【摘要】隨著金華市行政裁量基準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)的成功，我國(guó)掀起了行政裁量基準(zhǔn)制定與適用熱潮。裁量基準(zhǔn)在規(guī)制行政裁量權(quán)方面的確發(fā)揮了重要作用，但其存在的問(wèn)題也逐漸顯露出來(lái)?！疤┌舱ń鸹ā笔录钠毓庠俅螌⑿姓昧炕鶞?zhǔn)推向風(fēng)口浪尖。行政裁量基準(zhǔn)合法性、合理性、適用僵化等問(wèn)題成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】行政裁量基準(zhǔn)；規(guī)制；合法性問(wèn)題；合理性問(wèn)題

在行政裁量的控制模式上，迄今為止尚未出現(xiàn)一個(gè)普遍的解決方案——無(wú)論是從程序機(jī)制角度看還是從權(quán)威性的決定規(guī)則角度看。2009年，“重慶煙民被拘案”曝光，社會(huì)反響強(qiáng)烈。眾多網(wǎng)友對(duì)重慶市公安局做出的行政處罰提出強(qiáng)烈質(zhì)疑，認(rèn)為處罰違反了《消防法》第63條“階梯式”的處罰規(guī)定。2015年6月“泰安炸金花事件”再次將行政執(zhí)法推到風(fēng)口浪尖。事件發(fā)生后，輿論普遍對(duì)8名學(xué)生表示同情，95%以上的網(wǎng)友表示當(dāng)?shù)鼐斓奶幜P過(guò)重，一元錢(qián)價(jià)碼只能算是娛樂(lè)活動(dòng)，造成擾民可以批評(píng)教育，做出“頂格處罰”不合理。當(dāng)?shù)鼐奖硎荆喊凑铡渡綎|省公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》，關(guān)于賭博的處罰標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)場(chǎng)賭資在600元以上，即屬于《治安管理處罰法》“參與賭博賭資較大”的情形，參與賭博人數(shù)8人以上，構(gòu)成情節(jié)嚴(yán)重，所以對(duì)8名江蘇大學(xué)生采取“頂格處罰”。雖然只是個(gè)案問(wèn)題，但其背后卻隱含著復(fù)雜的理論問(wèn)題，這些理論問(wèn)題正是纏繞在行政裁量基準(zhǔn)周?chē)⒆璧K行政裁量基準(zhǔn)制度構(gòu)建的難題。筆者將以“重慶煙民被拘案”和“泰安炸金花事件”為基礎(chǔ)分析我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)存在的問(wèn)題。

一、合法性問(wèn)題

我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)的設(shè)定基本是在行政系統(tǒng)內(nèi)部完成的，實(shí)踐中裁量基準(zhǔn)表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的決定、實(shí)施辦法、執(zhí)法指南、手冊(cè)等。行政裁量基準(zhǔn)在法律屬性上不屬于地方性法規(guī)，其中只有少數(shù)屬于政府規(guī)章，但更多是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的細(xì)化和解讀，屬于指導(dǎo)性規(guī)范文件和解釋性規(guī)范文件。我國(guó)采取法律保留原則，根據(jù)《立法法》第8、9條的規(guī)定，剝奪公民政治權(quán)利、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律，制定主體只能是全國(guó)人民代表大會(huì)及常委會(huì)，其中剝奪公民政治權(quán)利、限制人身自由的基本法律只能由全國(guó)人民代表大會(huì)制定。根據(jù)《行政處罰法》第9、10、12條的相關(guān)規(guī)定可以得出，無(wú)論是法律授權(quán)國(guó)務(wù)院制定或國(guó)務(wù)院自主制定的行政法規(guī)，還是國(guó)務(wù)院各部委或地方各級(jí)政府制定的規(guī)章，都無(wú)權(quán)直接規(guī)定限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰。根據(jù)文理解釋和體系解釋?zhuān)梢詫ⅰ缎姓幜P法》上述三條規(guī)定理解為：除法律之外，任何其他規(guī)范性文件不得采取任何措施消除或者規(guī)避法律對(duì)于限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的規(guī)定；下位法不得任意消除或者規(guī)避上位法對(duì)于限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的規(guī)定。

