金樂琴

(中國人民大學經(jīng)濟學院，北京100872）

特稿

供給側改革視野下的產(chǎn)業(yè)政策定位
——以光伏產(chǎn)業(yè)為例

金樂琴

(中國人民大學經(jīng)濟學院，北京100872）

供給側改革的核心是解決中國經(jīng)濟長期以來積累的結構性矛盾，需要一套科學的產(chǎn)業(yè)政策引導。光伏產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，受到產(chǎn)業(yè)政策的格外關照，但效果卻不盡如人意。究其原因，在于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策存在的偏差。政策目標定位，重數(shù)量引導，輕競爭環(huán)境治理；產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點選擇，重生產(chǎn)環(huán)節(jié)的刺激，輕技術創(chuàng)新和市場需求的激勵；政策實施方式，重自上而下的管理，輕企業(yè)自主發(fā)展能力和企業(yè)家精神的培育。因此，在供給側改革的背景下，我國的產(chǎn)業(yè)政策要發(fā)揮積極作用，需要在目標、重點和實施方式上進行改革和創(chuàng)新。

供給側改革；產(chǎn)業(yè)政策；光伏產(chǎn)業(yè)；問題與反思

一、供給側改革需要產(chǎn)業(yè)政策：全球視角與中國現(xiàn)實

2008年金融危機爆發(fā)后，我國采取了以4萬億投資為主要內(nèi)容的擴大需求政策，以應對危機的沖擊。短期的舉措雖然穩(wěn)定了宏觀形勢，但也帶來嚴重后遺癥：產(chǎn)能過剩和過度負債。要解決中國經(jīng)濟面臨的深層次問題，單靠需求的擴張是不夠的，必須要在推進結構性改革方面做更大的努力。供給側改革的核心是要形成促進生產(chǎn)要素資源合理配置的機制，從根本上解決上述結構性問題。那么，在供給側改革的過程中，政府與市場這兩只手的作用如何定位，是否需要產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策又該如何發(fā)揮作用呢？回答這些問題，單純的理論爭論十分蒼白，政府干預論或市場作用論，如果脫離具體國情、拋開現(xiàn)實，是得不出正確答案的。因此，我們應從世界和中國的現(xiàn)實來分析這個問題。

（一）產(chǎn)業(yè)政策的全球視角

金融危機后，一個不爭的現(xiàn)實是：發(fā)達國家和發(fā)展中國家都忙于制定和實施產(chǎn)業(yè)政策作為各自國家競爭力戰(zhàn)略的組成部分。2008年，法國成立了戰(zhàn)略投資基金，以支持大學和科研院所的科研成果產(chǎn)業(yè)化，以及數(shù)字經(jīng)濟、納米技術、生物技術、可再生能源的發(fā)展。德國以《工業(yè)4.0戰(zhàn)略》推進制造業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展,以保持其制造業(yè)的競爭力；日本針對五個戰(zhàn)略領域：基礎設施、環(huán)境和能源產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療保健以及傳統(tǒng)高科技產(chǎn)業(yè)（機器人、太空、航空航天），提出了新的產(chǎn)業(yè)政策組合。韓國的“綠色增長戰(zhàn)略”確定了未來在綠色科技、高科技融合技術和增值服務中的優(yōu)先增長方向。美國沒有正式產(chǎn)業(yè)政策，但近年推出了創(chuàng)新戰(zhàn)略，包括改善信息和通信技術基礎設施、教育和公共服務的措施，以及支持清潔能源技術、生物技術、納米技術、太空和先進制造業(yè)的政策。《2009年美國復蘇與再投資法案》還包括了對能源技術、住房和其他產(chǎn)業(yè)部門的支持舉措。發(fā)展中國家開始公開制定并推行相關的產(chǎn)業(yè)政策，如巴西的《大巴西計劃》按照產(chǎn)業(yè)優(yōu)先次序，對戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)以及需要升級的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)采取針對性舉措。印度的《國家制造業(yè)計劃》從用人單位對技能與能力的需求，科技與創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)發(fā)展，利用公共采購促進創(chuàng)新，大力關注外商直接投資及經(jīng)濟特區(qū)等方面為制造業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

