○河南省西峽縣黑煙鎮(zhèn)林場

劉 曉

淺談林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績效管理

○河南省西峽縣黑煙鎮(zhèn)林場

劉 曉

林業(yè)改革發(fā)展資金對于緩解生態(tài)危機、保護森林資源、加速生態(tài)建設(shè)、促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到了重要作用，但如何能夠保證林業(yè)改革發(fā)展資金安全有效、資金投入產(chǎn)出效益明顯，已成為我們亟需解決的重點和難點。為此財政部、國家林業(yè)局出臺了《林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績效管理暫行辦法》(財農(nóng)〔2016〕197號)，這是為了加強和規(guī)范林業(yè)改革發(fā)展資金的使用、健全激勵和約束機制、提高財政資金使用效益的一項重要舉措。目前許多工作還處于探索階段，本文就林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績效管理中的一些相關(guān)問題談?wù)劤鯗\見解，以期更好地發(fā)揮林業(yè)改革發(fā)展資金的使用效益。

一、林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績效管理的意義

林業(yè)是一項重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公益事業(yè)，承擔(dān)著保護和發(fā)展森林資源、預(yù)防和治理土地荒漠化、指導(dǎo)和監(jiān)督國土綠化、提供林業(yè)物質(zhì)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的多重任務(wù)，在經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中具有重要地位，在實現(xiàn)經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展中具有不可替代的獨特作用，在全面建設(shè)小康社會進程中，發(fā)展林業(yè)已成為全黨全國工作的戰(zhàn)略重點。近年來，林業(yè)改革發(fā)展資金持續(xù)增長，為林業(yè)的發(fā)展提供了有力支撐。只有抓住資金的預(yù)算績效管理，才能管理和使用好這些資金，為林業(yè)快速發(fā)展提供保障，所以搞好林業(yè)改革發(fā)展資金績效管理意義重大。

(一)預(yù)算績效管理是林業(yè)改革發(fā)展資金管理的客觀需要

隨著我國對生態(tài)文明建設(shè)認(rèn)識的不斷提高，國家對林業(yè)的投入越來越大，但在隨后的資金審計過程中，暴露出一些不容忽視的問題。資金被擅自擠占、挪用、截留的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象屢屢發(fā)生，管理不善、損失浪費、投資效益差的問題層出不窮。而令人費解的是，有些效益差的項目，在驗收和審計中都順利過關(guān)。究其原因，與績效評價的缺失也有一定的關(guān)系。按照資金管理辦法，可以解決資金撥付到位、用的準(zhǔn)確問題，但無法確保資金用的好、效益好。為加強財政資金管理，確保財政資金使用的高效性，財政部出臺了《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦法》(財預(yù)〔2015〕163號)。而作為中央財政資金一部分的林業(yè)改革發(fā)展資金，多年來也一直在探索預(yù)算績效管理，2016年，財政部 國家林業(yè)局聯(lián)合出臺了林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績效管理暫行辦法，為加強林業(yè)改革發(fā)展資金管理提供了依據(jù)。通過對資金的預(yù)算績效評價，可以了解資金的使用效果，為下次資金的分配提供有力的依據(jù)。

(二)預(yù)算績效管理是考核林業(yè)財政政策執(zhí)行情況的需要

進行林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績效管理是圍繞林業(yè)改革發(fā)展，促進林業(yè)財政政策落地，提高林業(yè)財政資金使用效益，保障林業(yè)財政資金使用安全性開展的。通過對改革資金進行預(yù)算績效管理，可對資金的管理與使用情況進行深入剖析，檢查其效益水平，評價和分析影響整體效益的因素，尋找提高其效益的途徑，促進相關(guān)部門正確決策、科學(xué)管理、提高資金的管理水平和使用效能，維護資產(chǎn)安全，以最小的投入獲得最佳的效果。同時也可以加強對資金管理部門的審計監(jiān)督，促進資金管理者和使用者的責(zé)任感和使命感，確保林業(yè)財政政策真正落到實處并發(fā)揮效益。

