王 勇

（大連大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116622）

遼寧自貿(mào)區(qū)構(gòu)建“容錯機制”的思考

王 勇

（大連大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116622）

自由貿(mào)易試驗區(qū)是一國為加強對外貿(mào)易而開拓的經(jīng)濟發(fā)展試驗田,容錯機制是人文主義理念和市場經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合的產(chǎn)物,而自貿(mào)區(qū)要良好地運行和發(fā)展,關(guān)鍵在于運用容錯機制包容政府有關(guān)部門犯錯情況的發(fā)生,以期鼓勵相關(guān)政府部門大膽創(chuàng)新改革。容錯機制相關(guān)制度已經(jīng)不同程度地為我國上海、廣東、福建、天津自貿(mào)區(qū)立法和法律實踐所確立。遼寧有必要在比較研究各已建自貿(mào)區(qū)法律實踐的基礎(chǔ)上,結(jié)合遼寧自貿(mào)區(qū)的實際情況，研究容錯機制的適用標準，容錯的范圍等內(nèi)容，來構(gòu)建遼寧自貿(mào)區(qū)的容錯機制。

自貿(mào)區(qū)；容錯機制；法律構(gòu)建

自由貿(mào)易試驗區(qū)是一國為加強對外貿(mào)易而開拓的經(jīng)濟發(fā)展試驗田。自由貿(mào)易試驗區(qū)的核心理念是鼓勵創(chuàng)新，改革進取。改革創(chuàng)新難免會遇到失敗，因此自貿(mào)區(qū)政府個別部門可能會存在為了避免承擔改革失敗的責任，而怠于改革創(chuàng)新，這將極大地影響自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的成效。為此，我國部分已建自貿(mào)區(qū)確認了容錯機制的相關(guān)制度。2017年4月1日，遼寧自貿(mào)區(qū)正式掛牌，為建設(shè)成振興東北老工業(yè)基地的新引擎，遼寧自貿(mào)區(qū)被黨和國家寄予厚望，制度創(chuàng)新實施在即。相應(yīng)地，遼寧自貿(mào)區(qū)亟待構(gòu)建容錯機制，有必要對已建自貿(mào)區(qū)關(guān)于容錯機制的法律實踐經(jīng)驗、立法模式的選擇及具體制度構(gòu)建進行深入研究。

一、容錯機制的概述

（一）容錯機制的概念

容錯機制，是在一定范圍內(nèi)，在符合規(guī)定條件的情況下，寬容所犯錯誤，不予以追責的機制。它原本主要應(yīng)用于工程設(shè)計中。例如，在計算機使用過程中，如果發(fā)生程序“未響應(yīng)”，此時該程序便暫時無法繼續(xù)運行下去。然而，它往往在一段時間后（通常為十幾秒或幾十秒）恢復(fù)正常使用。這種暫時不響應(yīng)的錯誤狀態(tài)，我們稱其為“容錯”。

容錯機制在行政管理領(lǐng)域，是指對于行政機關(guān)的工作人員，在正常履行工作職責的前提下，寬容其在工作中由于改革創(chuàng)新而導(dǎo)致的失敗，以此來鼓勵行政機關(guān)工作人員積極的改革創(chuàng)新。

（二）構(gòu)建容錯機制的意義

在自貿(mào)區(qū)建設(shè)的過程中，會存在多種利益關(guān)系和深層次矛盾的調(diào)整變革，在這個過程中行政機關(guān)會產(chǎn)生畏懼困難，有所顧慮的情緒。所謂的“改革只許成功不許失敗”的論調(diào)在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中是不科學(xué)、不合理的，會挫傷干部的積極性。容錯機制在制度層面為行政機關(guān)相關(guān)人員在改革創(chuàng)新失敗的問題上給予免責，能夠鼓勵相關(guān)工作人員創(chuàng)造性地開展工作，不斷開拓改革發(fā)展的新局面。由此可見，在自由貿(mào)易試驗區(qū)實施這個機制是非常必要的。從遼寧自貿(mào)區(qū)的建設(shè)來看，構(gòu)建容錯機制具有特殊意義。對于振興東北老工業(yè)基地，遼寧自貿(mào)區(qū)被國家寄予厚望，遼寧自貿(mào)區(qū)應(yīng)通過積極的制度創(chuàng)新成為東北振興的新引擎。然而，在一定程度上受到區(qū)域差異的影響，遼寧乃至東北區(qū)域在敢于爭先、大膽創(chuàng)新、無畏困難方面，與南方地區(qū)相比，可能存在一定的差距。鑒于此，遼寧自貿(mào)區(qū)迫切需要構(gòu)建完善的容錯機制，讓廣大干部愿意干實事，敢于干實事、能夠干實事。

