□薛曉東 邢浩然

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

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公共服務(wù)研究綜述

□薛曉東 邢浩然

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

公共服務(wù)這一概念從產(chǎn)生開始，一直成為廣大學(xué)者研究的一個重要議題。進(jìn)入21世紀(jì)以來，“公共服務(wù)”一詞的熱度隨著我國建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標(biāo)不斷提高。但總體上來看研究雖覆蓋面較廣，卻缺乏深度。尤其是理論性和原則性思路較多，具有實(shí)用價(jià)值的研究較少。通過對相關(guān)文獻(xiàn)的梳理分析，以期為如何提升公共服務(wù)水平研究提供參考。

公共服務(wù)；工具；均等化

在當(dāng)前我國大力推動“服務(wù)型政府”建設(shè)的條件下，把公共服務(wù)作為一個專門的問題進(jìn)行研究是提升基本公共服務(wù)水平和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等戰(zhàn)略目標(biāo)的基本要求。本文以2000～2016年CNKI數(shù)據(jù)庫收錄的有關(guān)公共服務(wù)理論、工具以及突破點(diǎn)的核心期刊論文為依據(jù)，對公共服務(wù)研究動態(tài)、價(jià)值取向、實(shí)踐模式等進(jìn)行綜述性分析，并總結(jié)出其中的規(guī)律，為公共服務(wù)的發(fā)展和推進(jìn)提供淺顯的參考。

一、關(guān)于公共服務(wù)理論研究

20世紀(jì)中后期，西方發(fā)達(dá)國家尤其以美國和英國為代表在公共管理領(lǐng)域掀起了一場以市場化為取向，目的是推行“績效管理”和“顧客導(dǎo)向的新公共管理改革”。雖然有關(guān)新公共管理的改革取得很大成就，但各種批評和質(zhì)疑的聲音也不絕于耳，一批公共行政學(xué)者對新公共管理理論進(jìn)行了理性批判，其中的代表者是羅伯特?登哈特。通過這一學(xué)術(shù)批判及思考，新公共服務(wù)理論出現(xiàn)了。從理論傳承的角度來說，新公共服務(wù)理論是在新公共管理理論基礎(chǔ)上的一種超越，它既肯定對于改進(jìn)當(dāng)前公共管理實(shí)踐—新公共管理理論擁有極為重要的作用，又指出了新公共管理理論在民生及公共利益發(fā)明方面存在固有缺陷。在此基礎(chǔ)上提出并建立了更加適合現(xiàn)代公民社會發(fā)展的新的理論選擇，這種理論選擇對民生價(jià)值和公共利益有著更高的關(guān)注度和重視程度[1～2]。

公共服務(wù)理論經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，現(xiàn)在的理論體系較為完善，除了涵蓋以“3E”為價(jià)值基礎(chǔ)的新公共管理理論，還包括七大原則：服務(wù)而非掌舵、公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品、戰(zhàn)略地思考，民主地行動、服務(wù)于公民而不是顧客、責(zé)任并不是單一的、重視人而不只是生產(chǎn)率、超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共事務(wù)[3]。近些年來公共服務(wù)的理論發(fā)展更偏向于公平而非效率，尤其以公共服務(wù)均等化為典型代表的一系列體現(xiàn)公平正義的理論相繼出現(xiàn)。除此以外，公共服務(wù)理論在探究社區(qū)和市民社會方面也有很大的突破，尤其對于社區(qū)在公共服務(wù)中起著根基的地位有了足夠的重視。這些研究成果表明新公共服務(wù)理論體系正在逐漸完善，理論本身正在逐漸成熟。

公共服務(wù)均等化是近些年我國公共服務(wù)研究的熱點(diǎn)。我國專家、學(xué)者在基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)理論、實(shí)際情況、實(shí)現(xiàn)途徑方面已取得了不少收獲，對決策層制定有關(guān)公共服務(wù)的整體規(guī)劃和具體政策起到了十分關(guān)鍵的作用。但是，對于我國具體國情來說，公共服務(wù)均等化是一個復(fù)雜而長期的過程?，F(xiàn)今，由于基本公共服務(wù)均等化仍舊沒有一個完善的政策框架，因此，研究基本公共服務(wù)均等化相關(guān)政策框架是十分有意義的研究重點(diǎn)。一部分政策框架需要更加明確。其中基礎(chǔ)教育、基本社會保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)項(xiàng)目其實(shí)都是社會資源再分配的問題，因此最有意義的政策框架研究是考慮如何構(gòu)建一個具有普遍適應(yīng)性并滿足公共服務(wù)均等化內(nèi)在要求的政策框架。由此看來目前基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)基礎(chǔ)理論研究仍處于初級階段，并沒有形成一個完善的理論體系。