(三)預(yù)算績效管理是加強林業(yè)改革發(fā)展資金審計的需要

近年來，林業(yè)改革發(fā)展資金在審計中發(fā)現(xiàn)了一些問題。為促使政府有關(guān)部門建立健全決策制度，加強資金管理，按時保質(zhì)完成工作，提高林業(yè)改革發(fā)展資金的效益，確保資金發(fā)揮作用，實行預(yù)算績效管理是非常必要的。同時，實行績效管理可以加強對資金的監(jiān)控，在源頭上堵住資金管理中的漏洞。預(yù)算績效管理為進一步實現(xiàn)對林業(yè)改革發(fā)展資金實時監(jiān)督創(chuàng)造了一定的條件，是資金審計的需要。

(四)預(yù)算績效管理是反映公眾知情權(quán)的需要

隨著社會的發(fā)展，民主與法制也不斷完善，公眾參政議政的意識日益增強，對國家以生態(tài)效益為主，在林業(yè)方面投入大量的資金表現(xiàn)出極大的關(guān)注，公眾企盼能夠取得高效益，使生態(tài)環(huán)境變得更好?！叭≈诿瘢仨氂行У赜弥诿瘛币殉蔀楣姷膹娏倚穆?。只有積極地推行資金的預(yù)算績效管理，促進資金的合理有效使用，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，才能充分表達人民的心聲和意愿。

二、推行林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績效管理需要注意的問題

目前推行林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績效管理雖然面臨諸多困難，但從林業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀看，也具有一定的條件。要善于運用所擁有的條件，從經(jīng)濟性、效率性和效果性上來進行績效管理?！敖?jīng)濟性”是指資金的投入和產(chǎn)出關(guān)系,反映資金的使用經(jīng)濟與合理程度，一般以投入為衡量依據(jù)。林業(yè)改革發(fā)展資金的經(jīng)濟性是指在保證項目質(zhì)量的前提下，將其資源消耗降到最低水平?！靶市浴笔侵府a(chǎn)品、服務(wù)或其他形式的活動與其消耗資源的關(guān)系。林業(yè)改革發(fā)展資金的效率性應(yīng)該是在保證項目質(zhì)量的前提下，以一定的投入實現(xiàn)最大的產(chǎn)出，或?qū)崿F(xiàn)一定的產(chǎn)出使用最少的投入。“效果性”是指預(yù)期目標(biāo)(包括預(yù)期成果或預(yù)期影響)的實現(xiàn)程度，一般以預(yù)期目標(biāo)為衡量依據(jù)。林業(yè)改革發(fā)展資金的效果性即產(chǎn)品、服務(wù)和其他形式的活動在多大程度上達到既定的政策目標(biāo)和預(yù)期效果。通過資金的績效管理，要形成一個統(tǒng)一性的認(rèn)識、完整性的思路和宏觀性的規(guī)劃，主要在以下幾個方面下功夫。

(一)制定科學(xué)的資金預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

資金預(yù)算評價指標(biāo)是指預(yù)算績效評價機構(gòu)和人員在進行績效評價時，所采用的能夠反映資金使用情況的某一綜合數(shù)量特征的概念和具體的數(shù)值，將若干相互之間具有聯(lián)系的指標(biāo)組成能夠反映資金總體內(nèi)在效益本質(zhì)特征的有機整體?？冃гu價機構(gòu)和人員在評價過程中能夠通過對指標(biāo)體系指標(biāo)的運用，掌握被評價事項效益的基本情況；能夠?qū)Ρ辉u價事項的經(jīng)濟性、效率性和效果性做出正確、合理的判斷；可以分析和揭示被評價事項存在的問題，借以查明產(chǎn)生效益問題的主要矛盾所在和影響效益變化的基本因素有哪些，從而為政府及相關(guān)部門制定公共財政政策和法規(guī)提供有用的依據(jù)，為促進被評價單位改善資金管理、優(yōu)化資源配置、節(jié)約成本、提高效益提出建議和對策。在《林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績效管理暫行辦法》中，附有林業(yè)改革發(fā)展資金績效評價量化指標(biāo)。由于林業(yè)資金投入的政策性強，主要作用是有助于宏觀經(jīng)濟的調(diào)控，項目本身投入的效益相對較低，所以有些指標(biāo)相對落實難度較大。因此在以后的實踐中，對這些指標(biāo)還要進行不斷完善，盡量制定相對科學(xué)的資金評價指標(biāo)體系。

