張楊波

(武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，湖北 武漢 430072)

產(chǎn)權(quán)界定、拆遷補(bǔ)償與群體分化研究
——一個(gè)來自對兩個(gè)村莊的經(jīng)驗(yàn)觀察

張楊波

(武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，湖北 武漢 430072)

學(xué)界關(guān)于房屋拆遷補(bǔ)償糾紛的討論經(jīng)歷了從絕對剝奪假說到相對剝奪假說的轉(zhuǎn)變，然而在論述相對剝奪假說時(shí)卻忽略了探討這種剝奪產(chǎn)生的制度誘因。文章以兩個(gè)城中村改造為例，指出拆遷補(bǔ)償方案對兩種產(chǎn)權(quán)界定原則的優(yōu)先安排將會(huì)導(dǎo)致不同的社會(huì)后果。優(yōu)先考慮成員權(quán)的方案會(huì)在保證每一位村民的基本補(bǔ)償面積之后，對超出面積采取逐級遞減的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，該方案會(huì)適當(dāng)縮小不同村民在補(bǔ)償過程中產(chǎn)生的差距；優(yōu)先考慮投資權(quán)的方案在強(qiáng)調(diào)村民村籍的同時(shí)，以現(xiàn)有房屋拆遷面積作為直接補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，這種做法看似公平合理，但是在無形中會(huì)拉大不同村民之間的補(bǔ)償差距，引起一部分村民的聯(lián)合抵制。

村委會(huì)；拆遷戶；投資權(quán)；成員權(quán)；拆遷補(bǔ)償

一、現(xiàn)象及問題

學(xué)界以往關(guān)于城市房屋拆遷話題的討論主要是圍繞地方政府與拆遷戶之間的關(guān)系來展開*張雄：《討價(jià)還價(jià)：政策法規(guī)與村民行為—對郊村拆遷過程的解讀》，《開放時(shí)代》2001年第12期。，分為自上而下的政府視角和自下而上的拆遷戶視角：前者探討拆遷目的的公益性和拆遷程序的正當(dāng)性等議題*彭小兵、譚亞：《城市拆遷中的利益沖突與公共利益界定——方法與路徑》，《公共管理學(xué)報(bào)》2009年第2期；王洪平、房紹坤：《論公益征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第11期。；后者揭示出拆遷戶為了獲得更多的補(bǔ)償而采取各種行動(dòng)策略，例如趕在拆遷之前的種房和拆遷過程中與地方政府的討價(jià)還價(jià)*王三意、雷洪：《農(nóng)民“種房”行動(dòng)理性：對W市S村個(gè)案研究》，《社會(huì)》2009年第6期;呂德文：《媒介動(dòng)員、釘子戶與抗?fàn)幷危阂它S事件再分析》，《社會(huì)》2012年第3期。。無論選取哪一種研究視角，學(xué)界的基本看法是希望通過規(guī)范地方政府的拆遷行為來保障拆遷戶的合法權(quán)益。這或許是由于地方政府采取低價(jià)征地高價(jià)競拍的方式，通過剝奪農(nóng)民利益而獲得可觀的土地出讓金*周飛舟：《生財(cái)有道：土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府與農(nóng)民》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第1期；李懷：《城市拆遷的利益沖突：一個(gè)社會(huì)學(xué)解析》，《西北民族研究》2005年第3期。。這種拆遷行為被概括為土地發(fā)展權(quán)國有化模式*陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》，《法學(xué)研究》2012年第4期；賀雪峰：《論土地性質(zhì)與土地征收》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2012年第3期。，受到經(jīng)濟(jì)學(xué)家的嚴(yán)厲批評*周其仁：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度——中國城市化面臨的重大選擇》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(季刊)2004年第1期。。該模式盡管用低成本、短時(shí)間實(shí)現(xiàn)了城市化并為政府獲取了不菲的土地紅利，但會(huì)促使一批釘子戶奮起抗?fàn)?，處理不?dāng)很容易引發(fā)群體性事件。

與此前我們看到的征地拆遷情況略有不同，近年來一些地方政府開始嘗試新辦法。政府不再作為城市拆遷或城中村改造的行政主體直接與拆遷戶打交道，而是從本地情況出發(fā)，先制訂出一般性征地拆遷辦法或城中村改造政策，隨后將具體工作交予村委會(huì)執(zhí)行。為調(diào)動(dòng)村委會(huì)積極性，政府會(huì)讓渡一部分權(quán)力和責(zé)任，

這種做法被稱為行政包干制*郭亮：《土地征收中的“行政包干制”及其后果》，《政治學(xué)研究》2015年第1期。。這種包干制將地方政府與拆遷戶的干群矛盾轉(zhuǎn)移到村莊內(nèi)部，既降低了地方政府維穩(wěn)的風(fēng)險(xiǎn)又提高了城中村改造的效率，因?yàn)榇逦瘯?huì)將采取制度或人情規(guī)則來化解各種麻煩。然而，它在強(qiáng)化村委會(huì)權(quán)力的同時(shí)，卻會(huì)激化村委會(huì)與村民間的矛盾以致延誤改造進(jìn)程*郭亮：《土地征收中的“行政包干制”及其后果》，《政治學(xué)研究》2015年第1期。。本文借鑒的行政包干制與學(xué)界早先探討的行政發(fā)包制的區(qū)別并不大，差別在于包干制側(cè)重講述政府與村委會(huì)之間的關(guān)系，而發(fā)包制則更多在探討央地關(guān)系*周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。。行政發(fā)包制是周黎安教授在借鑒企業(yè)治理文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，以政府治理領(lǐng)域?yàn)樵掝}而提出的一個(gè)新框架。它不僅詮釋了中國政府治理領(lǐng)域的責(zé)任包干、屬地管理現(xiàn)象，還揭示了現(xiàn)有文獻(xiàn)沒有發(fā)現(xiàn)的新議題。探討地方政府與村委會(huì)的包干制固然很有新意，但是需要更翔實(shí)的經(jīng)驗(yàn)材料來作證。由于資料所限，本文不準(zhǔn)備討論這個(gè)話題。