（三）相關(guān)概念對比分析

與容錯機制相關(guān)的概念有很多，為了避免混淆，需要一一理清相互關(guān)系。

1.容錯機制與糾錯機制

容錯與糾錯存在一定的聯(lián)系，二者是相互結(jié)合的。容錯并不是一味地容忍錯誤而不去糾錯，而是在承認錯誤的基礎(chǔ)上去積極糾正錯誤，只是在追究責任方面，容錯機制允許在當事人不存在重大過錯的前提下，予以免除責任。因此，容錯具有糾錯的功能，不能把容錯與糾錯割裂開來。

容錯不是簡單地寬容錯誤，它并不等同于容許行政機關(guān)違法。容錯的標準不能沒有底線，可容納的錯誤底線應(yīng)為“堅持依法推進改革”此過程中出現(xiàn)的錯誤，即改革都要于法有據(jù)。政府部門在自貿(mào)區(qū)建設(shè)過程中，如果由于經(jīng)驗不足，導(dǎo)致對先試先行的政策理解出現(xiàn)偏差，制度創(chuàng)新過程中出現(xiàn)失誤，可以適用容錯機制，但決不能姑息容忍明知故犯的違法亂紀行為。所以，容錯不等于肆意違法，容錯也是要在合法行政的前提下容錯。

2.容錯機制與問責機制

容錯機制并不是免死金牌，要把握好容錯免責與問責二者間的界限。對敢于創(chuàng)新同時嚴守法律底線的干部要寬容理解，對打著改革旗號獨斷專行、干勞民傷財事情的干部要加大懲處力度。這就要做到精確問責，提高針對性，對癥下藥。

問責機制一定要嚴格，這要求問責機制必須精確、及時。容錯機制要求一定程度的寬容，而不是縱容。嚴格與寬容必須是高度統(tǒng)一的，針對不同行為采取不同措施。嚴格要實事求是，寬容也要實事求是；嚴格要依照法規(guī)進行，寬容也要依照法規(guī)進行。

3.容錯機制與決策機制

科學(xué)的容錯機制，必須以科學(xué)民主的決策機制作為基礎(chǔ)。如上文所述，容錯機制要求“嚴格”與“寬容”相結(jié)合。何種“錯誤”可以寬容，何種“錯誤”需要嚴格追責，不能寬容，需要有一個相對明確的標準，而這個判斷標準不能以某些領(lǐng)導(dǎo)干部的個人意志為轉(zhuǎn)移，必須要通過一個科學(xué)的民主決策機制來確定。通過確立明確的制度，建立起公開透明的決策體系，在決策前完成專家咨詢、征求群眾意見、組織專場聽證等環(huán)節(jié)，使決策經(jīng)過充分的論證，形成科學(xué)決策。通過這樣的過程形成的決策，能夠在很大程度上降低改革創(chuàng)新決策實施過程的風險，有助于容錯機制發(fā)揮積極的效果。