(二)嚴(yán)格控制資金申請報批程序

一項資金使用的效益好壞，關(guān)鍵在于資金的申請報批程序。林業(yè)改革發(fā)展資金數(shù)量較大、投資分布面廣、專業(yè)程度高、獨立性強，從申請到報批程序十分重要。一旦申請報批把關(guān)不嚴(yán)，即使后期管理再嚴(yán)格，但前期目標(biāo)錯誤，仍會造成難以彌補的損失。 因此，實行資金預(yù)算績效管理，首先要緊緊盯住預(yù)算這道“關(guān)口”，從資金的申請報批、可行性研究、評估論證到責(zé)任風(fēng)險承擔(dān)都要進行嚴(yán)格的審核，認(rèn)真考察，絕不能讓那些“投機工程”、“虛假工程”混過報批“關(guān)口”。把申請報批決策把住了，項目運作和工程建設(shè)就有了堅實可靠的基礎(chǔ)，再加強后期的績效管理和后續(xù)監(jiān)督，才能更好地發(fā)揮資金績效管理的巨大作用。

(三)結(jié)合專業(yè)審計資源，加強資金預(yù)算績效管理

近年來，各專業(yè)審計部門在資金管理中發(fā)揮了重要作用，規(guī)范了資金使用程序，增強了資金使用效益。要想管理好林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績效，離不開各專業(yè)審計部門的配合。采取借鑒合作的形式，借助林業(yè)內(nèi)、外部審計機構(gòu)的力量，有選擇地利用審計部門出具的審計報告，形成相互協(xié)作、相互配合的局面，這是一條經(jīng)濟實用地解決資源不足的有效途徑，只有借鑒各專業(yè)審計部門的審計結(jié)果，才能達到事半功倍的效果。在結(jié)合審計過程中，既要結(jié)合外部審計部門的結(jié)果，又要發(fā)揮內(nèi)部審計機構(gòu)作用，統(tǒng)籌內(nèi)、外審計力量，形成強有力的資金預(yù)算績效管理體系。

(四)建立定期通報制度，擴大資金預(yù)算績效管理成果

林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績效管理結(jié)果出來后，應(yīng)采取多種形式、利用不同渠道及時將績效和管理成果向政府、行業(yè)和社會予以通報，這要作為一項制度，貫穿林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績效管理全過程。通過通報，把績效管理過程中取得的一些好經(jīng)驗予以推廣，好做法及時傳播。對暴露出來的問題予以公開曝光，促其整改，為以后的資金管理打好基礎(chǔ)。要把資金績效管理成果利用好，作為考核政績、評價干部的重要依據(jù)。利用資金績效和管理成果，喚起民眾行使監(jiān)督權(quán)力的熱情，對違法違紀(jì)行為起到震懾作用，以充分顯示資金績效管理的作用。

(五)加強隊伍建設(shè)，提高資金績效管理人員的綜合素質(zhì)

林業(yè)改革發(fā)展資金績效管理既要查處資金使用存在的問題，又要宏觀分析查找深層次原因，提出整改建議。這就需要具有高素質(zhì)、高水平的人才。由于種種原因，林業(yè)資金績效管理人員相對較少，人員素質(zhì)參差不齊，對政策的理解也有偏差，很難適應(yīng)和勝任繁重的資金績效管理工作。對此，既要立足長遠(yuǎn)考慮，又要采取應(yīng)急措施解決燃眉之急。一是通過培訓(xùn)提高一批，通過舉辦專業(yè)培訓(xùn)班，組織現(xiàn)有人員分期分批進行培訓(xùn)，也可利用大專院校代培代訓(xùn)；二是面向社會招考一批，在每年公務(wù)員和事業(yè)單位招考中，有針對性地招考目前急需的財務(wù)、審計、法律、計算機和相關(guān)專業(yè)人員，充實和優(yōu)化干部隊伍；三是借用專業(yè)人員彌補一批，利用社會人才，通過建立專家?guī)祀S用隨聘，以解決專業(yè)空缺、專家不足的問題；四是抽調(diào)一部分老審計人員，以老帶新，邊干邊學(xué)，實地操練，以收到快捷、實用的效果。

國家通過對林業(yè)改革發(fā)展資金的預(yù)算績效管理，可以有效地提高資金的使用效益，對今后的資金使用過程將產(chǎn)生積極的作用。但由于預(yù)算績效管理剛剛實施，實踐中還有許多需要完善的地方，因此只有在實踐中不斷探索，才能更好地發(fā)揮資金的使用效益。

關(guān)宏銳