本文選擇武漢市的東湖村和晉城市的鳳城村做比較案例研究*基于社會(huì)研究倫理的考慮，這兩個(gè)村莊采用的都是化名。。兩個(gè)村莊距離約為七百公里，東湖村在武漢市的東湖區(qū)，而鳳城村則在晉城市的鳳城縣，但是兩個(gè)村莊仍具備案例比較的可行性。首先，負(fù)責(zé)城中村改造的拆遷辦都是由村委會(huì)來主導(dǎo)，而不是由東湖區(qū)或鳳城縣來實(shí)施。其次，拆遷對象面對的是本村村民，拆遷辦和拆遷戶都是本村人，在村里有著錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。稍微不同的是，東湖村除了面對本村村民，還要面對一批購買小產(chǎn)權(quán)房的外來戶，后者的拆遷補(bǔ)償就沒有那么順利。由于外來戶和村民身份不同，對外來戶補(bǔ)償糾紛的討論超出了本文范圍，這在另一篇文章會(huì)有詳細(xì)討論。再次，拆遷目的都是希望通過城中村改造，整合村集體土地來發(fā)展房地產(chǎn)獲取利潤。最后，雙方都有房地產(chǎn)公司，在本輪城中村改造過程中有很大的積極性。此外，東湖村位于市三環(huán)線附近，屬于城郊結(jié)合部，周邊房價(jià)已逾1萬元/m2。鳳城村處于縣城中心，是典型的城中村，周邊房價(jià)接近5千元/m2。讓人感到困惑的是，兩個(gè)村委會(huì)在差不多的時(shí)間頒布房屋拆遷補(bǔ)償辦法，結(jié)果卻不盡相同。東湖村方案似乎沒有遭遇太大的阻力就開始實(shí)施，而鳳城村由于二十多戶村民的聯(lián)合抵制而一再拖延工期。本文由此提出的研究問題是：兩個(gè)村委會(huì)在相似的時(shí)間開展城中村改造，為什么一個(gè)村進(jìn)展比較快而另外一個(gè)村進(jìn)展比較慢？到底是什么原因影響了他們的工作進(jìn)度？從方法論上講，選擇兩個(gè)村莊做比較的一個(gè)前提是盡可能排除其他競爭性解釋。換言之，如果兩個(gè)村莊的相似點(diǎn)越多，就越能排除這些解釋，這遵循的是受控比較的邏輯。上述列出的四個(gè)相似點(diǎn)就不太可能是影響兩個(gè)村莊拆遷進(jìn)度不同的原因*[美]斯蒂芬·范埃弗拉：《政治學(xué)研究方法指南》，北京大學(xué)出版社2006年版，第64-69頁。。此外，選擇比較的案例所處的層次也不能太宏觀，因?yàn)樵胶暧^案例間的差異也就越多，我們就越難排除兩個(gè)案例存在的相似點(diǎn)，落在研究者視野之外的差異或許就是真正的原因，這是當(dāng)前歷史比較分析方法存在的困境*趙鼎新：《在西方比較歷史方法的陰影下——評許田波〈古代中國和近現(xiàn)代歐洲的戰(zhàn)爭及國家形成〉》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第5期。。說到底，最好的做法是在同一個(gè)村莊比較前后兩次補(bǔ)償方案的差異，探討兩個(gè)方案的不同及其產(chǎn)生的社會(huì)后果?？上覀儧]有找到這方面的資料，所以只好退而求其次，選擇兩個(gè)不同的村莊做比較研究。

文章從四個(gè)方面逐一展開討論：第一，綜述當(dāng)前城市房屋拆遷研究的絕對剝奪假說和相對剝奪假說，指出后者才是我們關(guān)注房屋拆遷補(bǔ)償研究的重要切入點(diǎn)；第二，嘗試從產(chǎn)權(quán)社會(huì)學(xué)的角度對該論題提出一個(gè)新的分析框架，指出產(chǎn)權(quán)界定原則的優(yōu)先次序?qū)?huì)影響拆遷群體內(nèi)部的利益分化；第三，用兩個(gè)村莊的房屋拆遷處理辦法來對上述理論框架予以進(jìn)一步說明；第四，以本文的研究結(jié)論為著力點(diǎn)，重新檢討既往有關(guān)釘子戶話題的文獻(xiàn)，對導(dǎo)致釘子戶產(chǎn)生的社會(huì)機(jī)制提出一條新思路。文章結(jié)尾會(huì)借鑒產(chǎn)權(quán)社會(huì)學(xué)研究的相關(guān)論點(diǎn)對未來的城市房屋拆遷補(bǔ)償研究提出一些參考性建議。

二、征地拆遷補(bǔ)償糾紛假說：從絕對剝奪到相對剝奪

本文將當(dāng)前關(guān)于城市征地拆遷補(bǔ)償糾紛原因的文獻(xiàn)概括為絕對剝奪假說和相對剝奪假說。絕對剝奪假說指的是地方政府在征地拆遷過程中，采取低價(jià)從農(nóng)村征地再用高價(jià)競拍給開發(fā)商的辦法，從中獲取高昂的土地出讓金，并將其作為地方政府財(cái)政的重要來源*周飛舟：《生財(cái)有道：土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府與農(nóng)民》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第1期。。一些利益受損的失地農(nóng)民會(huì)依據(jù)有關(guān)的中央政策通過上訪、靜坐和請?jiān)傅榷喾N方式與地方政府討價(jià)還價(jià)，爭取更多的補(bǔ)償*譚術(shù)葵、徐珊：《征地沖突中利益相關(guān)者的博弈分析——以地方政府與失地農(nóng)民為例》，《中國土地科學(xué)》2009年第11期。。這種拆遷模式盡管給地方政府帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)收益和快速的城市化進(jìn)程，卻為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定埋下了嚴(yán)重隱患。