“重慶煙民被拘案”中，公安部制定頒行的通知在性質(zhì)上屬于裁量基準(zhǔn)，其內(nèi)容對(duì)各下級(jí)公安機(jī)關(guān)具有指導(dǎo)和規(guī)范作用。公安部屬于國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，有權(quán)制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，但其必須遵守法律和行政法規(guī)對(duì)其權(quán)限進(jìn)行限制的規(guī)定，不得越權(quán)規(guī)定屬于上位法規(guī)定的事項(xiàng)，不得取消或規(guī)避法律、行政法規(guī)中關(guān)于“階梯式”處罰的規(guī)定，只能在法律、行政法規(guī)的明確規(guī)定下進(jìn)一步細(xì)化和分格處罰的情景和標(biāo)準(zhǔn)。然而，重慶市公安局所依據(jù)的公安部頒發(fā)的通知存在明顯違背《立法法》和《行政處罰法》規(guī)定的情況，其直接做出“違反規(guī)定使用明火作業(yè)者，或者在具備火災(zāi)爆炸危險(xiǎn)場(chǎng)所吸煙者，一律行政拘留5日”的規(guī)定，而上位法《消防法》并未做出相關(guān)規(guī)定。公安部以“一律式”的基準(zhǔn)取消了《消防法》的“階梯式”處罰規(guī)定，將“情節(jié)嚴(yán)重”情形取消，直接剝奪了一線執(zhí)法機(jī)關(guān)在個(gè)案中的裁量余地，因此，公安部存在越權(quán)嫌疑，該通知存在違反上位法問(wèn)題，重慶公安部門(mén)依據(jù)通知做出的行政處罰行為違反行政合法性原則。

“泰安炸金花事件”中，泰安警方所依據(jù)的《山東省公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》第56條對(duì)《治安管理處罰法》第70條中“參與賭博賭資較大”和“情節(jié)嚴(yán)重”的情形直接做出了屬性界定，并據(jù)此設(shè)置了相應(yīng)的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，對(duì)“參與賭博賭資較大”和“情節(jié)嚴(yán)重”情形的界定存在合法性問(wèn)題。行政裁量基準(zhǔn)通常是由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或本級(jí)主管行政機(jī)關(guān)制定具有規(guī)范效力和適用效力，必定會(huì)對(duì)行政執(zhí)法人員產(chǎn)生內(nèi)部約束力，因此裁量基準(zhǔn)在適用過(guò)程中也必定會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身自由產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。“泰安炸金花事件”中，鑒于上位法《治安管理處罰法》并未對(duì)“參與賭資較大”和“情節(jié)嚴(yán)重行為”做出界定，那么，山東省公安廳的做法就應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為超越職權(quán)的行為，《山東省公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》中對(duì)“參與賭資較大”及其“嚴(yán)重情節(jié)”的界定就屬于違反上位法的規(guī)定。

二、合理性問(wèn)題

在“重慶煙民被拘案”中，公安部的“一律式”通知對(duì)《消防法》的“階梯式”處罰規(guī)定作出限縮處理，對(duì)違反《消防法》第21條規(guī)定的行為人一律處以行政拘留5日。這種一律式行政處罰與行政合理性原則相背離。合理性原則要求行政行為要符合比例原則和必要性原則。無(wú)論是從公眾的日常理性出發(fā)，還是從學(xué)者專(zhuān)家的學(xué)術(shù)理性分析，“一律式”規(guī)定和據(jù)此做出的行政處罰行為都違反了比例原則和必要性原則?！靶姓辛?日”的頂格處罰并非實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的必要措施，對(duì)吸煙者進(jìn)行警告或者罰款已經(jīng)足以實(shí)現(xiàn)行政目的，頂格處罰明顯對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成過(guò)多的侵害。

