李松森，夏慧琳

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025)

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自然資源資產(chǎn)管理體制:理論引申與路徑實(shí)現(xiàn)

李松森，夏慧琳

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025)

現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)管理體制所面臨的困境，主要表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)管理不到位、資產(chǎn)化管理與資源化管理邊界模糊、收入性質(zhì)定義不明晰和收益分配格局失衡等方面。本文在理論研究與規(guī)范分析的基礎(chǔ)上，剖析了上述問(wèn)題的根源，認(rèn)為應(yīng)以明晰產(chǎn)權(quán)為前提，建立真正意義上的“統(tǒng)一所有，分級(jí)代表”的國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)化管理與資源化管理的有機(jī)分離，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)收入理論，調(diào)整資源資產(chǎn)收益分配，實(shí)現(xiàn)資源代際公平。

自然資源資產(chǎn)；產(chǎn)權(quán)制度；資產(chǎn)化管理；資源化管理

一、問(wèn)題的提出

國(guó)家自然資源資產(chǎn)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要物質(zhì)要素，對(duì)其實(shí)施合理、高效的管理，不僅是保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是維護(hù)國(guó)家未來(lái)利益的必然要求。從某種程度上講，中國(guó)現(xiàn)階段持續(xù)出現(xiàn)的資源短缺、管理不力等問(wèn)題，主要原因是政府長(zhǎng)期忽視對(duì)自然資源資產(chǎn)的管理及現(xiàn)行管理體制的不匹配。黨的十八屆三中全會(huì)提出 “健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”方針政策，有效推動(dòng)資源化資產(chǎn)管理體制的進(jìn)一步完善，既是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)發(fā)展模式的深刻反省，也是對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展框架的全面探索。

從人類(lèi)生存的角度出發(fā)，自然資源(natural resource)是重要的物質(zhì)要素及潛在財(cái)富。1972年，自然資源被聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署定義為：在一定時(shí)間和一定條件下，能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，以提高人類(lèi)當(dāng)前和未來(lái)福利的自然因素和條件?？梢园l(fā)現(xiàn)具備經(jīng)濟(jì)效益是衡量自然資源的重要標(biāo)準(zhǔn)。而自然資源依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的不同，其概念也存在很多差異。在西方，通常稱(chēng)資源性資產(chǎn)為自然資本(natural capital)，是服務(wù)社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的礦藏、森林、大氣及一切生態(tài)資源。在國(guó)內(nèi)，學(xué)者大多是以錢(qián)闊和陳紹志[1]的理論為基礎(chǔ)，先對(duì)自然資源和資產(chǎn)的涵義、特征進(jìn)行對(duì)比分析，再依據(jù)經(jīng)濟(jì)觀念，將自然資源資產(chǎn)界定為：以社會(huì)當(dāng)前所具備的知識(shí)水平和科技水平為前提，通過(guò)開(kāi)發(fā)利用等手段能產(chǎn)生一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資源，并認(rèn)為它是一種多態(tài)、多途、多屬性的資產(chǎn)。

從概念論述看，自然資源是資源性資產(chǎn)的實(shí)際物質(zhì)載體，前者強(qiáng)調(diào)實(shí)物，后者偏重價(jià)值，而前者轉(zhuǎn)化為后者也需要具備一定的條件，譬如自然資源需具備稀缺性、明晰的所有權(quán)及能夠?yàn)槿祟?lèi)帶來(lái)某種社會(huì)福利[2]。“稀缺性”表明從自然資源轉(zhuǎn)化為資源性資產(chǎn)存在數(shù)量界限，處于供不應(yīng)求狀態(tài)；“明晰的所有權(quán)”意指資源性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是否合理劃分，權(quán)利界限是否明晰；“為人類(lèi)帶來(lái)某種社會(huì)福利”強(qiáng)調(diào)資源性資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值及內(nèi)生化的生態(tài)價(jià)值。中國(guó)的資源性資產(chǎn)屬于國(guó)家主權(quán)所有，是能夠通過(guò)合法的開(kāi)發(fā)手段產(chǎn)生一定經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)兼有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)權(quán)雙重屬性的自然資源資產(chǎn)化產(chǎn)物。

國(guó)外學(xué)者對(duì)國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制的研究較少，主要集中于自然資源管理，其研究方向大致分為兩個(gè)：一是自然資源價(jià)值方向。早在17世紀(jì)，威廉·配第已提出“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”的著名論斷，顯示“土地”一定程度上是資源性資產(chǎn)的初始形態(tài)，將資源作為資產(chǎn)管理的思想已然萌芽。美國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家Freeman[3]運(yùn)用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，系統(tǒng)地分析了環(huán)境和資源價(jià)值評(píng)估。Jowsey[4]以自然資源類(lèi)型為依據(jù)，從自然資源消費(fèi)和對(duì)環(huán)境污染的視角分析開(kāi)發(fā)、利用不同資源的實(shí)際成本。二是可持續(xù)發(fā)展方向。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)可可持續(xù)發(fā)展的研究始于1972年德內(nèi)拉·梅多斯的《增長(zhǎng)的極限》[5]一書(shū)，他預(yù)測(cè)世界經(jīng)濟(jì)不會(huì)無(wú)限期增長(zhǎng)，并提出“零增長(zhǎng)”對(duì)策方案。1992年，聯(lián)合國(guó)于里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過(guò)《21世紀(jì)議程》，著重闡釋了人類(lèi)在環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展之間應(yīng)有的選擇方案，呼吁各國(guó)實(shí)現(xiàn)高效益、低能耗的可持續(xù)發(fā)展模式。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于資源資產(chǎn)管理的研究源于郎一環(huán)和宋再兵[6]把自然資源作為國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理的探討。李松森和王堃[7]認(rèn)為明確國(guó)有資源管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)是國(guó)有資源資產(chǎn)管理體制的重要內(nèi)容之一，進(jìn)一步界定了國(guó)有資源資產(chǎn)化管理的主要內(nèi)容。王萬(wàn)山和廖衛(wèi)東[8]基于自然資源的產(chǎn)權(quán)制度變遷角度，將中國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的變遷劃為三個(gè)歷史階段，從公有產(chǎn)權(quán)“完全”所有階段過(guò)渡到開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)權(quán)無(wú)償授予階段，再到開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)權(quán)有償獲得和交易階段。針對(duì)中國(guó)資源資產(chǎn)管理體制的改革，梁勇等[9]認(rèn)為不僅要將自然資源的產(chǎn)權(quán)管理作為切入點(diǎn)，還應(yīng)實(shí)行對(duì)資源的分類(lèi)管理。而孫亦軍[10]則從理論上辯駁了財(cái)政與自然資源資產(chǎn)無(wú)關(guān)的思想，認(rèn)為國(guó)有資源資產(chǎn)管理體制的關(guān)鍵問(wèn)題在于要求開(kāi)辟資源性資產(chǎn)的財(cái)源，必要時(shí)成為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控手段。吳初國(guó)[11]還強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資源性資產(chǎn)的監(jiān)督管理是治理良策之一。