這種絕對剝奪假說現(xiàn)在面臨著一些學(xué)術(shù)批評：例如有文章指出即使面對相同的房屋拆遷補(bǔ)償處理辦法，一部分拆遷戶愿意配合甚至盼著政府來拆遷，而另一部分拆遷戶則希望在正常補(bǔ)償外再得到一些額外補(bǔ)償*楊華：《城郊農(nóng)民的預(yù)期征地拆遷：概況、表現(xiàn)與影響——以荊門市城郊農(nóng)村為例》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2013年第2期。。這類現(xiàn)象在提醒人們現(xiàn)實(shí)中的征地拆遷補(bǔ)償情況可能要復(fù)雜的多，有研究者就提到地方政府的實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可能遠(yuǎn)高于土地管理法的相關(guān)規(guī)定*賀雪峰：《征地拆遷補(bǔ)償不能片面理解——兼談平度拆遷補(bǔ)償案》，《中國土地》2014年第4期。。換言之，如果征地拆遷還是過往那樣大肆掠奪農(nóng)民，自然會(huì)遭到多數(shù)農(nóng)民的抵制，這種拆遷即使最終執(zhí)行下去，也要付出相當(dāng)大的行政成本。相反，征地拆遷過程中出現(xiàn)的拆遷戶群體利益分化更值得我們的關(guān)注。本研究將其稱為相對剝奪假說，指的是同一個(gè)村的村民在拆遷補(bǔ)償過程中由于補(bǔ)償方案而拉大了彼此間的差距，對那些失利的村民來說，在正常補(bǔ)償外再加一些補(bǔ)償才能接受拆遷。例如有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)在征地拆遷過程中，拆遷戶群體并非鐵板一塊，盼著拆遷的村民會(huì)做一些釘子戶村民的工作，因?yàn)椴疬w受阻，他們的利益也會(huì)受損*郭亮：《土地征收中的利益主體及其權(quán)利配置——對當(dāng)前征地沖突的法社會(huì)學(xué)分析》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2012年第5期。。事實(shí)上，地方政府在征地拆遷過程中要處理兩對矛盾：第一對是既要滿足大多數(shù)拆遷戶的合理補(bǔ)償要求，又要滿足個(gè)別征收者的個(gè)體化補(bǔ)償訴求，政府為此會(huì)通過表面明補(bǔ)和實(shí)地暗補(bǔ)的辦法來化解；第二對是既要制定一般性的房屋補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，又要體現(xiàn)個(gè)體化的差異訴求，政府為此會(huì)將房屋基礎(chǔ)價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和裝修補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮來補(bǔ)償*郭亮、王麗惠：《房屋征收中的定價(jià)困境與沖突》，《中國行政管理》2015年第1期。。為了化解上述兩對矛盾，政府或基層村委會(huì)采取各種辦法：正式辦法是先按照一般的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來滿足大部分拆遷戶的明補(bǔ)要求，隨后再用暗補(bǔ)來彌補(bǔ)一部分釘子戶的額外需求，這種明補(bǔ)加暗補(bǔ)的方式看似可靠，但是一不小心就可能引發(fā)新一輪矛盾；非正式的辦法是讓釘子戶的親戚或朋友來做思想工作，借助關(guān)系網(wǎng)絡(luò)施加壓力盡快解決拆遷困境。這類文獻(xiàn)揭示了少數(shù)拆遷戶抵制拆遷的動(dòng)機(jī)，可是并沒有解釋清楚為什么是這一部分人而不是另一部分人抵制？如果人性貪婪可以解釋釘子戶，那么每一個(gè)拆遷戶都可能會(huì)援引對己有利的說法，可為什么只有一部分人抵制而另外一部分人接受呢？如果大部分人拒絕拆遷，那說明補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低讓拆遷戶產(chǎn)生了絕對剝奪感；如果有人反對有人接受，就可能意味著這兩類群體在補(bǔ)償過程中拉大了彼此間的差距。征地拆遷補(bǔ)償導(dǎo)致一夜暴富的現(xiàn)象并不鮮見，拆遷補(bǔ)償過后的高消費(fèi)現(xiàn)象也不乏其數(shù)*賀雪峰：《征地拆遷補(bǔ)償不能片面理解——兼談平度拆遷補(bǔ)償案》，《中國土地》2014年第4期。。