二、容錯機制在中國已建自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展情況

（一）上海自貿(mào)區(qū)構(gòu)建“容錯”制度環(huán)境

2013年9月29日，我國首個自由貿(mào)易試驗區(qū)——上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌成立。上海自貿(mào)區(qū)為我國進一步深化改革和擴大提升開放型經(jīng)濟程度提供了強大驅(qū)動力。上海自貿(mào)區(qū)著重對負面清單、金融、關(guān)稅、離岸市場、貿(mào)易、航運、投資等領(lǐng)域的改革進行探索，同時，在相應(yīng)的監(jiān)管環(huán)境、政府職能的轉(zhuǎn)變等方面也進行了一系列的制度性創(chuàng)新，如政府“簡政放權(quán)”，強化了政府事中、事后的監(jiān)管，為先行改革創(chuàng)新營造了較為寬松的氛圍，初步體現(xiàn)了上海自貿(mào)區(qū)構(gòu)建“容錯”的環(huán)境。根據(jù)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》《上海自貿(mào)區(qū)條例》以及中央各部委、上海市各委辦局通過的支持自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的相關(guān)規(guī)范性文件，上海自貿(mào)區(qū)的容錯制度環(huán)境，已經(jīng)得到比較清晰地呈現(xiàn)。

1.上海自貿(mào)區(qū)作為我國批準設(shè)立的首個自貿(mào)區(qū)，容錯機制沒有先例可循。因此，《上海自貿(mào)區(qū)條例中》規(guī)定：“自貿(mào)區(qū)建設(shè)要堅持“自主改革”的指導(dǎo)思想，努力聚焦制度創(chuàng)新的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極運用現(xiàn)行法律制度和政策資源，改革妨礙制度創(chuàng)新的體制、機制，不斷激發(fā)改革創(chuàng)新的主動性、積極性?！痹趯嵺`中，容錯機制在上海自貿(mào)區(qū)的形成也是遵循“自主改革”的思想進行推進。

2.上海自貿(mào)區(qū)掛牌成立以來，并未有規(guī)范性法律文件明確容錯機制，但是容錯機制的環(huán)境及具體做法已經(jīng)在上海的到推進。這種現(xiàn)象，究其原因，在于上海自貿(mào)區(qū)地位之重、承受壓力之大而不敢“輕舉妄動”。上海自貿(mào)區(qū)是國家重大戰(zhàn)略之一，是國家試行的第一塊“試驗田”，是一場從上至下的改革。我國的改革已從局部改革突破，走向牽一發(fā)動全身的全局改革，而全局改革并非一蹴而就，上海自貿(mào)區(qū)要進行的多項制度突破與創(chuàng)新都涉及全局改革。所以，上海自貿(mào)區(qū)迄今為止通過上述文件來營造一種寬松的容錯制度環(huán)境而未明確構(gòu)建系統(tǒng)完善的容錯機制。盡管如此，《上海自貿(mào)區(qū)條例》已經(jīng)把目前上海自貿(mào)區(qū)總結(jié)出來的可復(fù)制可推廣內(nèi)容全數(shù)納入其中，且條例本身是開放的，所以也給制度創(chuàng)新留下了相應(yīng)的空間，為其他自貿(mào)區(qū)構(gòu)建容錯機制提供了重要指引。

（二）廣東自貿(mào)區(qū)首創(chuàng)容錯機制

廣東自貿(mào)區(qū)于2015年4月21日正式掛牌，其建設(shè)的目標是，將廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為投資更為方便，與國際接軌，公開透明的自貿(mào)區(qū)建設(shè)示范榜樣，進一步促進港珠澳的發(fā)展?？梢哉f，廣東自貿(mào)區(qū)是我國改革開放戰(zhàn)略倒逼下的一個“壓力測試平臺”，不同于上海自貿(mào)區(qū)，廣東自貿(mào)區(qū)在吸收上海自貿(mào)區(qū)已有良好經(jīng)驗做法的同時，還要提供出自己探索、改革創(chuàng)新的樣板。