回顧已有研究成果，關(guān)于國(guó)家自然資源資產(chǎn)的研究主要集中在各類(lèi)單一資源，尤其以礦產(chǎn)資源資產(chǎn)和國(guó)有土地資源資產(chǎn)為主，這些研究對(duì)于政策的制定確實(shí)有著重要的參考和啟示意義。但從對(duì)國(guó)有資源資產(chǎn)管理體制的研究?jī)?nèi)容來(lái)看，主要局限于宏觀性問(wèn)題的一般性分析與描述，研究角度依然有很大的局限性，關(guān)于體制層面問(wèn)題的成因較少探討，理論研究明顯滯后于實(shí)踐。伴隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展與資源性資產(chǎn)異化矛盾的顯現(xiàn)，對(duì)其管理體制的改革也愈發(fā)顯得重要。

二、理論基礎(chǔ)與引申

自然資源資產(chǎn)管理體制的理論支撐一直是國(guó)內(nèi)學(xué)者探討的重點(diǎn)問(wèn)題之一。本文結(jié)合國(guó)內(nèi)外自然資源資產(chǎn)收益分配及產(chǎn)權(quán)管理等相關(guān)理論研究情況，在前人探索的基礎(chǔ)之上，立足于馬克思主義國(guó)家主權(quán)論及委托—代理理論進(jìn)行引申探討。

(一)馬克思主義國(guó)家主權(quán)論

馬克思認(rèn)為，“國(guó)家就是最高的地主。在這里，主權(quán)就是在全國(guó)范圍內(nèi)集中的土地所有權(quán)”“它來(lái)自和一種自然力的利用結(jié)合在一起的勞動(dòng)的較大的自然生產(chǎn)力……這種自然力是一種可以壟斷的自然力，就像瀑布那樣，只有那些支配著特殊地段及其附屬物的人才能夠支配它?！盵12]根據(jù)這一原理，不難看出國(guó)家主權(quán)是一國(guó)處理內(nèi)外事務(wù)的最高權(quán)力，且依賴(lài)一定的物質(zhì)實(shí)體(土地財(cái)產(chǎn))而存在。因此，對(duì)于在中國(guó)主權(quán)領(lǐng)土范圍內(nèi)由自然界天然形成，并且能夠?yàn)樯鐣?huì)帶來(lái)福利的一切資源性資產(chǎn)，國(guó)家都享有終極所有權(quán)。

馬克思認(rèn)為，“一旦勞動(dòng)者轉(zhuǎn)化為無(wú)產(chǎn)者，他們的勞動(dòng)條件轉(zhuǎn)化為資本，一旦資本主義生產(chǎn)方式站穩(wěn)腳跟，勞動(dòng)的進(jìn)一步社會(huì)化，土地和其他生產(chǎn)資料的進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為社會(huì)使用的即公共的生產(chǎn)資料，從而對(duì)私有者的進(jìn)一步剝奪，就會(huì)采取新的形式?！盵13]這表明土地和其他一切生產(chǎn)資料的產(chǎn)權(quán)主體是國(guó)家。依據(jù)生產(chǎn)資料屬性的不同將其劃分為天然生產(chǎn)資料和人工生產(chǎn)資料，這里的天然生產(chǎn)資料意為國(guó)家作為生產(chǎn)資料的終極所有者，憑借所有權(quán)開(kāi)發(fā)利用的自然資源資產(chǎn)。政府在對(duì)已有天然生產(chǎn)資料的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中(本文僅研究天然生產(chǎn)資料)，通過(guò)一系列資本、技術(shù)的投入，將其轉(zhuǎn)化為供國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)載體，主要表現(xiàn)為一般生活條件和一般生產(chǎn)條件。在具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，社會(huì)成員生存空間、條件及企業(yè)生產(chǎn)加工場(chǎng)所、廠房空間都屬于一般生活條件和一般生產(chǎn)條件的范疇，除此之外，還涵蓋政治環(huán)境，譬如國(guó)家主權(quán)獨(dú)立、外交平等；經(jīng)濟(jì)環(huán)境，譬如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平穩(wěn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施完善；社會(huì)環(huán)境，譬如社會(huì)公共秩序良好、社會(huì)保障制度與全民福利健全，這些都屬于政府提高自然資源資產(chǎn)質(zhì)量的表現(xiàn)。本質(zhì)上，異化后的天然生產(chǎn)資料即屬于公共產(chǎn)品，而政府享有自然資源資產(chǎn)的終極所有權(quán)既是經(jīng)濟(jì)主權(quán)的展現(xiàn)，也是政府履行各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)職能以提高自然資源資產(chǎn)質(zhì)量的前提與保障。因此，馬克思主義國(guó)家主權(quán)論的提出，為政府行使一系列權(quán)力并加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理、所有權(quán)管理、委托代理權(quán)管理及收益分配權(quán)管理方面提供了充實(shí)的理論依據(jù)。