學(xué)界關(guān)于拆遷補(bǔ)償糾紛的探索至多討論到拆遷戶群體內(nèi)部產(chǎn)生分化后就結(jié)束了，問題是拆遷補(bǔ)償處理辦法與拆遷戶群體分化之間到底是什么關(guān)系卻沒有深究。從絕對剝奪假說來看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)涉及的是地方政府與拆遷戶在征地收益中的利益分割；從相對剝奪假說來看，除了要考察政府與拆遷戶之間的利益劃分，還要探討補(bǔ)償方案導(dǎo)致拆遷戶群體內(nèi)部的利益分化。征地拆遷補(bǔ)償是政府通過低價(jià)征地高價(jià)競拍來獲取巨大的土地出讓金，為了完成這個(gè)目標(biāo)就需要從未來的土地總收益中劃出一部分來補(bǔ)償原有的拆遷戶。劃分比例過低會(huì)導(dǎo)致大多數(shù)拆遷戶抵制，引發(fā)一大批失地農(nóng)民上訪，這講的是絕對剝奪假說，只涉及第一次利益劃分。如果利益分割比例適中，接下來還要在拆遷戶群體內(nèi)做第二次利益劃分，采用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)影響每一個(gè)拆遷戶的實(shí)際補(bǔ)償額度。劃分標(biāo)準(zhǔn)不合理，就會(huì)在群體之間產(chǎn)生嚴(yán)重的相對剝奪感，結(jié)果是一部分拆遷戶盼望拆遷，而另一部分拆遷戶則強(qiáng)烈抵制拆遷。以本文研究的城中村改造的行政包干為例，村委會(huì)在拆遷補(bǔ)償時(shí)要做好兩項(xiàng)工作：一是考慮從未來的房地產(chǎn)開發(fā)收益中準(zhǔn)備劃分多大份額給所有拆遷戶，二是按照哪一種補(bǔ)償方案在拆遷戶群體內(nèi)做第二次劃分。如果大部分拆遷戶拒絕拆遷，說明第一個(gè)階段的絕對補(bǔ)償額過低，第一個(gè)階段的劃分顯然就失敗了；如果一部分人愿意拆，而另一部分人拒絕拆，說明在補(bǔ)償過程中群體間產(chǎn)生了嚴(yán)重的相對剝奪。現(xiàn)在的問題是我們應(yīng)該制訂什么樣的補(bǔ)償方案，既能讓所有人受益，又不讓一部分拆遷戶有很強(qiáng)烈的剝奪感？

三、拆遷補(bǔ)償中的產(chǎn)權(quán)認(rèn)定原則：成員權(quán)與投資權(quán)

村委會(huì)為了整合村集體土地開發(fā)房地產(chǎn)，需要盡快完成拆遷工作，為此制定房屋拆遷補(bǔ)償處理辦法。每個(gè)村民根據(jù)辦法計(jì)算應(yīng)得的還建面積或補(bǔ)償金額。這是人們目前熟知的城中村改造的一般工作思路。村委會(huì)首先要核計(jì)該輪城中村改造的成本、收益與風(fēng)險(xiǎn)：成本包括拆遷房屋總成本、村民房屋拆遷補(bǔ)償?shù)目偨痤~、村民拆遷建房期間總的過渡費(fèi)用等，其中房屋拆遷補(bǔ)償總金額要占一定比例；收益則指開發(fā)房地產(chǎn)后出售房屋后的利潤；風(fēng)險(xiǎn)則指在拆遷過程中可能由于釘子戶阻攔而導(dǎo)致的工期延誤和房屋建成后能否順利出售等。顯然，確定所有村民房屋補(bǔ)償?shù)目偨痤~在總收益中的比例是第一階段的劃分；接下來按照相應(yīng)的補(bǔ)償方案給不同村民相對應(yīng)的補(bǔ)償額度則是第二階段的劃分。如果大部分村民聯(lián)合抵制，說明第一次劃分就不成功；如果一部分村民愿意拆遷而另一部分拒絕搬遷，就說明第二次劃分不成功。

城中村改造主體是村民，房屋拆遷處理辦法從字面上看無非是按照村民原有房屋的面積來計(jì)算置換面積或補(bǔ)償金額，事實(shí)上兩者可以互換。然而，房屋拆遷補(bǔ)償和其他補(bǔ)償方式又不一樣，因?yàn)樗婕胺课萁ㄖ娣e和占用土地面積兩個(gè)組成部分。房屋面積越大，還建面積就越大，這實(shí)際上是承認(rèn)了房屋產(chǎn)權(quán)所有人在宅基地上建造房屋上的后期投入，本文將它概括為產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償界定中的投資權(quán)原則。此外，在村集體土地上建房，當(dāng)事人必須是本村村民，在房屋拆遷補(bǔ)償中理應(yīng)獲得相應(yīng)的份額，這承認(rèn)了房屋產(chǎn)權(quán)人由于村籍身份而獲得的基本補(bǔ)償面積，本文將它概括為產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償界定中的成員權(quán)原則。進(jìn)而言之，成員權(quán)指每一個(gè)村民都享有從房屋拆遷補(bǔ)償中獲益的要求，依據(jù)的是村籍身份；投資權(quán)指根據(jù)村民房屋拆遷面積的實(shí)際多少來確認(rèn)補(bǔ)償?shù)念~度，依據(jù)的是建筑面積、房屋構(gòu)造和裝修質(zhì)量。在村莊內(nèi)部，宅基地及上面所建房屋的補(bǔ)償既不能完全由法律決定，也不能由村民自發(fā)協(xié)商，而是在村委會(huì)主導(dǎo)下的拆遷辦和村民群體博弈的結(jié)果，成員權(quán)優(yōu)先或投資權(quán)優(yōu)先對應(yīng)著兩種不同的均衡*對兩種產(chǎn)權(quán)界定原則的區(qū)分，本研究受到曹正漢教授文章的啟發(fā)，他在文中用成員權(quán)和生存權(quán)來構(gòu)建博弈模型，有興趣的讀者可參見原文。曹正漢：《土地集體所有制：均平易、濟(jì)困難——一個(gè)特殊村莊案例的一般意義》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第3期。。根據(jù)兩種產(chǎn)權(quán)界定原則，我們發(fā)現(xiàn)在拆遷補(bǔ)償過程中是優(yōu)先強(qiáng)調(diào)成員權(quán)還是優(yōu)先強(qiáng)調(diào)投資權(quán)，將會(huì)形成兩種不同的拆遷補(bǔ)償方案，自然會(huì)導(dǎo)致不同類型的群體分化。