《廣東自貿(mào)區(qū)條例》于2016年7月1日實施，該條例首次以規(guī)范性法律文件的形式規(guī)定了容錯機制，使容錯機制更具有可操作性，為廣東自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新建設(shè)提供了穩(wěn)定的制度保障，極大地調(diào)動了廣東自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的積極性。條例總則第四條規(guī)定,“在自貿(mào)試驗區(qū)進行的創(chuàng)新未能實現(xiàn)預(yù)期目標,但是符合國家確定的改革方向,決策程序符合法律、法規(guī)規(guī)定,未牟取私利或者未惡意串通損害公共利益的,對有關(guān)單位和個人不作負面評價,減免相關(guān)責任。”這是對容錯機制的清晰表述。

此外，條例還創(chuàng)新性引入了第三方評估機制，規(guī)定由自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)組織第三方評估機構(gòu)或市場主體對政府及其相關(guān)部門的協(xié)同配合情況進行打分，并納入該部門的年度考核，將評估結(jié)果報告國務(wù)院，對試點效果好且可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗做法，經(jīng)國務(wù)院同意后推廣到全國其他地區(qū)。這有利于推動各級政府部門對自貿(mào)區(qū)各項改革創(chuàng)新工作加大扶持力度，有助于協(xié)力推進自貿(mào)區(qū)建設(shè)[1]。

廣東自貿(mào)區(qū)首創(chuàng)容錯免責機制，在一定范圍內(nèi)，寬容失敗、允許試錯，營造了支持改革、鼓勵創(chuàng)新的良好氛圍，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁、加油打氣，為其他自貿(mào)區(qū)構(gòu)建容錯機制提供了良好范本。

（三）天津、福建自貿(mào)區(qū)嘗試構(gòu)建容錯機制

2015年4月21日，天津自貿(mào)區(qū)、福建自貿(mào)區(qū)掛牌成立。天津自貿(mào)區(qū)承擔著京津冀一體化的烙印，其戰(zhàn)略定位是努力成為京津冀協(xié)同發(fā)展高水平對外開放平臺、全國改革開放先行區(qū)和制度創(chuàng)新實驗田、面向世界的高水平自貿(mào)區(qū)。在《廣東自貿(mào)區(qū)條例》實施不久，天津自貿(mào)區(qū)學(xué)習廣東自貿(mào)區(qū)容錯機制改革經(jīng)驗，于2016年11月3日出臺《濱海新區(qū)激勵干部改革開放創(chuàng)新勇于擔當容錯免責實施辦法（試行）》（下文簡稱“辦法”），該辦法重點針對領(lǐng)導(dǎo)干部不擔當、不作為等行為，建立健全相關(guān)制度。

《辦法》在廣東自貿(mào)區(qū)容錯機制的基礎(chǔ)上進行細化規(guī)定，詳細規(guī)定了容錯的含義、容錯免責堅持的基本原則、容錯免責情形、容錯免責程序、保障措施等。該《辦法》是我國目前關(guān)于容錯機制最為詳細的規(guī)定。

福建自貿(mào)區(qū)承擔著深化兩岸經(jīng)濟，加強與21世紀海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)交流合作的重任，為我國全面深化改革和擴大開放積累新經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶動、服務(wù)全國的積極作用。2016年4月，在福建自貿(mào)區(qū)設(shè)立一周年之際時，福建省人大常委會通過了《平潭綜合實驗區(qū)條例》、《福建自貿(mào)區(qū)條例》，兩部法規(guī)中都有關(guān)于容錯機制的相關(guān)規(guī)定。其中，《平潭綜合實驗區(qū)條例》對國家工作人員為推進改革創(chuàng)新出現(xiàn)失誤，符合相關(guān)情形的，作出免責規(guī)定[2]?！陡＝ㄗ再Q(mào)區(qū)條例》明確提出“建立鼓勵改革創(chuàng)新、允許試錯、寬容失敗的機制”，條例規(guī)定，省政府有關(guān)部門，自貿(mào)區(qū)片區(qū)所在設(shè)區(qū)市政府有關(guān)部門推進自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新工作的情況，納入政府績效管理，并明確“完善以支持改革創(chuàng)新為導(dǎo)向的考核評價體系，充分激發(fā)創(chuàng)新活力?！盵3]這些制度都表明，福建自貿(mào)區(qū)鼓勵創(chuàng)新免責、容錯試錯的考核評價體系，為先行先試提供法律保障。

