□劉智勇 陳 蘋(píng)

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

行政改革研究綜述

□劉智勇 陳 蘋(píng)

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

我國(guó)行政改革在過(guò)去的實(shí)踐中有諸多突破與創(chuàng)新，并取得一些成效和經(jīng)驗(yàn)，與此同時(shí)，學(xué)界關(guān)于我國(guó)行政改革的研究也取得較為豐富的成果，但總體上看研究還不全面，深度不夠，原則性和思路性研究較多，具有實(shí)用價(jià)值的研究較少。通過(guò)行政改革研究綜述，以期為進(jìn)一步深化我國(guó)的行政改革研究提供參考。

行政改革；研究；述評(píng)

行政改革是推動(dòng)我國(guó)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，同時(shí)對(duì)于促進(jìn)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型、提高行政效率、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政改革一直持續(xù)進(jìn)行，成為國(guó)家改革的重要組成部分，舉世矚目?？偨Y(jié)30多年來(lái)的改革歷程，不難發(fā)現(xiàn)“漸進(jìn)式”“自上而下”“政府主導(dǎo)”是我國(guó)行政改革的主要途徑；機(jī)構(gòu)改革、簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能是我國(guó)行政改革的核心和重點(diǎn)；改善民生、加強(qiáng)社會(huì)治理、建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)行政改革的價(jià)值取向。就行政改革的具體領(lǐng)域和要素而言，極為廣泛，有針對(duì)不同層次、不同類(lèi)型主體的體制改革，有針對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障、交通、住房等不同行政內(nèi)容的改革，也有針對(duì)行政過(guò)程、手段的改革。我國(guó)行政學(xué)理論研究較好地回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)行政熱點(diǎn)問(wèn)題和實(shí)踐的需求，一部30多年的行政改革史就是行政學(xué)的研究史。本文特選取近10年來(lái)國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，重點(diǎn)就行政改革的動(dòng)力與阻力、行政改革的問(wèn)題與挑戰(zhàn)、行政改革的路徑與對(duì)策以及行政改革的國(guó)際比較等問(wèn)題的研究作一簡(jiǎn)要梳理總結(jié)，以此管窺我國(guó)行政改革研究的現(xiàn)狀及動(dòng)態(tài)。

一、關(guān)于行政改革的動(dòng)力與阻力的研究

行政改革的動(dòng)力機(jī)制是行政改革研究中應(yīng)當(dāng)解決的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性問(wèn)題，已有研究成果對(duì)這個(gè)問(wèn)題有較多的涉獵。變革系統(tǒng)動(dòng)力理論、行政生態(tài)學(xué)理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、公共選擇理論、博弈論等成為學(xué)界研究行政改革動(dòng)力的理論基礎(chǔ)。學(xué)界比較一致認(rèn)為，行政改革動(dòng)力可以總結(jié)為三個(gè)方面，即國(guó)際壓力、國(guó)內(nèi)壓力、政府行政系統(tǒng)的內(nèi)部壓力。胡佳通過(guò)多維度分析認(rèn)為，我國(guó)的行政改革動(dòng)力應(yīng)包括橫向和縱向兩個(gè)視角，橫向視角即是來(lái)自于國(guó)內(nèi)外的壓力與行政系統(tǒng)內(nèi)部本身需要自我發(fā)展的壓力，縱向視角則是指在不同的改革階段，其動(dòng)力因素不一樣，改革內(nèi)容也不一樣[1]。姜國(guó)俊通過(guò)比較國(guó)際與中國(guó)情況認(rèn)為，還應(yīng)從國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、行政結(jié)構(gòu)、改革理念以及改革的象征性與合法性利益方面進(jìn)行把握[2]。在行政改革動(dòng)力影響因素研究方面，學(xué)者主要針對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部動(dòng)力的影響因素進(jìn)行討論，如陳都峰借用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)概念和命題指出，漸進(jìn)性改革中的路徑依賴(lài)、權(quán)益分配性改革中的利益粘滯、自我完善型改革中的委托代理問(wèn)題造成了我國(guó)行政改革的內(nèi)動(dòng)力不足[3]；閆建基于博弈論指出，地方政府行政改革的激勵(lì)相容約束與參與約束是影響其改革內(nèi)動(dòng)力的兩大主要因素[4]。就行政改革的阻力而言，行政環(huán)境、行政系統(tǒng)是我國(guó)行政改革阻力研究的兩個(gè)主要維度，毛壽龍也從個(gè)人選擇、認(rèn)識(shí)結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)四方面深入分析了我國(guó)行政改革的動(dòng)力與阻力博弈關(guān)系[5]。在眾多的阻力因素中，學(xué)者較為一致認(rèn)為部門(mén)利益已成為行政改革中的最大阻力，尤其是對(duì)于我國(guó)某些地方政府而言，行政改革觸動(dòng)其利益集團(tuán)既得利益，勢(shì)必會(huì)引發(fā)他們的抵制與不滿。改革有動(dòng)力，亦有阻力，兩者相互作用影響我國(guó)行政改革的質(zhì)量與成敗，如何科學(xué)有效的進(jìn)行動(dòng)力開(kāi)發(fā)與阻力消解是行政改革研究中的一項(xiàng)關(guān)鍵性問(wèn)題。