第一種方案優(yōu)先考慮村民的成員權(quán)，兼顧其在房屋上的后期投入。首先是在確認(rèn)每位拆遷戶的村民身份之后，保證他享有基本的房屋補(bǔ)償面積。如果一些拆遷戶村民原有房屋拆遷的面積大于基本補(bǔ)償面積，村委會(huì)將對多出的面積做相應(yīng)的補(bǔ)償；如果原有房屋拆遷面積小于基本補(bǔ)償面積，拆遷戶要用貨幣價(jià)格來補(bǔ)足差額。這種方案有兩個(gè)顯著特征：一是保證每一位村民都有同等的房屋補(bǔ)償面積，這由村籍決定；二是劃分不同檔次的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)縮小村民之間的補(bǔ)償差距，特別是對房屋拆遷面積大的拆遷戶來說，有不同梯度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。簡言之，這種方案會(huì)適當(dāng)照顧原有房屋面積小的村民，減少原有房屋面積大的村民的補(bǔ)償收益。

第二種方案優(yōu)先考慮村民在房屋上的后期投入，兼顧村民成員權(quán)。首先是認(rèn)定每位拆遷戶村民的合法身份，排除外村人(例如在村里購買小產(chǎn)權(quán)房的外來戶就不在補(bǔ)償之列，而是施行另外一套補(bǔ)償方案)，最后以村民實(shí)際的房屋拆遷面積作為還建補(bǔ)償面積的重要依據(jù)。這種方案并沒有保證每位村民應(yīng)有的基本補(bǔ)償面積，而是依據(jù)原有房屋拆遷面積來核算，也就不存在補(bǔ)足差額一說。結(jié)果是樓層越多、建房面積越大、裝修質(zhì)量越好的村民得到的還建補(bǔ)償額也就越多，相反亦然。

表1 兩種產(chǎn)權(quán)界定原則和產(chǎn)生的社會(huì)后果

兩種拆遷補(bǔ)償方案的基本出發(fā)點(diǎn)都是要爭取大多數(shù)村民的同意，這意味著村委會(huì)要從未來的房地產(chǎn)開發(fā)收益中劃出一定的比例來彌補(bǔ)所有拆遷戶的損失，否則拆遷改造難以進(jìn)行。換言之，大部分村民會(huì)根據(jù)拆遷補(bǔ)償辦法換算的補(bǔ)償面積來權(quán)衡此次房屋拆遷的必要性，如果核算后的收益沒有預(yù)期大，可能就會(huì)抵制改造。上述兩種補(bǔ)償方案的關(guān)鍵區(qū)別是在第二個(gè)階段的利益分割比例上，村委會(huì)依據(jù)兩種原則給予不同拆遷戶村民相應(yīng)的補(bǔ)償面積：成員權(quán)優(yōu)先原則意味著無論村民現(xiàn)有的房屋拆遷面積有多大，都有權(quán)獲得基本的還建補(bǔ)償面積，至于多出的房屋面積再另行計(jì)算；投資權(quán)原則意味著只要是本村村民，就直接按照村民在宅基地上的房屋建筑面積來折算，房屋拆遷面積越大者接下來折算的補(bǔ)償面積也就越大。如果村委會(huì)在補(bǔ)償過程中對房屋拆遷面積乘以相應(yīng)系數(shù)來加權(quán)，村民的差距可能會(huì)拉得更大。此外，村委會(huì)既然采取城中村改造，就意味著即使在撇除拆遷戶的總補(bǔ)償金額之后還能夠獲得收益，否則沒有動(dòng)力參與改造。因此，問題的關(guān)鍵是這種房屋拆遷補(bǔ)償辦法如何在不同村民之間做第二次劃分。換言之，如果這筆補(bǔ)償款既能彌補(bǔ)大部分村民的利益損失，又不至于在拆遷戶群體中產(chǎn)生巨大的心理落差，那么拆遷改造可能會(huì)進(jìn)展的比較順利。

四、案例分析：產(chǎn)權(quán)界定優(yōu)先權(quán)安排及其社會(huì)后果

本文選擇武漢市的東湖村和晉城市的鳳城村做比較，是因?yàn)閮烧咴诓疬w主體、拆遷目的、拆遷對象和拆遷相關(guān)補(bǔ)助(都承認(rèn)給予村民相應(yīng)的房屋安置費(fèi)和過渡費(fèi))上存在不少相似點(diǎn)，可是拆遷進(jìn)度卻略有不同。通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)村莊制定的房屋拆遷補(bǔ)償辦法對產(chǎn)權(quán)原則優(yōu)先權(quán)的認(rèn)定并不相同，優(yōu)先考慮成員權(quán)兼顧投資權(quán)的方案會(huì)適度縮小不同村民間的補(bǔ)償差距，這是東湖村改造比較順利的一個(gè)原因；優(yōu)先考慮投資權(quán)兼顧成員權(quán)的方案會(huì)拉大村民之間的補(bǔ)償差距，這是鳳城村進(jìn)展比較緩慢的一個(gè)原因。接下來，本文將詳述兩者之間的差別。