（二）產(chǎn)業(yè)政策需求的回歸

那么，是什么原因?qū)е庐a(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)歷了一段時間的沉寂后，重新回到這些國家的議事日程上呢？簡要的回答是：全球競爭，新的現(xiàn)實。首先，金融危機充分暴露了虛擬經(jīng)濟與實體經(jīng)濟脫節(jié)的后果，發(fā)達國家越來越關注自身實體經(jīng)濟的健康，尤其是正視制造業(yè)競爭力喪失帶來的后遺癥，他們開始從實體經(jīng)濟發(fā)力，促進經(jīng)濟的復蘇和持續(xù)增長。其次，隨著包括中國在內(nèi)的新興經(jīng)濟體的崛起，全球經(jīng)濟格局正在發(fā)生深刻變化，這種變化給發(fā)展中國家?guī)砹诵碌氖袌鰴C會和挑戰(zhàn)，需要通過國家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策把握新形勢帶來的益處。盡管各國的情況不同，但產(chǎn)業(yè)政策的回歸有力地證明一個道理：自由放任不是通往繁榮的道路，政府有形之手的合理和適度干預是一國提升競爭力的必然選擇。

（三）中國產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)實邏輯

回到中國面臨的結構性矛盾和發(fā)展階段現(xiàn)實，供給側改革的推進更需要一套科學的產(chǎn)業(yè)政策引導。其中的基本邏輯是：當前我國供給側面臨的問題僅靠市場的力量機制難以解決。具體表現(xiàn)在：

第一，供給側部分產(chǎn)業(yè)活動的外部性、公共性、自然壟斷性導致市場失靈，這種市場失靈即使在供給側改革的過程中也不會消失。我國供給側產(chǎn)業(yè)的外部性表現(xiàn)非常普遍，比如基礎設施開發(fā)產(chǎn)生的正外部性，企業(yè)生產(chǎn)對資源環(huán)境的負面影響造成的負外部性。基礎研究和發(fā)明創(chuàng)造活動具有典型的公共性，很難排除他人的“搭便車”行為。在水電氣等行業(yè)具有自然壟斷性，如果沒有干預，容易造成消費者利益受損。

第二，供給側改革的特定任務與我國現(xiàn)有市場發(fā)育程度不匹配，導致市場難以承擔這樣的任務。比如，關系長遠發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，在初始發(fā)展階段需要國家政策支持，培育和形成市場競爭力；部分產(chǎn)能過剩行業(yè)存在市場化退出障礙，需要市場與政府共同發(fā)揮作用，加速市場出清；再如，當前突出的產(chǎn)業(yè)競爭環(huán)境不健全、競爭秩序混亂、侵犯知識產(chǎn)權等現(xiàn)象，亟待治理，以形成激勵創(chuàng)新、公平競爭的市場環(huán)境。這些問題都呼喚著正確的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮積極作用。

改革開放以來，我國的宏觀調(diào)控中，已經(jīng)形成了一套比較完整的產(chǎn)業(yè)政策體系，產(chǎn)業(yè)政策在現(xiàn)實宏觀管理中發(fā)揮著重要作用。但是，我國產(chǎn)業(yè)政策體系脫胎于計劃經(jīng)濟體制，圍繞對先進國家經(jīng)濟追趕的戰(zhàn)略目標而逐步建立，具有典型的趕超時代特征。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平從低收入國家跨入中等收入國家，經(jīng)濟增長動力從“模仿追趕”進入“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”新階段，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策體系日益暴露出不能適應新階段要求而產(chǎn)生的矛盾。過于依靠財政補貼、低息貸款、低價供地、能源資源價格控制等直接干預市場措施，依靠市場準入限制、項目審批、強制淘汰等行政措施進行企業(yè)扶持、技術選擇和產(chǎn)業(yè)選擇，明顯扭曲了市場競爭機制，制約了市場在資源配置中的決定性作用。因此，供給側改革背景下，我國的產(chǎn)業(yè)政策需要轉型。從我國發(fā)展現(xiàn)階段的需要出發(fā)，結合世界各國發(fā)展競爭的基本趨勢，我國的產(chǎn)業(yè)政策不僅要在彌補市場失靈領域發(fā)揮作用，更要在開拓未來，提升我國產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力和競爭力上下功夫。