(二)委托—代理理論及啟示

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，隨著社會(huì)分工的細(xì)化與專(zhuān)業(yè)化程度的提高，市場(chǎng)參與主體早已置身于非信息對(duì)稱(chēng)狀態(tài)下，而委托—代理理論就是研究在信息不對(duì)稱(chēng)條件下，各市場(chǎng)參與主體之間對(duì)弈關(guān)系的理論。委托代理問(wèn)題最早由Ross提出：“涉及由一個(gè)人——委托人(譬如雇主)如何設(shè)計(jì)一個(gè)補(bǔ)償系統(tǒng)(一個(gè)契約)來(lái)驅(qū)動(dòng)另一個(gè)人(他的代理人，譬如雇員)為委托人的利益行動(dòng)?！盵14]在這一契約關(guān)系中，有權(quán)設(shè)計(jì)契約范式、制定激勵(lì)機(jī)制的當(dāng)事人稱(chēng)為委托人，而在被動(dòng)地位的當(dāng)事人稱(chēng)為代理人。一般來(lái)說(shuō)，由于對(duì)代理人的支付不同于對(duì)委托人的支付，代理人一般不會(huì)采取委托人希望他采取的行動(dòng)[15]，或者在完全信息情況下他們才會(huì)為此訂立契約。并且，委托代理雙方都面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性：一方面，委托人無(wú)法確切評(píng)價(jià)代理人的行為績(jī)效；另一方面，代理人無(wú)法確定契約終結(jié)后的行為結(jié)果。此時(shí)，履約過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)代理人沖突的問(wèn)題。因此，委托人建立委托代理關(guān)系時(shí)應(yīng)注意的是，如何構(gòu)造雙方之間的契約關(guān)系，使得為代理人提供適當(dāng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與機(jī)制約束的同時(shí)，也為委托人自身帶來(lái)福利最大化，這是委托—代理理論的核心所在。

隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的日趨完善和經(jīng)濟(jì)理論的不斷成熟，委托—代理理論已不再受限于企業(yè)管理領(lǐng)域，也能夠應(yīng)用于對(duì)國(guó)有資源資產(chǎn)管理體制改革的指導(dǎo)。從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，中國(guó)的資源性資產(chǎn)委托代理關(guān)系大致有四個(gè)層次：第一層次，全民作為委托人將資源性資產(chǎn)委托給國(guó)務(wù)院代理形成的委托代理關(guān)系。第二層次，國(guó)務(wù)院作為委托人與各級(jí)地方政府形成的委托代理關(guān)系。第三層次，政府與各類(lèi)資源管理部門(mén)之間的委托代理關(guān)系。第四層次，資源管理部門(mén)與占有使用國(guó)有資源企業(yè)的委托代理關(guān)系。多層級(jí)的模式關(guān)系使得區(qū)間委托人和代理人都具有雙重身份。依據(jù)相關(guān)理論，委托代理關(guān)系應(yīng)是一種經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系[16]，但在現(xiàn)行資源性資產(chǎn)委托代理關(guān)系中，由于存在雙重身份者個(gè)人利益與公眾利益不完全一致的可能性，雙重身份者可能會(huì)對(duì)作為利益共同體的另一半——下級(jí)代理人表現(xiàn)出“選擇性寬容”，即委托人出于對(duì)代理人所給予的某些好處而放松了應(yīng)有的嚴(yán)格監(jiān)管。這種沒(méi)有剩余索取權(quán)的雙重身份極易導(dǎo)致對(duì)代理人行為主體缺乏監(jiān)督、約束的積極性[17]，并引發(fā)其趨利行為和機(jī)會(huì)主義傾向。

涉及到管理體制的具體方面，以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓為例，高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)資源的高效利用，而現(xiàn)階段一定年限內(nèi)的土地出讓和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓都屬于委托代理范疇，政府將自然資源的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)举|(zhì)是對(duì)其所有自然資源開(kāi)發(fā)利用模式的優(yōu)化，需注意的是在保障所有者(委托人)的合法權(quán)益不受侵害的前提下，資源類(lèi)企業(yè)(代理人)應(yīng)以綠色方式開(kāi)發(fā)資源，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這也是委托—代理理論對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用提供理論支持的一種表現(xiàn)。

三、國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制改革的特征事實(shí)與問(wèn)題歸結(jié)

在刻畫(huà)和概括中國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制存在的突出問(wèn)題和矛盾的基礎(chǔ)上，分析自然資源資產(chǎn)管理體制改革所面臨的體制機(jī)制障礙，進(jìn)而為確定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與收益分配的基本思路和原則，并具體探討規(guī)范相應(yīng)管理體制的推進(jìn)策略提供支持。

(一)國(guó)家自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體虛置，管理不到位

憲法和單個(gè)資源類(lèi)法律明確規(guī)定，自然資源屬?lài)?guó)家和集體所有并由國(guó)務(wù)院代行國(guó)家產(chǎn)權(quán)職能。因此，在資源性資產(chǎn)管理工作中，首要問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰。

中國(guó)對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)行部委分類(lèi)管理，即條塊化管理，主要由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局和水利部等機(jī)構(gòu)組成。以土地資源為例，在國(guó)土資源部下設(shè)機(jī)構(gòu)中，它既屬于土地利用管理司、耕地保護(hù)司和國(guó)家土地總督察辦公室的管理對(duì)象，又受到地質(zhì)勘查司和地質(zhì)環(huán)境司的制約，同時(shí)農(nóng)村耕地還要接受農(nóng)業(yè)部下設(shè)的農(nóng)墾局和監(jiān)管局的約束。這種管理模式使得資源性資產(chǎn)陷入多頭管理的境地，個(gè)別資源性資產(chǎn)被同時(shí)收歸多個(gè)部門(mén)麾下。資源性資產(chǎn)多頭管理的直接后果是產(chǎn)權(quán)管理職能難以落實(shí)到位，并未將產(chǎn)權(quán)管理納入核心職能，部門(mén)之間責(zé)、權(quán)、利難以界定，最終弱化了管理效率。