(一)優(yōu)先考慮成員權(quán)的東湖村方案

東湖村位于武漢市三環(huán)線附近，在2005年以前還是一大片菜地和池塘，由于不少外地人前來務(wù)工，村民建起了很多房子。這種景象一直到2012年發(fā)生了新變化。市政府推行城中村改造，村委會(huì)依據(jù)本地的城中村改造政策精神制定了《武漢市東湖區(qū)東湖街東湖村“城中村”改造及村民房屋拆遷處置方案》*具體來說，村委會(huì)援引的地方政策有《中共武漢市委、武漢市人民政府關(guān)于積極推進(jìn)“城中村”綜合改造工作的意見》、《武漢市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市體改辦等部門關(guān)于落實(shí)市委市人民政府積極推進(jìn)“城中村”綜合改造工作意見的通知》和《市規(guī)劃局(市國土資源局)關(guān)于“城中村”綜合改造土地房產(chǎn)處置及建設(shè)規(guī)劃管理的實(shí)施意見》。。通過仔細(xì)研讀這份方案，我們可以歸納出下述結(jié)論：這份補(bǔ)償方案遵循的是優(yōu)先考慮成員權(quán)，適當(dāng)考慮房屋產(chǎn)權(quán)人后期在房屋投入上的投資權(quán)原則。村委會(huì)根據(jù)一戶人口數(shù)來認(rèn)定相應(yīng)的房屋補(bǔ)償面積，方案分別考慮了一人一戶、二三人一戶和三人以上一戶三種情況。鑒于篇幅所限，文章只以一戶一口人為例來介紹，其余情況與此類似。根據(jù)這份補(bǔ)償方案，一人一戶的東湖村民的基本補(bǔ)償面積是100m2。拆遷面積不足100m2，差額按3000元/m2補(bǔ)齊；拆遷面積超過100m2，101 m2—600 m2的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是650元/m2，601 m2—1100 m2為450元/m2，1101m2外為400元/m2。顯然，村委會(huì)制訂的100m2基本補(bǔ)償面積是優(yōu)先考慮了拆遷戶村民的成員權(quán)，接下來對村民后期的房屋投入采取的是逐級遞減補(bǔ)償?shù)脑瓌t。每一個(gè)村民當(dāng)初在獲得宅基地之后，通過后天努力建造不同樓層的房子，裝修質(zhì)量也千差萬別。村委會(huì)在確認(rèn)每一位村民的基本補(bǔ)償面積之后，對超出基本面積之外的面積也做了折算補(bǔ)償。這份方案不是直接將拆遷房屋面積加權(quán)換算成實(shí)際的補(bǔ)償面積，而是采取在不同的范圍內(nèi)乘以相應(yīng)的減權(quán)系數(shù)來折算。簡而言之，這種隨房屋拆遷面積越大，補(bǔ)償金額逐級遞減的方案會(huì)適當(dāng)縮小不同人群在補(bǔ)償過程中產(chǎn)生的差距。

東湖村方案的優(yōu)勢是在保證每一位村民應(yīng)該享有的還建房面積之后，對超出基本還建房面積的多余部分給予相應(yīng)的補(bǔ)償，這既是對村民成員權(quán)的尊重也是對產(chǎn)權(quán)人后期房屋投入的承認(rèn)。值得注意的是，這份方案對超額面積采取的是根據(jù)不同檔次逐級遞減的補(bǔ)償辦法，也就是說，拆遷面積越大并不意味著你的補(bǔ)償面積會(huì)同比例增加，這是為了避免個(gè)別拆遷戶房屋面積過大而產(chǎn)生的巨額補(bǔ)償金。相反，如果采取的是還建面積隨拆遷面積同比例增加，這勢必會(huì)拉大村民在補(bǔ)償過程中的相對差距，促使群體之間產(chǎn)生相對剝奪感。

(二)實(shí)行投資權(quán)優(yōu)先的鳳城村

鳳城村位于縣城中心，是典型的城中村。村委會(huì)在城中村改造事項(xiàng)上猶豫再三，全盤考慮之后派出工作隊(duì)對改造范圍內(nèi)的每一戶村民房屋實(shí)地丈量，隨后出臺(tái)了《鳳城村城中村改造征收補(bǔ)償與安置方案》。與東湖村類似，這份方案相對來說也比較完整，制定出《貨幣補(bǔ)償房屋等級及補(bǔ)償單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)表》、《產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋等級認(rèn)定表》和《附屬設(shè)施拆遷補(bǔ)償?shù)燃墭?biāo)準(zhǔn)價(jià)目表》。此外，方案還對臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)、搬遷補(bǔ)助費(fèi)等做了細(xì)致說明。這份方案分為貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種，這里僅以產(chǎn)權(quán)調(diào)換為例。該方案對產(chǎn)權(quán)調(diào)換的說明，“是指被征收人房屋的合法面積與房屋征收實(shí)施單位鳳城村城中村改造范圍內(nèi)建造的住宅樓房面積，按大約征一還一的辦法進(jìn)行調(diào)換”，房屋面積兌換標(biāo)準(zhǔn)為1：1.12、1：1.11、1：1.1、1：1.08、1：1.06、1：1.04、1：1.02、1：1等8個(gè)等級。盡管鳳城村方案對房屋構(gòu)造和裝修質(zhì)量也做了說明，但核心是將村民的投資權(quán)放在拆遷補(bǔ)償認(rèn)定原則的第一位。該方案還要兼顧成員權(quán)，因?yàn)椴疬w戶必須是本村村民。這就使那些房屋拆遷面積大、裝修質(zhì)量優(yōu)的村民獲得更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而拆遷面積小、裝修質(zhì)量差的村民則處于劣勢地位?，F(xiàn)實(shí)情況是在補(bǔ)償方案宣布之后，那些樓層多、拆遷面積大的村民率先簽訂拆遷協(xié)議，可是仍有一部分村民拒絕簽字并希望村委會(huì)給予更優(yōu)惠的補(bǔ)償，他們就是那些在同等宅基地上建造樓層少、裝修質(zhì)量差的村民。村委會(huì)開始動(dòng)員拆遷，一度陷入僵局。此時(shí)，村民群體內(nèi)部產(chǎn)生了利益分化，提前響應(yīng)拆遷的大部分村民擔(dān)心工程一再延誤，于是接二連三地去村委會(huì)甚至縣政府請?jiān)福欢芙^搬遷的村民則抗?fàn)幍降?，對村委?huì)的勸說不予理睬。當(dāng)前一批村民聽聞村委會(huì)和后一批村民簽訂新的暗補(bǔ)方案時(shí)，又回過頭來給村委會(huì)施加壓力要求享有同等權(quán)益。暗補(bǔ)一旦變成明補(bǔ)就會(huì)轉(zhuǎn)化成新一輪的相對剝奪，從開始動(dòng)遷到現(xiàn)在已近四年，村委會(huì)既不想一再延誤工期，但是又想不出更好的辦法來滿足少部分村民的要求。

