有給公眾參與留下太多空間，在政府行政的相對封閉性與公眾參與的開放包容性之間，始終存在某種張力[16]。如果說公眾參與作為一種歷史的潮流不可逆轉(zhuǎn)，那么如何順應這一趨勢、合理而恰當?shù)乩霉妳⑴c則成為中國政府必須考量的問題。就目前的實際來看，中國公眾參與存在著制度性參與欠缺和實質(zhì)性參與不足的雙重難題。解決這些難題，考驗政府的智慧和勇氣，不僅需要從制度與操作層面予以科學設計，強化對政府及其官員的積極性和主動性也是不可或缺的一個環(huán)節(jié)甚至是更為重要的環(huán)節(jié)。在確保公眾有序參與的前提下，實現(xiàn)公眾參與的有效性，使得公眾參與真正對政府管理和公共政策制定產(chǎn)生實質(zhì)性影響，有利于提升政府的公信力、提升公眾對政府的信任感、推動公共政策和政府決策的執(zhí)行效率與質(zhì)量。

倡導公眾有效參與并非意味著忽視公眾有序參與。事實上，公眾有序參與和公眾有效參與如同一枚硬幣的兩面，二者相輔相成，不可或缺。一方面，由于公眾參與可能造成一定的行政成本與社會風險，因此，確保公眾參與在法律與制度的規(guī)定下有序?qū)嵤┦且环N必要；另一方面，由于任何公眾參與都是指向一定的目標，因此，確保公眾參與可以真正影響政府決策是一種必然，這也是制度執(zhí)行效果的體現(xiàn)。如果說公眾有序參與代表著從消極層面或保守層面規(guī)范公民參與的發(fā)展方向，那么公眾有效參與則意味著從積極層面或開放層面促使公民參與發(fā)揮能量?？傊?，有序參與是有效參與的前提，缺乏秩序保障的參與不可能有效；有效參與是有序參與的目的，沒有實質(zhì)效果的參與是無意義的。對政府而言，需要通過多方并舉，實現(xiàn)公眾參與的有序發(fā)展，更好發(fā)揮公眾參與的積極效果。

公眾有效參與是一個亟需關注的議題。令人遺憾的是，關于公眾有效參與問題的分析并未引起國內(nèi)學界的足夠重視，金太軍等人甚至用“集體失聲”來形容研究缺失程度[17]。與之形成鮮明對比的是，在國外，公眾有效參與問題研究積累了一些富有價值的成果，這其中托馬斯（John Clayton Thomas）提出的公民參與的有效決策模型最具代表性[18]。公眾參與領域知名專家楊開峰指出，公眾參與作為一個指向?qū)嵺`的研究議題，“最核心的問題在于何時或如何使公民參與發(fā)揮作用”[19]。公眾有效參與的現(xiàn)實意義和理論意義不言而喻。我們認為，公眾有效參與是國內(nèi)學界亟待拓展的議題；我們呼吁，能有更多的學者參與到公眾有效參與的討論。通過更多的實證研究和理論檢驗，推動實質(zhì)性公眾參與。

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