中國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制依然延續(xù)著“統(tǒng)一所有，分級(jí)管理”的模式。作為資源性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，要切實(shí)履行所有權(quán)權(quán)能，國(guó)家須將其委托于中央政府代為行使。而由于資源性資產(chǎn)的多樣性與復(fù)雜性，各部委和地方政府即成為中央政府的代理人，隨后地方政府再行委托其他機(jī)構(gòu)直接管理。通過(guò)層層委托，各環(huán)節(jié)代理人在行動(dòng)時(shí)的準(zhǔn)則是實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，其目標(biāo)很有可能與委托人的初衷背道而馳，產(chǎn)生短期機(jī)會(huì)主義行為。以礦產(chǎn)資源為例，中央政府的關(guān)注焦點(diǎn)在于戰(zhàn)略性目標(biāo)，譬如可持續(xù)開(kāi)采，實(shí)現(xiàn)代際公平；而地方政府重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域性的、短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益，譬如盲目吸引投資，浪費(fèi)性開(kāi)采以增加地方收入。地方政府作為中央政府的代理人，雖然實(shí)際上掌握著自然資源資產(chǎn)的占有使用權(quán)，但因?yàn)闆](méi)有法律上的所有者身份認(rèn)可，挫傷了地方政府對(duì)資源性資產(chǎn)監(jiān)督、管理的積極性，忽視資源性資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用的生態(tài)價(jià)值，單純追求其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，極易產(chǎn)生“公地悲劇”。

上述產(chǎn)權(quán)主體虛置和產(chǎn)權(quán)管理不到位的根本原因在于產(chǎn)權(quán)不明晰。憲法雖然明確規(guī)定國(guó)家是自然資源資產(chǎn)的最終所有者，但沒(méi)有進(jìn)一步說(shuō)明由哪個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理，并且缺少統(tǒng)一的人格化代表?，F(xiàn)階段在資源性資產(chǎn)管理方面，中央政府與地方政府之間是一種低效率的委托代理關(guān)系，國(guó)家所有權(quán)權(quán)能被層層分解到各個(gè)職能部門(mén)，造成終極所有權(quán)虛置。此外，產(chǎn)權(quán)不明晰也導(dǎo)致政府身份雙重化，表現(xiàn)為政府既是政策制定者，也是資源性資產(chǎn)的所有者和出資人，形成了國(guó)家自然資源資產(chǎn)政資不分的經(jīng)營(yíng)管理狀態(tài)。因此，如何設(shè)計(jì)出一個(gè)既能綜合管理國(guó)有資源性資產(chǎn)，又能使國(guó)家所有權(quán)歸位的產(chǎn)權(quán)制度至關(guān)重要。

(二)資產(chǎn)化管理與資源化管理邊界模糊

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，中國(guó)對(duì)自然資源秉行資源化管理，即政府替代市場(chǎng)配置，以行政手段為主對(duì)資源直接管理。這種單純將自然資源作為基本生產(chǎn)資料，只側(cè)重資源的使用價(jià)值管理，忽視其資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值管理的做法，不僅造成自然資源被掠奪性地占有，還引致國(guó)有資源使用效率低下，甚至對(duì)生態(tài)環(huán)境也造成了不可忽視的創(chuàng)傷。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入，學(xué)者逐步認(rèn)識(shí)到，以行政劃撥手段為主的實(shí)物性管理模式對(duì)國(guó)有資源的配置存在明顯的缺陷。因此，強(qiáng)化國(guó)有資源資產(chǎn)化管理是解決現(xiàn)實(shí)矛盾的選擇和重要途徑。

資源資產(chǎn)化管理是指將資源看做資產(chǎn)，或者是資本，遵循自然規(guī)律及經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，按產(chǎn)權(quán)管理原則對(duì)其進(jìn)行投入產(chǎn)出管理，實(shí)現(xiàn)收益增值。無(wú)論是對(duì)資源開(kāi)發(fā)，還是在資源生產(chǎn)、再生產(chǎn)環(huán)節(jié)，皆要依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律實(shí)施產(chǎn)權(quán)管理。值得注意的是，一些資產(chǎn)化管理的研究表現(xiàn)出較為模糊的傾向，無(wú)視自然資源的差異性，不少學(xué)者提倡一切自然資源都應(yīng)實(shí)行資產(chǎn)化管理。但資源性資產(chǎn)存在其獨(dú)有的特殊性：一是稀缺性。譬如水資源，僅在水資源缺乏地區(qū)，它才具備資源的經(jīng)濟(jì)屬性，可對(duì)其進(jìn)行資產(chǎn)化管理，但不包括洪水在內(nèi)，因?yàn)楹樗荒軒?lái)災(zāi)難而非效益。二是功能性。自然資源資產(chǎn)與其他物質(zhì)資產(chǎn)不同之處在于它不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更有同等重要的社會(huì)價(jià)值。譬如自然保護(hù)區(qū)、珍稀物種、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝等，這些具有功能性的自然資源資產(chǎn)，其價(jià)值是難以用貨幣價(jià)值來(lái)衡量的。因此，自然資源資產(chǎn)化管理應(yīng)當(dāng)分類(lèi)制定不同的管理目標(biāo)，實(shí)行不同的管理制度。