前文已經(jīng)提到，從方法論角度講，采用比較案例的原則是盡可能保證兩個(gè)案例有更多的相似點(diǎn)，這種比較才能排除更多的可能性解釋，最終找到真正的原因*[澳]戴維·德沃斯：《社會(huì)研究中的研究設(shè)計(jì)》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第213-220頁。。兩個(gè)村莊都是在地方政府授權(quán)原則下開展的城中村改造，拆遷主體是村委會(huì)主導(dǎo)的拆遷辦，拆遷目的是希望通過整合村集體土地來開發(fā)房地產(chǎn)從中獲取收益，拆遷對象是村民。然而，通過考察兩個(gè)村莊的房屋拆遷補(bǔ)償方案，文章發(fā)現(xiàn)在拆遷補(bǔ)償認(rèn)定中的產(chǎn)權(quán)原則各有不同。在房屋拆遷補(bǔ)償方案中，優(yōu)先認(rèn)定哪一種原則將會(huì)產(chǎn)生不同的社會(huì)后果。東湖村方案優(yōu)先考慮成員權(quán)而鳳城村則是優(yōu)先考慮投資權(quán)。成員權(quán)優(yōu)先意味著首先要保證每一位村民享有應(yīng)得的還建房面積，對多余的房屋拆遷面積再按照逐級遞減的辦法來予以貨幣補(bǔ)償。投資權(quán)優(yōu)先看似簡單公平且直接明了，但是會(huì)在無形中拉大村民原有的差距，這就意味著原先房屋拆遷面積多的村民會(huì)得到更多的補(bǔ)償，因此他們的拆遷積極性就很高，而那些原有房屋拆遷面積少的村民卻恰好相反，這是他們拒絕拆遷的主要原因。

五、理論拓展：兼議國內(nèi)釘子戶的相關(guān)研究

近年來由于各地征地拆遷而產(chǎn)生的釘子戶現(xiàn)象一度引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注*呂德文：《媒介動(dòng)員、釘子戶與抗?fàn)幷危阂它S事件再分析》，《社會(huì)》2012年第3期；呂德文：《釘子戶與“維權(quán)話語”的局限》，《文化縱橫》2013年第1期；劉偉：《治理轉(zhuǎn)型中的“釘子戶”及其抗?fàn)帯此技扔杏懻摰臓幾h與局限》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2015年第5期。，圍繞該現(xiàn)象的討論形成了社會(huì)弱勢論和要挾政府論兩種思路。持弱勢論的文獻(xiàn)指出基層政府在征地拆遷過程中違背中央政策精神，違反征地拆遷的正當(dāng)程序大幅度減少了對拆遷戶的合理補(bǔ)償。接下來，一部分拆遷戶在被逼無奈的情況下奮起抗?fàn)?，借助中央政策和新聞媒體給地方政府施壓，爭取更多的利益補(bǔ)償*王新生：《執(zhí)拗的個(gè)體權(quán)利與無言的公共利益——重慶“最牛釘子戶”事件憲法學(xué)分析》，《山東社會(huì)科學(xué)》2008年第4期。。持要挾論的文獻(xiàn)則持有不同的看法，地方政府照章辦事，按照法律及拆遷政策來予以補(bǔ)償。然而，一些拆遷戶發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償方案有利可圖，通過打擦邊球、鉆法律漏洞甚至將弱者身份作為武器來向政府漫天要價(jià)。然而，本研究卻指出存在一種新的可能性，那就是排除了絕對剝奪論的解釋思路，相同的房屋拆遷補(bǔ)償方案在讓一部分村民受益的同時(shí)，卻讓另一部分村民產(chǎn)生了強(qiáng)烈的相對剝奪感，后者希望在正常標(biāo)準(zhǔn)之外再給予一些額外補(bǔ)償?？墒?，拆遷辦的困境就在于如果答應(yīng)了后者，那么此前愿意配合拆遷的村民就會(huì)提出同等要求，問題依然沒有解決。

無論是地方政府還是村委會(huì)作為拆遷主體，只要開展城中村改造計(jì)劃，就要考慮兩個(gè)問題：首先是核算拆遷改造的總成本與總收益。拆遷總成本包括房屋拆遷補(bǔ)償成本、村民遷移費(fèi)、安置費(fèi)和拆遷戶過渡期間的租房費(fèi)用；總收益是在城中村改造之后除了返還給原村民的還建房之后，出售多余的房屋而獲取的利潤。其次是考慮拆遷進(jìn)度和有可能出現(xiàn)的釘子戶所帶來的時(shí)間成本。一旦有村民阻攔或抵制就會(huì)拖延工期，拆遷成本就會(huì)逐級上漲。如果釘子戶奮力抗?fàn)帲@就不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)損失問題而且還是一個(gè)社會(huì)政治穩(wěn)定的難題。這里并不排除一些地方政府在資金、人力和時(shí)間條件不足的情況下匆匆上馬，但是這會(huì)帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們可以假定拆遷辦在拆遷改造之前經(jīng)過一番慎重考慮，之所以面對相同的拆遷補(bǔ)償方案，有些村民愿意拆，而有些村民則要更多的補(bǔ)償，其中的一個(gè)重要原因可能就是拆遷補(bǔ)償方案優(yōu)先認(rèn)定產(chǎn)權(quán)原則的不同。優(yōu)先考慮投資權(quán)的原則看似簡單公平，實(shí)際上卻在補(bǔ)償過程中進(jìn)一步拉大了原村民之間的差距。這是地方政府在實(shí)際拆遷過程中尤為注意的方面。相反，優(yōu)先考慮成員權(quán)的補(bǔ)償原則將力圖縮小拆遷戶在補(bǔ)償過程拉大的差距，盡可能保證群體之間的相對公平。