公共服務(wù)均等化問題的研究有利于平衡地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的差異，有效緩解社會矛盾，對社會主義和諧社會構(gòu)建，提高人民生活質(zhì)量、滿意度有著十分重要的作用。從CNKI數(shù)據(jù)庫檢索公共服務(wù)均等化理論的結(jié)果來看，第一篇明確提出研究主題為公共服務(wù)均等化的文章發(fā)表于2006年，文章為公共服務(wù)均等化：《完善轉(zhuǎn)移支付制度 推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化》（樓繼偉）發(fā)表于中國財(cái)政期刊。在2010年之前，研究主題為公共服務(wù)均等化的核心期刊文章大約有千余篇，而2011～2015年短短4年期間，相關(guān)主題文章達(dá)到了3500篇，可以看出這個主題的研究將會繼續(xù)深入下去。

二、關(guān)于公共服務(wù)工具研究

黨的十八屆三中全會多次論及基本公共服務(wù)問題，要求“推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。這些要求的提出為我國政府管理職能改革明確了方向。目前值得關(guān)注的問題是：政府部門在提供公共服務(wù)的過程中，應(yīng)當(dāng)如何有效確定權(quán)責(zé)界限，如何使自身的方式方法更加規(guī)范？一個有效地提供公共服務(wù)的方法、工具無疑將有利于政府公共服務(wù)政策的推行。我國政府的職能范圍和結(jié)構(gòu)的設(shè)置不能完全滿足公共物品和服務(wù)的供給，同時在政府行使行政權(quán)力向社會提供公共服務(wù)的時候也存在著問題[4]。在整個過程當(dāng)中，我國政府經(jīng)常直接負(fù)責(zé)生產(chǎn)和配置公共物品，并且直接介入到公共服務(wù)和物品生產(chǎn)與配置的全過程。事實(shí)上，政府在提供公共服務(wù)的時候存在兩種不同的職能：掌舵和劃槳，而對于“服務(wù)型”政府而言，掌舵其實(shí)往往比劃槳更重要。近年來，我國無論是政府還是研究公共服務(wù)的專家、學(xué)者都發(fā)現(xiàn)了這個問題，并在積極地改善這種局面。因此，當(dāng)年公共服務(wù)的工具研究趨勢主要集中于如何吸引社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，而政府更多地扮演掌舵者的角色，為想要提供公共服務(wù)的社會資本指出方向，積極引導(dǎo)，并做好監(jiān)督工作。

服務(wù)外包是指企業(yè)或政府等組織把某些服務(wù)項(xiàng)目交給其他組織或個人完成的行為，主要是經(jīng)營和生產(chǎn)中的非核心的某些服務(wù)項(xiàng)目，這一行為主要采取合同的形式。公共服務(wù)外包是指由私人企業(yè)或非營利組織生產(chǎn)或提供公共物品和公共服務(wù)，政府通過合同的形式把一部分具體的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移到私營或非營利組織[5]。英國政府推行了一系列的行政管理改革來促進(jìn)政府在公共服務(wù)方面的改革，特別是20世紀(jì)80年代推出的“專門法案”。有關(guān)于公共服務(wù)的改革包括公共服務(wù)市場化和強(qiáng)制性競爭投標(biāo)模式。英國政府自1990年起把服務(wù)放到外部競爭，積極鼓勵私營部門參加，把過去由政府自己提供的公共服務(wù)公開在市場上進(jìn)行招標(biāo)，此舉節(jié)約了政府的財(cái)政開支，同時也提升了公共服務(wù)質(zhì)量[6]?？傮w來看，在公共服務(wù)市場化程度上面，英國無疑在全球都處于領(lǐng)先地位。就此而言，我國的公共服務(wù)外包水平與英國還有較大的差距，但是公共服務(wù)外包這必然是我國公共服務(wù)發(fā)展的一個必然方向。通過對CNKI期刊數(shù)據(jù)庫的查詢，近年來，我國有關(guān)于公共服務(wù)外包這一研究方向的期刊也在顯著增加，主要研究的內(nèi)容包括：公共服務(wù)外包決策的影響因素研究、政府公共服務(wù)外包中的風(fēng)險(xiǎn)管理研究、公共服務(wù)外包中的政府角色定位研究等等。

三、關(guān)于公共服務(wù)突破點(diǎn)研究

當(dāng)前公共服務(wù)研究熱點(diǎn)包括公共服務(wù)均等化、公共服務(wù)平臺、公共服務(wù)市場化、服務(wù)型政府、公共服務(wù)供給、公共服務(wù)外包等方面，而當(dāng)前的突破點(diǎn)主要集中于公共服務(wù)外包、供給方面。準(zhǔn)確地說，就是如何有效引導(dǎo)私人資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，為公民提供公共服務(wù)。中銀國際控股有限公司董事、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征談?wù)摰竭@個問題時說過：“其實(shí)，私人資本想進(jìn)入公共領(lǐng)域是有辦法解決的。比如用PPP或BOT方式，采用靈活變化的安排形式，能提供社會資金進(jìn)入公共領(lǐng)域的各種辦法。推進(jìn)這種方式才是改革的應(yīng)有之意?！?/p>