三、遼寧自貿(mào)區(qū)政府容錯機制構(gòu)建建議

2017年4月10日，遼寧自貿(mào)區(qū)掛牌成立。遼寧自貿(mào)區(qū)承擔著振興東北老工業(yè)基地，努力建成振興東北的新引擎的重任。我國振興東北老工業(yè)基地的舉措已經(jīng)實施多年，然而，鑒于相關(guān)部門在一定程度上存在這害怕犯錯而躊躇猶豫不敢創(chuàng)新的情緒，因此，遼寧自貿(mào)區(qū)在創(chuàng)新制度建設(shè)過程中，有必要鑒于四大已建自貿(mào)區(qū)的現(xiàn)有經(jīng)驗，結(jié)合我省實際，明確容錯機制建立的相關(guān)問題，并制定相應(yīng)措施來構(gòu)建容錯機制。

（一）明確認定標準和相關(guān)制度，科學(xué)容忍錯誤

遼寧自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新的建設(shè)過程中，我們需要明確容忍錯誤的標準，因此，我們需要結(jié)合遼寧自貿(mào)區(qū)實際，制定出臺容錯機制的制度辦法，通過標準和相關(guān)制度來認定容錯制度的基本內(nèi)容。例如，容錯是基于動機還是結(jié)果或者兩者結(jié)合去認定？從動機來看，改革創(chuàng)新是為了遼寧自貿(mào)區(qū)發(fā)展和為百姓謀利的錯誤可以包容，還是從結(jié)果來看，只要沒有導(dǎo)致特別嚴重的結(jié)果或者損失可以包容，抑或是動機結(jié)果雙項結(jié)合認定，既要出于為公不為私的出發(fā)點，同時還不能造成嚴重后果。

（二）明確容錯的認定部門和程序

改革過程中，難免出現(xiàn)失誤，為了鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗，需要建立容錯機制作為重要的制度保障[4]。那么，認定錯誤的部門應(yīng)由誰認定？認定錯誤的程序又該如何規(guī)定？這些程序性問題都應(yīng)予以明確。例如，明確認定錯誤的部門是自貿(mào)區(qū)辦公室或是上級政府[5]；建立好改革創(chuàng)新重大風險評估制度，對風險進行事前評估，事中加強風險監(jiān)管糾正，事后對改革完成程度、風險把控進行評價并確定責任大小[6]。我們可以進一步明確遼寧自貿(mào)區(qū)政府責任、領(lǐng)導(dǎo)干部個人責任的相應(yīng)條款，制定出臺《遼寧自貿(mào)區(qū)容錯機制程序規(guī)定》，為改革創(chuàng)新者運用容錯機制改革指明方向。

（三）出臺鼓勵創(chuàng)新、容錯免責的制度辦法

有了前述的容錯內(nèi)容明確、容錯程序規(guī)定，遼寧自貿(mào)區(qū)應(yīng)該結(jié)合自身實際盡快出臺容錯機制的制度辦法以鼓勵自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展?！哆|寧自貿(mào)區(qū)總體方案》中總體目標之一就是強調(diào)法治化。良法是善治之前提，因此遼寧自貿(mào)區(qū)最要緊的是應(yīng)該堅持立法先行，例如制定《遼寧自貿(mào)區(qū)條例》、《遼寧自貿(mào)區(qū)促進改革創(chuàng)新的決定》，強調(diào)突出對于改革創(chuàng)新未能實現(xiàn)預(yù)期目標者，但是勤勉盡責，為百姓謀利而非牟取私利者，依法免除相關(guān)責任，明確容錯機制讓其落地生效。制定容錯機制配套性行政規(guī)范性文件和實施配套細則，鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新作為。