六、總結(jié)與討論

關(guān)于房屋拆遷補(bǔ)償糾紛的研究并不是一個(gè)新話題。當(dāng)大多數(shù)文獻(xiàn)還在討論補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性和釘子戶漫天要價(jià)的普遍性的同時(shí)，本文另辟蹊徑從產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償認(rèn)定原則的優(yōu)先順序角度對房屋拆遷補(bǔ)償糾紛提出了一種新思路。文章指出，現(xiàn)有的城中村改造呈現(xiàn)出新的態(tài)勢，即地方政府將改造任務(wù)承包給基層村委會(huì)，這種行政包干制在化解地方維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)將矛盾轉(zhuǎn)移到了村莊內(nèi)部。本文以東湖村和鳳城村為比較案例，揭示了在房屋拆遷補(bǔ)償過程中，對產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償界定優(yōu)先權(quán)原則認(rèn)定的不同將會(huì)導(dǎo)致不同的社會(huì)后果。優(yōu)先考慮成員權(quán)兼顧投資權(quán)的東湖村，在保障每一位村民享有應(yīng)得的補(bǔ)償面積的同時(shí)，對那些拆遷面積大的村民實(shí)行逐級遞減的貨幣補(bǔ)償方案。這種方案一方面給予每位村民基本的房屋還建面積，同時(shí)適當(dāng)縮小村民之間的差距，盡可能降低一些村民的相對剝奪感，這是東湖村方案得以接受的一個(gè)重要因素。相反，優(yōu)先考慮投資權(quán)而兼顧成員權(quán)的鳳城村，以村籍作為界定成員權(quán)的重要標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)房屋建筑面積和裝修質(zhì)量折算最終的房屋補(bǔ)償面積。這種方案看似公平合理，拆遷面積越大補(bǔ)償面積也就越大，可是經(jīng)過拆遷改造之后，則會(huì)拉大村民之間的補(bǔ)償差距。我們只有弄清楚房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膬?nèi)在邏輯，才能理解為什么面對相同的補(bǔ)償方案，同一個(gè)村的村民有人贊成有人反對。

本研究雖然以成員權(quán)和投資權(quán)的優(yōu)先順序來考察房屋拆遷補(bǔ)償方案產(chǎn)生的社會(huì)后果，其實(shí)可以就我國當(dāng)前的城市房屋補(bǔ)償方案提出一些新思考。成員權(quán)是在強(qiáng)調(diào)每一位村民享有的宅基地權(quán)利，這種思路隱含著以宅基地使用權(quán)為基本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。無論是地方政府還是基層村委會(huì)，開展城中村改造并不是由于拆遷地段的房屋升值了，而是房屋所占土地的地段升值了，即通常講的土地溢價(jià)。成員權(quán)是以占地面積為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，至于補(bǔ)償面積之外的拆遷面積則只需要計(jì)算相應(yīng)的建筑成本或裝修造價(jià)，這是東湖村委會(huì)階梯補(bǔ)償方案的思路。相反，鳳城村委會(huì)的補(bǔ)償方案簡單以房屋拆遷面積作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這會(huì)讓一部分村民誤以為房屋面積才是補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。這種方案會(huì)讓村民以為房屋拆遷面積越大，占地面積也就越大，顯然這種方案的思路是有問題的。優(yōu)先認(rèn)定成員權(quán)補(bǔ)償原將進(jìn)一步強(qiáng)化村民占有宅基地的重要性，優(yōu)先認(rèn)定投資權(quán)原則不僅模糊了房屋補(bǔ)償與土地補(bǔ)償之間的區(qū)別，還會(huì)在補(bǔ)償過程中拉大村民間的差距。此外，本文盡管探討了房屋拆遷補(bǔ)償中對不同產(chǎn)權(quán)原則的優(yōu)先認(rèn)定，將會(huì)帶來不同的社會(huì)后果，但是并未指出到底是什么因素影響了這種產(chǎn)權(quán)界定的安排。鳳城村為什么不能采取和東湖村相似的補(bǔ)償方案？是由于村委會(huì)事前考慮不周所致，還是由于為了照顧房屋拆遷面積大的村民的現(xiàn)實(shí)利益？這些都可以是我們接下里繼續(xù)深化的議題。值得深思的是，優(yōu)先考慮成員權(quán)的補(bǔ)償方案在保證大部分村民基本補(bǔ)償面積的同時(shí)，卻一定程度上損害了拆遷面積大的村民的利益，村委會(huì)制定的逐級遞減的梯度補(bǔ)償方案是否會(huì)遭到這部分村民的抵制，如何化解他們之間的矛盾同樣是一個(gè)值得探討的話題。

(責(zé)任編輯：陸影)

2016-07-06

張楊波(1981—)，男，博士，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)橄M(fèi)社會(huì)學(xué)和組織社會(huì)學(xué)。

本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“組織社會(huì)學(xué)視野下的小產(chǎn)權(quán)房問題研究”(項(xiàng)目編號：11CSH052)、武漢大學(xué)自主科研項(xiàng)目“城市房屋拆遷補(bǔ)償機(jī)制研究——一項(xiàng)來自產(chǎn)權(quán)社會(huì)學(xué)視角的考察”的階段性成果。

C912

A

1003-4145[2017]03-0049-07