二、關(guān)于行政改革存在的問(wèn)題與挑戰(zhàn)的研究

我國(guó)行政改革歷經(jīng)30多年，在取得諸多成就的同時(shí)也存在不少問(wèn)題，甚至在改革攻堅(jiān)期已經(jīng)陷入重重困境之中，多數(shù)文章對(duì)行政改革存在的問(wèn)題與困境進(jìn)行了梳理和總結(jié)，觀點(diǎn)較為一致。如李景鵬認(rèn)為，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，官本位仍然是制約我國(guó)行政改革的巨大障礙之一[6]。丁煌、潘榮坤認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)的行政改革存在兩個(gè)問(wèn)題，一是改革路徑依賴(lài)問(wèn)題，即原有的傳統(tǒng)行政模式對(duì)現(xiàn)在制度的影響和制約；二是行政改革的廣度不夠，深度不足[7]。吳麗娟指出，缺乏本土化的行政學(xué)理論難以有效的指導(dǎo)我國(guó)的行政改革實(shí)踐，同時(shí)改革沒(méi)有充分的合法性基礎(chǔ)，帶有明顯的單邊改革思維[8]。對(duì)此，教軍章也持有相似看法：理論先導(dǎo)不足；功利主義、效率主義、機(jī)會(huì)主義盛行；行政改革與經(jīng)濟(jì)改革、政治改革不具有同步性、領(lǐng)域改革與整體改革系統(tǒng)不協(xié)調(diào)[9]；部分學(xué)者也將造成這些困境和問(wèn)題的原因歸結(jié)為制度短缺，如崔志梅、馬戎、蔣滿元等。在對(duì)行政改革的挑戰(zhàn)研究方面，張成福提出如何形塑與發(fā)展新的行政文化、平衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系和作用、創(chuàng)新社會(huì)管理體制以及優(yōu)化政府組織體系等九項(xiàng)挑戰(zhàn)[10]；孫智慧、白云真也從如何兼顧效率與公平、平衡精英主導(dǎo)與大眾參與、政治化與去政治化、合理分配政治權(quán)力方面進(jìn)行了分析總結(jié)[11]?？傮w而言，行政改革的問(wèn)題與困境、挑戰(zhàn)研究貫穿于行政改革的研究歷程中，只是在不同的時(shí)期，其研究側(cè)重點(diǎn)和研究程度有所區(qū)別而已。行政改革的問(wèn)題與困境研究也為大多數(shù)文章研究行政改革的路徑、對(duì)策提供了相應(yīng)的方向與思路。