現(xiàn)階段國(guó)有資源資產(chǎn)管理體制對(duì)于各類(lèi)資源的經(jīng)濟(jì)屬性(資產(chǎn)化)和社會(huì)屬性(資源化)并未有明確的分類(lèi)界定準(zhǔn)則，使得管理定位不明，相應(yīng)的資產(chǎn)化程度也不高。經(jīng)營(yíng)性資源資產(chǎn)未能完全準(zhǔn)入市場(chǎng)軌道依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則加以運(yùn)營(yíng)及監(jiān)管，公益性資源資產(chǎn)也未能按照其公共屬性得到有效的配置和監(jiān)管。從國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)看，劃清傳統(tǒng)資源化管理和資產(chǎn)化管理之間的界限，對(duì)自然資源資產(chǎn)展開(kāi)分類(lèi)管理的工作存在相當(dāng)大的難度，但如果沒(méi)有恰當(dāng)?shù)姆诸?lèi)，就沒(méi)有政府及市場(chǎng)在資源性資產(chǎn)管理中的合理定位，更難以指明各類(lèi)資源性資產(chǎn)未來(lái)改革的基本方向。因此，對(duì)于自然資源資產(chǎn)管理體制而言，如何將資產(chǎn)化管理從資源化管理模式中分離，是未來(lái)改革的重要內(nèi)容之一。

(三)自然資源資產(chǎn)收入性質(zhì)定義不明晰

作為自然資源資產(chǎn)所有者的中央政府，實(shí)質(zhì)性履行所有權(quán)的行為即是通過(guò)自然資源資產(chǎn)管理體制的構(gòu)建，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的資源收益。我們知道，資源性資產(chǎn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中形成生產(chǎn)資料的途徑有兩種：一是作為必需性資料參與其中，此時(shí)對(duì)自然資源資產(chǎn)的補(bǔ)償是政府的合理收入方式。二是資源性資產(chǎn)在生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)揮間接作用時(shí)，宜獲取生產(chǎn)要素的積累性收入。本文依據(jù)國(guó)家現(xiàn)有的各自然資源單類(lèi)別法律法規(guī)，將土地、礦產(chǎn)、水、海洋、森林及草地等六種資源性資產(chǎn)的收入實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行概括，基本分為稅* 這里的“稅”默認(rèn)包含一般性稅收，譬如流轉(zhuǎn)稅、所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅及教育費(fèi)附加等。、費(fèi)、利、租、金五類(lèi)?！岸悺奔礊橄囊话闵a(chǎn)條件的轉(zhuǎn)移價(jià)值，或者是參與生產(chǎn)活動(dòng)所產(chǎn)生的超額利潤(rùn)，進(jìn)而補(bǔ)償政府的收入形式；“費(fèi)”主要指的是政府提供與自然資源資產(chǎn)相關(guān)的服務(wù)時(shí)而依法征收的費(fèi)用；“利”是自然資源資產(chǎn)以作價(jià)出資的方式所獲取的紅利、股息與投資收益；“租”主要來(lái)源于政府憑借自然資源資產(chǎn)所有者的身份出租部分資產(chǎn)而獲得的收益；“金”則是各類(lèi)資源性資產(chǎn)的相關(guān)基金。

自然資源資產(chǎn)收入性質(zhì)定義不明晰主要是指收入中的補(bǔ)償性收入與積累性收入相混淆，而將收入實(shí)現(xiàn)形式分為補(bǔ)償性收入和積累性收入有利于區(qū)別現(xiàn)存資源稅費(fèi)的屬性。具體表現(xiàn)為：一方面，當(dāng)政府基于補(bǔ)償已消耗的自然資源資產(chǎn)或者實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的投入收入時(shí)，此類(lèi)情形應(yīng)歸類(lèi)于補(bǔ)償性收入；另一方面，作為間接生產(chǎn)要素的投入而產(chǎn)生的超額利潤(rùn)，即界定為積累性收入?，F(xiàn)階段土地、礦產(chǎn)、水、海洋、森林、草地等主要自然資源資產(chǎn)中，土地資源、礦產(chǎn)資源兩類(lèi)資產(chǎn)的收入通過(guò)“稅費(fèi)并行”模式體現(xiàn)，剩余的水、海洋、森林、草地資產(chǎn)的收入形式以“費(fèi)”為主。結(jié)果是諸多的行政收費(fèi)模糊了補(bǔ)償性收入和積累性收入的界限，導(dǎo)致擠占稅收利益空間問(wèn)題的發(fā)生。

(四)自然資源資產(chǎn)收益分配格局失衡

第一，政府間的資源性資產(chǎn)收益分配關(guān)系不合理。在現(xiàn)行的自然資源性資產(chǎn)收益分配框架中，中央、地方政府的資源共享收入占較高比重，固定收入則相對(duì)較少。以資源稅的征收為例，在地方稅收入中，資源稅的收入規(guī)模日趨擴(kuò)大，但中央政府此類(lèi)收入總額卻有下滑的趨勢(shì)。2016年財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》規(guī)定，在現(xiàn)行財(cái)政管理體制下，納入改革范疇的礦產(chǎn)資源稅收入將全部歸為地方財(cái)政收入。此后地方政府所得資源稅收入將會(huì)更多。同樣情況的還有土地出讓金收入，全部納入地方政府性基金預(yù)算收入?，F(xiàn)階段資源稅的收入根據(jù)五級(jí)縱深的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行逐一劃分，這從根本上模糊了自然資源資產(chǎn)所有者與經(jīng)營(yíng)管理者之間的收益界點(diǎn)，使得地方政府享有一些自然資源的全部收入，出現(xiàn)收益分配格局失衡的現(xiàn)象。而在地方政府看來(lái)，事權(quán)、財(cái)力及支出責(zé)任間的不相適應(yīng)是造成問(wèn)題的內(nèi)因之一。以礦產(chǎn)資源為例，此類(lèi)補(bǔ)償性收入在中央政府與省(直轄市)政府的共享比例是5∶5，這一共享比例在自治區(qū)則達(dá)到了4∶6。省(直轄市、自治區(qū))政府對(duì)所得收益再按照比例配置給各級(jí)地方政府，因而基層財(cái)政的礦產(chǎn)資源類(lèi)收入通常較微薄。部分自然資源資產(chǎn)按照上交比例來(lái)獲取收入的財(cái)政模式已無(wú)法適應(yīng)地方政府發(fā)展異質(zhì)性的特征，造成地方政府實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)力困難重重。同樣，對(duì)地方政府通過(guò)生態(tài)發(fā)展理念來(lái)監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)自然資源資產(chǎn)的設(shè)想也帶來(lái)了一定阻礙。