“泰安炸金花事件”中，《山東省公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》規(guī)定：“參與賭博賭資較大的”是指人均參賭金額在200元以上或者當(dāng)場(chǎng)賭資在600元以上。對(duì)“參與賭博賭資較大”的規(guī)定同時(shí)決定了對(duì)“賭博行為”的界定，只有“人均參賭金額在200元以上或者當(dāng)場(chǎng)賭資在600元以上”才能被認(rèn)定為賭博，才能開(kāi)啟行政處罰的程序。裁量基準(zhǔn)對(duì)“參與賭博賭資較大”的界定采取“個(gè)人數(shù)額”和“當(dāng)場(chǎng)數(shù)額”相結(jié)合的純數(shù)額界定方式，具有一定的合理性，但這種單純的數(shù)額界定模式卻會(huì)忽略存在“參與人數(shù)眾多，人均數(shù)額較低”的情況。本是眾人參與的娛樂(lè)行為，卻可能被界定為“賭博行為”?！疤┌舱ń鸹ㄊ录鼻∏膳c上述情況一致，8名江蘇大學(xué)生的“一元籌碼”炸金花游戲卻被界定為賭博行為，既與民眾的生活常識(shí)相違背，又與公眾普遍認(rèn)可的行政慣例不符，由此引起公眾強(qiáng)烈不滿也就不足為奇。除此之外，裁量基準(zhǔn)簡(jiǎn)單地以“參與賭博人數(shù)8人以上的”作為界定“情節(jié)嚴(yán)重”的一個(gè)充分條件存在不合理之處。人數(shù)雖然是界定情節(jié)嚴(yán)重與否的一個(gè)重要條件，但并不是一個(gè)充分條件，參與人數(shù)只有與社會(huì)影響程度相結(jié)合才能更為精確地確定情節(jié)嚴(yán)重程度?！疤┌舱ń鸹ㄊ录敝校m然參與人數(shù)較多，但其投注數(shù)額較少、人均數(shù)額較低，且彼此之間關(guān)系親密，其社會(huì)影響程度必然不高。簡(jiǎn)單地以人數(shù)多少界定情節(jié)嚴(yán)重與否，并做出頂格處罰，明顯超出了行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所需的必要手段，對(duì)8名大學(xué)生的合法權(quán)益造成了更多侵害，違反了行政合理性原則。

三、問(wèn)題的消解

對(duì)于合法性問(wèn)題，法律保留原則是橫亙?cè)谠搯?wèn)題前面難以逾越的鴻溝。域外對(duì)裁量基準(zhǔn)合法性問(wèn)題的處理，是伴隨著行政國(guó)家的日益擴(kuò)張而逐漸折衷的，因此，可以借鑒域外法治經(jīng)驗(yàn)，逐步淡化嚴(yán)格法治主義，適當(dāng)稀釋法律保留原則。通過(guò)完善《立法法》和其他上位法的規(guī)定，使得法律授予部分行政機(jī)關(guān)制定部分裁量基準(zhǔn)條款的準(zhǔn)立法權(quán)力，嘗試從源頭給予行政裁量基準(zhǔn)合法的身份證明。其次，將基層執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、學(xué)界智慧、行業(yè)智慧等相融合。在裁量基準(zhǔn)的制定上，邀請(qǐng)學(xué)界知名學(xué)者、高校專(zhuān)業(yè)研究人員以及知名律師參與，對(duì)裁量基準(zhǔn)的內(nèi)容反復(fù)研討，盡量避免在內(nèi)容上出現(xiàn)明顯違反上位法規(guī)定的情形。同時(shí)，嚴(yán)格按照程序展開(kāi)制定工作，做好記錄工作。裁量基準(zhǔn)完成后要依法報(bào)送上級(jí)行政機(jī)關(guān)和同級(jí)人民代表大會(huì)備案和審查，對(duì)瑕疵問(wèn)題做好事后篩查。裁量基準(zhǔn)制定完成后暫不予頒布實(shí)施，需由下級(jí)行政機(jī)關(guān)報(bào)送上級(jí)行政機(jī)關(guān)和同級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)進(jìn)行備案和審查。若發(fā)現(xiàn)合法性瑕疵，上級(jí)行政機(jī)關(guān)和本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)應(yīng)將裁量基準(zhǔn)直接退回報(bào)送機(jī)關(guān)并要求其做出修改。