三、關(guān)于行政改革的路徑與對(duì)策的研究

對(duì)于當(dāng)前我國(guó)行政改革所存在的問(wèn)題與面臨的挑戰(zhàn)，如何進(jìn)行改革并提出有效的對(duì)策，以及這些對(duì)策建議是否具有參考性和可操作性，直接反映出研究成果的水平和價(jià)值。有關(guān)行政改革路徑、對(duì)策的文章較多，幾乎每一篇研究行政改革的文章均有不同程度涉及。如張康之認(rèn)為，行政改革應(yīng)以構(gòu)建并堅(jiān)持服務(wù)型政府為戰(zhàn)略性目標(biāo)，服務(wù)型政府的建設(shè)有利于保證我國(guó)持續(xù)穩(wěn)步地走在改革的康莊大道上，尤其是在西方國(guó)家改革已經(jīng)陷入失靈境地時(shí)[12]。行政目標(biāo)是標(biāo)桿與方向，行政原則是準(zhǔn)則與依據(jù)。系統(tǒng)、漸進(jìn)、適度以及國(guó)情適應(yīng)原則是我國(guó)行政改革應(yīng)堅(jiān)守的基本準(zhǔn)則[13]；而“硬骨頭”勇氣、“探索創(chuàng)新”意識(shí)、“求真務(wù)實(shí)”態(tài)度則是在行政改革攻堅(jiān)階段對(duì)基本原則的升華[14]。在行政改革目標(biāo)與原則基礎(chǔ)上，學(xué)界進(jìn)一步提出了相應(yīng)的改革對(duì)策與建議，基本涵蓋了建立本土化行政學(xué)理論、超越官僚制等制度創(chuàng)新與供給完善、實(shí)施績(jī)效評(píng)估、電子政務(wù)等方面。如柳云飛、周曉麗從官僚制理論視角總結(jié)出我國(guó)目前仍然處于現(xiàn)代官僚制的缺失狀態(tài)，因此超越官僚制成為我國(guó)行政改革的必然選擇，即首先從理論上對(duì)韋伯官僚制理論進(jìn)行揚(yáng)棄吸收，其次從實(shí)踐上超越西方的官僚制改革和中國(guó)傳統(tǒng)官僚體制[15]。同時(shí)，何艷玲針對(duì)我國(guó)地方政府“無(wú)變革的變革”強(qiáng)調(diào)了以下幾點(diǎn)：不要希望用地方改革來(lái)解決頂層改革的任務(wù)，地方基層政府的核心是職責(zé)履行和公共服務(wù)供給效度問(wèn)題，切實(shí)進(jìn)行央地關(guān)系調(diào)整并建立職責(zé)共擔(dān)體系，在理念上公民就是公權(quán)的重心和所有者，地方行政改革涉及到司法與地方行政關(guān)系的調(diào)整[16]。此外，鄒宗根、楊釗也將“微創(chuàng)新”引入我國(guó)行政領(lǐng)域并將其作為一種改革路徑[17～18]。行政改革的對(duì)策研究既是研究重點(diǎn)也是研究難點(diǎn)，已有文獻(xiàn)研究?jī)?nèi)容較為全面，但過(guò)于原則化、籠統(tǒng)化，少見(jiàn)具有可操作價(jià)值的對(duì)策方案。

四、關(guān)于行政改革的國(guó)際比較的研究

行政改革是世界各國(guó)和地區(qū)共同面臨的問(wèn)題，各國(guó)和地區(qū)在改革中已形成了自身的模式與特點(diǎn)，有其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，通過(guò)比較研究國(guó)內(nèi)外行政改革情況，可以在一定程度上促成彼此雙方的學(xué)習(xí)與交流。如李丹陽(yáng)以中日為例，總結(jié)兩國(guó)在中央政府機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位以及公務(wù)員制度方面的改革情況，重點(diǎn)分析了中日兩國(guó)在行政改革上存在的具體差異[19]。劉毅通過(guò)對(duì)比中國(guó)與俄羅斯行政改革的過(guò)程、理念與方式特征，得出以下認(rèn)識(shí)：首先，行政改革必須始終保持對(duì)國(guó)家有效的垂直控制；其次，制度創(chuàng)新必須堅(jiān)持硬性因素和軟性因素協(xié)調(diào)發(fā)展；最后，行政改革的核心內(nèi)容始終是政府職能的轉(zhuǎn)變[20]。丁煌、潘榮坤從異同角度比較了中國(guó)與美國(guó)的行政改革，并得出五點(diǎn)啟示，即政府行政應(yīng)與社會(huì)發(fā)展相匹配，參政議政的渠道與途徑應(yīng)進(jìn)一步拓寬，管制制度應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范，健全現(xiàn)代預(yù)算體系以及國(guó)家治理體系[7]。韓芳則基于新公共管理取向，通過(guò)比較中西方行政改革，肯定了我國(guó)的特色社會(huì)主義路徑，并從路徑依賴(lài)角度提出了我國(guó)行政改革進(jìn)一步深化的建議[21]。從比較視角研究行政改革的文章雖然不多，但也從側(cè)面反映出研究方法的多樣性，進(jìn)一步拓展了研究的視野，然而在深入對(duì)比研究上還有待于繼續(xù)挖掘。