第二，政企間的資源性資產(chǎn)收益分配關(guān)系不合理。首先，以中央政府和資源型國(guó)有企業(yè)為例，由于中國(guó)以公有制經(jīng)濟(jì)為主體，資源型國(guó)有壟斷企業(yè)的先天優(yōu)勢(shì)明顯，因而利潤(rùn)也相當(dāng)可觀。十八屆三中全會(huì)提出將國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)比率調(diào)至現(xiàn)行的20%，煙草企業(yè)上繳利潤(rùn)比率增至25%，到2020年提高至30%。譬如中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)公司、中國(guó)海洋石油總公司等上繳利潤(rùn)比率現(xiàn)為20%；中國(guó)有色礦業(yè)集團(tuán)有限公司、中國(guó)鹽業(yè)總公司等上繳利潤(rùn)比率現(xiàn)為15%。從現(xiàn)階段其他國(guó)家的情況來(lái)看，英國(guó)經(jīng)營(yíng)狀況良好、利潤(rùn)可持續(xù)增長(zhǎng)的企業(yè)所上繳利潤(rùn)占凈利潤(rùn)的70%—80%，其他國(guó)家對(duì)國(guó)有所屬企業(yè)提取可分配利潤(rùn)比率也達(dá)到30%—50%。相較之下，中國(guó)資源型國(guó)有企業(yè)在利潤(rùn)上繳方面還有很大的提升空間。其次，以中央政府和資源型普通企業(yè)為例，根源于資源類(lèi)稅費(fèi)征繳的體制機(jī)制障礙，造成稅費(fèi)政策在調(diào)節(jié)企業(yè)間收入級(jí)差方面功能缺失。在資源價(jià)格走俏時(shí)期，礦產(chǎn)、煤炭、房地產(chǎn)等資源型行業(yè)通過(guò)國(guó)家的自然資源獲取大規(guī)模私人財(cái)富，一方面，引致國(guó)有資源資產(chǎn)的流失；另一方面，影響了中央政府的資源性資產(chǎn)收益。究其原因，主要是產(chǎn)權(quán)制度的缺失，國(guó)家沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分資源性資產(chǎn)所有者、占有使用者、經(jīng)營(yíng)管理者之間的收益分配關(guān)系，也沒(méi)有明確的法律規(guī)范和保障。因此，改革中央政府與資源型企業(yè)之間的收益分配關(guān)系同樣十分必要。

第三，自然資源資產(chǎn)收益的全民共享度偏低。憲法明確規(guī)定：“自然資源資產(chǎn)屬?lài)?guó)家所有?！庇纱丝梢?jiàn)，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)收益需實(shí)現(xiàn)全體公民共同享有[18]。依循這個(gè)原則，自然資源資產(chǎn)所得的受益人不僅包括該資源類(lèi)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)主體，還應(yīng)包含屬地的公民。各級(jí)政府對(duì)于自然資源資產(chǎn)收益一部分用于公共產(chǎn)品的提供，另一部分則應(yīng)考慮還利于民。根據(jù)自然資源資產(chǎn)收益的實(shí)際使用情況，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入大多用于國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部分配或者同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的費(fèi)用支出。2015年和2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況顯示，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入調(diào)出一般公共預(yù)算收入的比率僅8.9%和18.9%，雖2016年比2015年僅增長(zhǎng)10個(gè)百分點(diǎn)，但用于“惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)”的支出規(guī)模仍有一定的增長(zhǎng)空間。此外，地方政府對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入的支出使用缺乏嚴(yán)格約束，部分地方政府未能按照相關(guān)規(guī)定在政府性基金預(yù)算中進(jìn)行收支管理，存在補(bǔ)貼行政經(jīng)費(fèi)、地方企業(yè)或者修建樓館等違規(guī)現(xiàn)象[19]。根據(jù)審計(jì)署的報(bào)告，2014年共發(fā)生7 807億元的土地出讓金違規(guī)支出，同期整改了5 452億元[20]。諸如此類(lèi)行為，皆從源頭上降低了自然資源資產(chǎn)收益的全民共享程度。

四、國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制的改革取向

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下深化資源資產(chǎn)管理體制，不僅是改革國(guó)有資產(chǎn)的一項(xiàng)重要步驟，也是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制的現(xiàn)實(shí)舉措。圍繞上述現(xiàn)行管理體制中面臨的困境，本文認(rèn)為應(yīng)從如下四個(gè)方面采取有力措施，深化自然資源資產(chǎn)管理體制改革。

(一)構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰的自然資源資產(chǎn)管理新體制

鑒于現(xiàn)階段資源性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定不明晰，出現(xiàn)了多頭管理和產(chǎn)權(quán)主體虛置的管理局面。一方面，多頭管理模式使得國(guó)家所有權(quán)權(quán)能被分解，部門(mén)之間缺乏有效溝通并相互奪取自以為屬于本部門(mén)的所有者既得利益，導(dǎo)致資產(chǎn)管理效率低下；另一方面，產(chǎn)權(quán)主體虛置的狀態(tài)模糊了中央政府與地方政府之間委托代理關(guān)系，沒(méi)有法律明確承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、承擔(dān)責(zé)任和分享收益的主體，直接影響資源性資產(chǎn)的規(guī)范管理，造成中央政府與地方政府權(quán)利失衡的同時(shí)，地方政府缺乏監(jiān)督管理的積極性并產(chǎn)生短期功利主義行為，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。因此，我們需要通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)解決已有問(wèn)題。