就合理性問(wèn)題來(lái)講，筆者認(rèn)為以下幾點(diǎn)意見(jiàn)或許能夠起到一定的積極作用。首先，需要將基層具體執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)與上級(jí)機(jī)關(guān)宏觀指導(dǎo)相結(jié)合?；鶎訄?zhí)法機(jī)關(guān)具有上級(jí)行政機(jī)關(guān)無(wú)法比擬的實(shí)踐理性和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，而上級(jí)行政機(jī)關(guān)在宏觀政策方針?lè)矫嬗懈鼮樯羁痰睦斫夂驼J(rèn)識(shí)，將二者的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，有利于制定出更加合理的行政裁量基準(zhǔn)。其次，在涉及公眾切身利益的事項(xiàng)上，要保障公眾有效、有序參與，將公眾智慧融入到裁量基準(zhǔn)的制定中。除此之外，科學(xué)的制定技術(shù)也是必不可少的重要因素。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將統(tǒng)計(jì)學(xué)數(shù)據(jù)和社會(huì)學(xué)分析引入到裁量基準(zhǔn)制定之中，作為情節(jié)細(xì)化技術(shù)和處罰格化技術(shù)使用的基礎(chǔ)之一。以“泰安炸金花事件”為例，《山東省公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》對(duì)“參與賭博賭資較大”和“個(gè)人賭資”和“當(dāng)場(chǎng)賭資”的規(guī)定應(yīng)當(dāng)以山東地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為依據(jù)。統(tǒng)計(jì)學(xué)數(shù)據(jù)的優(yōu)點(diǎn)在于更能科學(xué)直觀地反映出某個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。對(duì)于社會(huì)影響程度的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)采用社會(huì)學(xué)的社會(huì)調(diào)查分析方法，以公眾的認(rèn)知作為基礎(chǔ)。

在裁量基準(zhǔn)的適用上，應(yīng)當(dāng)預(yù)設(shè)逸脫程序和例外條款。并非所有個(gè)案的發(fā)生情境都與裁量基準(zhǔn)的規(guī)定相一致，如果僅單純地依據(jù)行政裁量基準(zhǔn)做出行政處罰，就會(huì)存在執(zhí)法僵化問(wèn)題。預(yù)設(shè)逸脫程序和例外條款，允許裁量者根據(jù)具體的案情排除或者變更適用基準(zhǔn)，以更好地實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。在設(shè)定的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置嚴(yán)格的程序?qū)?zhí)法人員加以限制，執(zhí)法人員只有在做出合理說(shuō)明的情況下才能啟動(dòng)逸脫程序，適用逸脫條款和例外條款。執(zhí)法人員需要向主管部分提供書(shū)面說(shuō)明材料，主管部門(mén)須將材料備案保存。

四、結(jié)語(yǔ)

行政裁量基準(zhǔn)是當(dāng)前對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行法律控制的主要措施，但在任何情況下都不能完全抹殺行政裁量權(quán)，它只能在一定范圍內(nèi)進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)。對(duì)行政裁量權(quán)的有效規(guī)制還需其他輔助制度，學(xué)界還需要對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行不斷探索，以提供更多的智識(shí)資源。

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【作者簡(jiǎn)介】

陶坤（1989—），男，漢族，山東棗莊人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。