我國(guó)行政改革已進(jìn)入深化攻堅(jiān)階段，加強(qiáng)對(duì)行政改革領(lǐng)域各方面的內(nèi)容研究具有重要的理論與實(shí)踐價(jià)值?？傮w來(lái)說(shuō)，學(xué)界對(duì)行政改革的研究成果頗豐，同時(shí)在研究視角和研究方法上有進(jìn)一步創(chuàng)新，研究領(lǐng)域也更為細(xì)化，研究質(zhì)量得到有效提高，提出的路徑、對(duì)策也具有一定的參考價(jià)值，不過(guò)仍然存在一些不足，還有待于在今后的研究中繼續(xù)完善。

首先，本土化理論研究薄弱，目前尚未建立一套系統(tǒng)的有關(guān)于行政改革本土化的理論體系，學(xué)界對(duì)于官僚制的揚(yáng)棄研究也并沒(méi)有給出具體的解決方案，盡管行政改革是一個(gè)世界性難題，學(xué)習(xí)借鑒西方的經(jīng)典理論可以在一定程度上促進(jìn)我國(guó)行政改革的發(fā)展，但這種缺乏本土化理論根基的改革隨著時(shí)間的推移遲早會(huì)陷入發(fā)展瓶頸期。正如學(xué)者藍(lán)志勇所說(shuō)，中國(guó)改革與發(fā)展需要一套不同于西方新古典學(xué)派的經(jīng)濟(jì)思想理論，然而鑒于我國(guó)現(xiàn)階段的基本國(guó)情，無(wú)論是實(shí)踐界亦或理論界，均無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)建構(gòu)一套科學(xué)有效的本土化理論體系。

其次，關(guān)于行政改革采取自上而下還是自下而上，或者兩者并重的文獻(xiàn)研究比較缺乏，僅有少數(shù)學(xué)者提及。從有助于鼓勵(lì)我國(guó)地方政府創(chuàng)新來(lái)看行政改革是可以自下而上的，然而歷次較大規(guī)模的行政改革基本上都是采用自上而下的路徑方式。無(wú)論是采用何種路徑，行政改革都會(huì)受到一定的阻力。對(duì)此，自上而下與自下而上各有什么優(yōu)勢(shì)，這兩種方式是否可以有效結(jié)合消解我國(guó)行政改革的阻力障礙，應(yīng)該如何最大限度地給予地方政府或者基層政府改革權(quán)力而又使其在相應(yīng)的掌控之中，均有待于學(xué)界進(jìn)一步研究突破。

最后，單邊改革模式明顯，綜合性、系統(tǒng)性改革不足。誠(chéng)如學(xué)者任劍濤所言：長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的行政改革采取的是一種從政府自身結(jié)構(gòu)因素上啟動(dòng)的單邊改革模式，這種模式缺乏整體性、系統(tǒng)性和前瞻性。雖然學(xué)者們也對(duì)此提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，包括構(gòu)建科學(xué)健康和諧的黨政關(guān)系、理順國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)各要素之間的關(guān)系、積極籌劃行政權(quán)內(nèi)部的自主改革等，但對(duì)于如何進(jìn)行配套改革以及綜合改革還缺乏深入系統(tǒng)性研究。

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Review of Administrative Reform

LIU Zhi-yong CHEN Ping
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

China’s administrative reform has made big breakthroughs and innovations in the past decades of practice, and has got some achievements and experience. At the same time, the academic research on China’s administrative reform has also made relatively rich achievements. But on the whole, the research is not comprehensive and the depth is not enough. There are many researches of principle and mentality, but a few researches with practical value. Through the review on administrative reform research, we hope to provide reference for further deepening our administrative reform research.

administration; reform; review

D523

A

10.14071/j.1008-8105(2017)03-0004-03

編 輯 張莉

2016–11–01

劉智勇（1965– ）男，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授；陳蘋(píng)（1991– ）女，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生.