現(xiàn)階段構(gòu)建人格化代表，考慮設(shè)置獨(dú)立于國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)之外的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，將產(chǎn)權(quán)管理作為核心工作，并負(fù)責(zé)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，履行國(guó)家出資人職責(zé)。以明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系責(zé)、權(quán)、利對(duì)稱(chēng)合理為目標(biāo)，將資產(chǎn)管理的重心從行政管理轉(zhuǎn)移到產(chǎn)權(quán)管理，嚴(yán)格劃清資源性資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)和具體監(jiān)督管理經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)管理模式向協(xié)調(diào)型、綜合型轉(zhuǎn)變，避免政府的行政管理職能與資源性資產(chǎn)的資產(chǎn)管理職能發(fā)生沖突，提高資產(chǎn)管理效率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

建立真正意義上“統(tǒng)一所有，分級(jí)代表”的國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)終極所有者歸位。首先，在法律上賦予地方政府享有自然資源性資產(chǎn)的所有權(quán)。關(guān)系到戰(zhàn)略性、全局性的維系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的重要資源性資產(chǎn)由中央政府獨(dú)享；其他普通資源性資產(chǎn)交由地方政府履行出資人職責(zé)。這種新型所有權(quán)層次的委托代理關(guān)系能改善現(xiàn)有的占有使用權(quán)代理模式，而地方政府確立擁有具體的資源性資產(chǎn)所有者身份后，既有助于充分調(diào)動(dòng)地方政府合理開(kāi)發(fā)、保護(hù)資源性資產(chǎn)的積極性，又有利于避免“公地悲劇”的發(fā)生；中央政府也能通過(guò)相應(yīng)的財(cái)稅制度享受終極所有權(quán)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益。其次，重構(gòu)代理模式的同時(shí)需要合理界定中央政府與地方政府產(chǎn)權(quán)行使邊界。劃分這一邊界的最基本原則應(yīng)是明確、恰當(dāng)。若邊界太窄，則不能激發(fā)地方政府的積極性，更不利于資源性資產(chǎn)利用效率的提高；若邊界模糊，則多頭管理的不良現(xiàn)象將重演。從美國(guó)等聯(lián)邦制發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方政府被賦予獨(dú)立裁決事務(wù)、維系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展權(quán)力的同時(shí)，也被規(guī)定相應(yīng)的義務(wù)，權(quán)力與義務(wù)相生相長(zhǎng)，兩者互為因果相互促進(jìn)，形成良好的委托代理權(quán)管理。因此，明晰產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步改革委托代理關(guān)系是深化管理體制的基礎(chǔ)，也是重要途徑。

(二)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)化管理與資源化管理有機(jī)分離

解決如何將資產(chǎn)化管理從資源化管理模式中分離的問(wèn)題之前，需要明確基本目標(biāo)，即通過(guò)對(duì)自然資源實(shí)施資產(chǎn)化管理，從而使自然資源的使用、發(fā)展和保護(hù)進(jìn)入良性循環(huán)軌道，同步實(shí)現(xiàn)資源性資產(chǎn)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及生態(tài)效益。為此，本文依據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的原則和自然資源資產(chǎn)的兩重性，將經(jīng)營(yíng)性資源資產(chǎn)與公益性資源資產(chǎn)區(qū)分，按不同功能和原則統(tǒng)一管理，推動(dòng)資產(chǎn)化管理與資源化管理有機(jī)分離。

第一，經(jīng)營(yíng)性資源資產(chǎn)。以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值功能為主，以維護(hù)所有者利益為主要目標(biāo)。譬如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及礦產(chǎn)、商業(yè)林木等資源。鑒于現(xiàn)階段對(duì)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資源資產(chǎn)尚未形成規(guī)范、透明的市場(chǎng)原則，使其未能納入市場(chǎng)體系達(dá)到合理運(yùn)營(yíng)及監(jiān)管的效果，理應(yīng)優(yōu)先將其分離，實(shí)行資產(chǎn)化管理。結(jié)合經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的改革經(jīng)驗(yàn)，可建立專(zhuān)門(mén)的資源性資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司，其獨(dú)立于資源行政管理部門(mén)以外。依法明確規(guī)定相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)管理主體，并有序構(gòu)建完善統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)性資源資產(chǎn)監(jiān)管體系，探索國(guó)家所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離，建立相對(duì)完整的現(xiàn)代企業(yè)制度。對(duì)于戰(zhàn)略性資源資產(chǎn)，國(guó)家可按市場(chǎng)規(guī)律評(píng)估其價(jià)值，將其折合為股份，組建國(guó)有控股資源型企業(yè)，參照經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)改革模式實(shí)施考核管理。對(duì)于一般性資源性資產(chǎn)，可放開(kāi)經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立國(guó)家、集體、個(gè)人等多種資本均可進(jìn)入的混合所有企業(yè)，提高自然資源資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)效率。

第二，公益性資源資產(chǎn)。以生態(tài)環(huán)境功能為主，以全民福利效益為主要目標(biāo)。公益性資源資產(chǎn)是不以盈利為目的、完全用于滿足社會(huì)福利的自然資源資產(chǎn)，等同于公共產(chǎn)品。譬如各地域的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園甚至生態(tài)防護(hù)林等都屬于公益性資源資產(chǎn)。對(duì)于保護(hù)區(qū)類(lèi)資源性資產(chǎn)，應(yīng)將其從資源行政管理部門(mén)內(nèi)分離，建立獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)化資源性資產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)各級(jí)風(fēng)景區(qū)，合理劃分中央政府和地方政府的管理層級(jí)，將國(guó)家級(jí)的公益性資源資產(chǎn)納入中央層級(jí)直接管理。對(duì)于其他公共產(chǎn)品類(lèi)的資源性資產(chǎn)，堅(jiān)持國(guó)家所有、政府經(jīng)營(yíng)的管理模式，明確相應(yīng)的代理機(jī)構(gòu)及管理主體，建立完善統(tǒng)一的公益性資源資產(chǎn)監(jiān)管體系，禁止公益性資源資產(chǎn)用于非公共領(lǐng)域，實(shí)行資源化管理。