（四）利用糾錯機制完善容錯機制、促進容錯機制發(fā)展

容錯與糾錯不是相互分割的兩個要素，二者有機結(jié)合相輔相成。從容錯的定義來看，容錯中內(nèi)含有糾正錯誤的功能。糾錯就是在改革過程中出現(xiàn)的錯誤發(fā)生之后，及時準確地啟動相應(yīng)機制和程序，找出錯誤原因，重新梳理履行程序以便及時糾正錯誤，把損害結(jié)果降到最小[7]。之所以要改革創(chuàng)新是為了打破僵化思維，改革過程中不確定性和風險性較高，所以遼寧自貿(mào)區(qū)需要建立糾錯機制輔助容錯機制真正發(fā)揮實效，通過及時有效地糾正錯誤，引領(lǐng)改革創(chuàng)新的方向，加強決策科學(xué)程度，為自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新提供制度保障。為此，《遼寧自貿(mào)區(qū)條例》、《遼寧自貿(mào)區(qū)促進改革創(chuàng)新的決定》等文件中也應(yīng)制定明確糾錯機制。

（五）積極營造寬容良好的容錯氛圍

當前，我們整個社會環(huán)境對于改革創(chuàng)新出現(xiàn)錯誤的包容度仍然亟待提高。首先，錯誤發(fā)生后通常會出現(xiàn)一些不利輿論，極容易影響領(lǐng)導(dǎo)者的改革進程和出現(xiàn)針對改革者的不利評價；其次，如果沒有容錯機制，對改革者不分情況加以問責容易導(dǎo)致改革者激情喪失，不利于改革后續(xù)發(fā)展[8]。因此，遼寧自貿(mào)區(qū)要積極營造寬松的容錯氛圍，打造容錯環(huán)境，在自貿(mào)區(qū)社會環(huán)境內(nèi)認可創(chuàng)新精神，加強自貿(mào)區(qū)容錯文化建設(shè)，加大對容錯機制的宣傳力度，營造出一個寬松、和諧的社會環(huán)境，激發(fā)出遼寧自貿(mào)區(qū)改革者的創(chuàng)新熱情。

[1]容錯機制寫入廣東自貿(mào)區(qū)條例[EB/OL].(2017-03-01).http://news.xinhuanet.com/mrdx/2016-05/26/c_135389.

[2]鄭少華.中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的司法試驗[J].法學(xué)，2013(12):138-143.

[3]中國(福建)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例頒布[EB/OL].(2017-03-01).http://fj.sina.com.cn/minshang/tttj/2016-04-05/100.

[4]袁志剛.中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)新戰(zhàn)略研究[M].上海:格致出版社，2013.

[5]上海財經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院.2014中國(上海)自由貿(mào)易實驗區(qū)發(fā)展研究報告[M].上海:上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2014.

[6]梅立潤.全面深化改革情境的“容錯機制” [J].重慶社會科學(xué),2016(6):61-67.

[7]劉寧寧,郝桂榮.新常態(tài)下如何科學(xué)構(gòu)建容錯機制[J].黨政視野,2017(2):57-58.

[8]周漢民.建設(shè)中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū),以更大的開放促進更深入的改革[J].國際商務(wù)研究,2014(1):5-14.

On “Fault Tolerance Mechanism” in Liaoning Free Trade Zone

WANG Yong
(School of Law,Dalian University,Dalian 116622,China)

The free trade zone is an experiment of economic development to strengthen foreign trade.The fault tolerance mechanism is the product of the combination of humanism and market economy.The practice of free trade zone relies much on fault tolerant mechanism in correcting errors for reform and innovation,and legislations has developed fault tolerance mechanism in some free trade zones.Liaoning free trade zone should be based on comparative study of other free trade zones legislation and the reasonable legislative experience.

Free Trade Zone; fault tolerance mechanism; legal construction

D912.1

A

1008-2395（2017）05-0120-05

2017-03-06

“遼寧省高等學(xué)校杰出青年學(xué)者成長計劃”項目（WJQ2014056）

王勇（1982-），男，法學(xué)博士，副教授，主要從事自貿(mào)區(qū)法學(xué)、金融法學(xué)研究。