PPP模式是政府與私營領(lǐng)域之間合作的一種方式的簡稱，起源于20世紀(jì)90年代初的英國，期望以更低的成本和更高的保障提供公共服務(wù)和進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在具體內(nèi)涵上，廣義的PPP模式指地方政府官員和企業(yè)、志愿者為改善公共服務(wù)而進(jìn)行的一種正式合作。狹義上指公共部門與私人部門共同參與生產(chǎn)和提供公共物品和公共服務(wù)的制度安排，本質(zhì)上是公共項(xiàng)目融資模式的一種[7]。PPP模式是符合當(dāng)前政府工作中希望市場在資源配置中起決定作用的預(yù)期安排的，可以說一定程度上解決了政府單一投資的影子成本、融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)巨大、資源浪費(fèi)的困境和規(guī)避了民營化的監(jiān)管困難、不透明操作、交易成本高的弊端；在很大范圍內(nèi)展現(xiàn)了其積極的效益。 實(shí)現(xiàn)政府公共部門與私人部門之間優(yōu)勢互補(bǔ)、互惠雙贏的目的。

而BOT指政府通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)民營機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目的融資、經(jīng)營和維護(hù)等[8]。簡單來說就是在公共財(cái)政有限的現(xiàn)實(shí)背景下，要滿足公共服務(wù)持續(xù)增加的需求，政府就必須找到公共財(cái)政以外的力量才能從根本上解決問題；BOT模式不僅有利于提升政府的工作效率，加強(qiáng)公共部門管理，重塑公共文化；還可以在私營企業(yè)之間產(chǎn)生競爭效益，最大限度地利用私營企業(yè)的資源和優(yōu)勢。BOT模式特別是在促進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)中對公共服務(wù)、公共設(shè)施的大量需求上展現(xiàn)出極大的優(yōu)越性。

可以說這幾種模式將會是提升公共服務(wù)供給質(zhì)量，改善私人資本進(jìn)入公共領(lǐng)域的途徑的有效方式，在當(dāng)前我國國情的基礎(chǔ)上，這種新興的模式很可能將會成為我國公共服務(wù)水平發(fā)展、提高的突破口。

四、簡要評述

公共服務(wù)的研究涉及到各個領(lǐng)域，受到多種社會條件的制約。公共服務(wù)的內(nèi)涵研究趨勢是：從公共管理視角到公共服務(wù)視角，從依賴政府組織到依賴非政府組織，從重視提供者到重視受益者，從關(guān)注單個項(xiàng)目服務(wù)到建立服務(wù)體系。公共服務(wù)體系的效率與公平之間的平衡決定著公共服務(wù)供給的整體質(zhì)量。效率問題實(shí)質(zhì)是如何實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供者之間的有效競爭，從而提升公共服務(wù)質(zhì)量。而公平問題的關(guān)鍵在于如何進(jìn)行合理的公共資源分配，集中表現(xiàn)為公共服務(wù)由誰來提供更有效率，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)提供更加公平。目前國內(nèi)文獻(xiàn)缺乏對如何平衡公共服務(wù)供給效率和公平這一問題的實(shí)證研究[9]。因此，當(dāng)前需繼續(xù)加大對公共服務(wù)供給效率與公平的實(shí)證研究。在有效平衡效率與公平的基礎(chǔ)上，建立一套具有時效性、區(qū)域性、綜合性的公共服務(wù)供給機(jī)制，以進(jìn)一步提升基本公共服務(wù)質(zhì)量。這將會是以后一段時間內(nèi)我國公共服務(wù)研究的重點(diǎn)和突破點(diǎn)，同時也將具有很大的實(shí)踐價(jià)值和意義，也將對我國公共服務(wù)體制機(jī)制的完善有著重要的意義[10]。

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Review of Public Service Research

XUE Xiao-dong XING Hao-ran
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

Since the word of “Public Service” had been created, it become a significant topic that draws many scholars attention. In the 21th century, the popularity of “Public Service” went to a new height with the goal of building a service-oriented government in China. Nevertheless, the research about “Public Service” had been focused on width instead of depth. In other words, there were many theoretical and objective ideas, but short of ideas that created actual value. Hopefully, this research paper will provide referential thoughts for the study about“Public Service”.

public service; instrument; equalization

D630.1

A

10.14071/j.1008-8105(2017)03-0001-03

編 輯 劉波

2016–11–28

薛曉東（1956– ）男，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授；邢浩然（1992– ）男，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生.