(三)創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)收入理論

自然資源資產(chǎn)收入性質(zhì)定義不明晰，屬性與功能定位相異的稅費(fèi)邊界模糊是國(guó)家資源資產(chǎn)收入分配不規(guī)范的深層次原因。

第一，在上文所提及的稅、費(fèi)、利、租、金五類(lèi)收入形式中，將帶有天然生產(chǎn)資料價(jià)值補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)出讓色彩的收益全部納入補(bǔ)償性收入范疇，將土地一次性補(bǔ)償?shù)闹醒敕殖刹糠旨赐恋厥找娼?，明確為土地補(bǔ)償中央分成收入；將因天然生產(chǎn)資料的占有、經(jīng)營(yíng)而開(kāi)征的稅種，或者由國(guó)家資源入股、作價(jià)出資的方式所得的股利及股息收入全部納入積累性收入范疇。譬如土地使用權(quán)出讓金、礦業(yè)權(quán)價(jià)款、海域使用金等屬于前者，對(duì)憑借國(guó)家提供的間接生產(chǎn)要素而獲得超額利潤(rùn)所征收的課稅，及國(guó)家作為資本所有者(資源型國(guó)有企業(yè))獲得的股息、紅利屬于后者。

第二，依照各項(xiàng)稅、費(fèi)、金的收繳依據(jù)，歸并同等屬性或者目的的行政規(guī)費(fèi)，對(duì)經(jīng)營(yíng)使用自然資源資產(chǎn)而得的剩余價(jià)值進(jìn)行稅收征繳，不僅能夠保障國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益，也可推動(dòng)資源型行業(yè)承擔(dān)其應(yīng)盡的稅收負(fù)擔(dān)。譬如更改“費(fèi)”的形式，分類(lèi)歸位，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款及礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)合并，參考土地出讓金方式，建立礦產(chǎn)資源補(bǔ)償基金，其他資源性資產(chǎn)同理建立權(quán)利金制度，體現(xiàn)消耗天然生產(chǎn)資料所轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償價(jià)值；由于自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用導(dǎo)致的環(huán)境損害，應(yīng)開(kāi)征生態(tài)環(huán)境稅或者生態(tài)補(bǔ)償金，用于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)、全民生存條件的補(bǔ)償；建立資源追加補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)完善資源增值稅維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益，同時(shí)體現(xiàn)對(duì)資源型企業(yè)極差暴利的調(diào)節(jié)。開(kāi)征資源增值稅，以合理調(diào)節(jié)資源型企業(yè)因資源稀缺性而涌現(xiàn)的極差暴利。

第三，洞悉國(guó)家自然資源資產(chǎn)的收入分配規(guī)律。資產(chǎn)收益過(guò)程中的配置順序，應(yīng)優(yōu)先補(bǔ)償一般生產(chǎn)條件的總成本，以轉(zhuǎn)移價(jià)值是否兌現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)為資源出讓金或者資源補(bǔ)償費(fèi)，屬于一次補(bǔ)償(本金)；后以流轉(zhuǎn)稅(資源增值稅、關(guān)稅等)、企業(yè)所得稅的形式收回間接生產(chǎn)要素的投入成本；在企業(yè)以超額利潤(rùn)履行償債責(zé)任后，依據(jù)獨(dú)資或者股份制的企業(yè)性質(zhì)進(jìn)而實(shí)施利潤(rùn)分配。

(四)調(diào)整資源資產(chǎn)收益分配，實(shí)現(xiàn)資源代際公平

首先，建立“統(tǒng)一所有，分級(jí)代表”的新型自然資源資產(chǎn)管理體制，劃定合理的中央政府和地方政府資源資產(chǎn)收益分配比例，探索中央政府如何參與國(guó)有土地使用權(quán)出讓金分配。其次，考慮調(diào)出資源稅設(shè)立資源補(bǔ)償基金，用于特定資源耗竭、生態(tài)損害及替代性能源勘探資源等財(cái)政支出，并探究將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式向資源屬地傾斜，在確保屬地政府利益的前提下，體現(xiàn)事權(quán)與財(cái)力的相適應(yīng)，也能通過(guò)該政策推進(jìn)地方政府加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源的管理。再次，調(diào)整中央政府與資源型企業(yè)關(guān)于自然資源資產(chǎn)收益分配，出發(fā)點(diǎn)是理順自然資源所有者與占有使用者、經(jīng)營(yíng)管理者之間利益關(guān)系，以資源型國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)壟斷程度為參照，逐步使資源型國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)比率增至40%—50%[21]，確保國(guó)家終極所有權(quán)收益不會(huì)受到侵害。最后，努力將資源型財(cái)富向公共產(chǎn)品形態(tài)或者公共服務(wù)形態(tài)轉(zhuǎn)化，以實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的代際公平。

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(責(zé)任編輯：韓淑麗)

2017-04-15

李松森(1953-)，男，遼寧大石橋人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事財(cái)政理論、政策和國(guó)有資產(chǎn)管理等方面的研究。E-mail:lcss@dufe.edu.cn 夏慧琳(1989-)，女，江蘇鹽城人，博士研究生，主要從事國(guó)有資產(chǎn)管理研究。E-mail:xiahuilin007@163.com

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1008-4096(2017)04-0047-08