二、我國光伏產(chǎn)業(yè)政策：問題與反思

（一）我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容

我國的新能源政策核心打造的新能源結構中，突出支持以風能、太陽能為代表的可再生能源，新的能源結構對減少環(huán)境污染、提高能源安全性，促進產(chǎn)業(yè)結構協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大意義。同時也伴隨著新的挑戰(zhàn)和技術風險，但前景廣闊，發(fā)展空間巨大，基于此，我國在十三五規(guī)劃中再一次明確濤強力推進新能源的發(fā)展，表明國家對光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展十分重視。

我國可再生能源發(fā)展的總體目標早在2005年的《可再生能源法》、2006年的《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》和2007年的《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》中已經(jīng)明確，截至2010年末，我國太陽能發(fā)電總容量達到300兆瓦，2020年目標調(diào)整為1800兆瓦。為了實現(xiàn)上述目標，2005年制定的《可再生能源法》通過市場機制利用價格、上網(wǎng)、融資、稅收等各種手段為光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成了有效的政策支持?！?〕

金融危機爆發(fā)后，我國進一步制定產(chǎn)業(yè)政策對光伏產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)予以強力支持。從2009年起，財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、科技部和國家能源局等部門相繼出臺或者聯(lián)合出臺了一系列政策和文件，包括《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》《關于實施金太陽示范工程的通知》《金太陽示范工程財政補助資金管理暫行辦法》。這些政策對于屋頂裝機容量50千瓦以上的光伏發(fā)電系統(tǒng)進行補貼，對于并網(wǎng)發(fā)電和偏遠無電地區(qū)的離網(wǎng)項目按總投資給予50%和70%的補貼，尤其是對光伏發(fā)電關鍵技術產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)基礎能力建設項目從財政上給予貼息或補助?！巴ㄟ^太陽能屋頂計劃”和“金太陽計劃”對促進我國光伏產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展起到了重要作用。

2010年10月，國務院發(fā)布《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，新能源被確定為未來重點發(fā)展的七大產(chǎn)業(yè)之一，并明確到2015年將太陽能發(fā)電的裝機容量擴大到5吉瓦，2020年為20吉瓦。2011年7月，國家發(fā)改委又制定了《關于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，規(guī)定了全國統(tǒng)一的太陽能光伏發(fā)電標桿上網(wǎng)電價。2008年國家稅務總局開始實施《企業(yè)所得稅法》，對光伏發(fā)電技術、設備研制企業(yè)和大型荒漠電站項目實行優(yōu)惠稅收政策。在政策支持方向上，通過企業(yè)創(chuàng)新基金對企業(yè)自主研發(fā)重點傾斜。國家的產(chǎn)業(yè)政策加快了太陽能光伏產(chǎn)業(yè)化規(guī)模的步伐。

除上述所列的國家各部委密集出臺的各種促進光伏產(chǎn)業(yè)化的政策外，各地方政府也緊鑼密鼓地推出各種配套政策，江蘇省作為我國光伏第一大省，在2009年6月率先出臺了《江蘇省光伏發(fā)電推進意見》，計劃到2012年底江蘇的光伏發(fā)電裝機容量達到400兆瓦。并在政策中明確以專項資金形式對光伏并網(wǎng)發(fā)電項目進行補貼，隨后，青海、甘肅、寧夏和內(nèi)蒙古等地區(qū)的地方政策也相繼出臺鼓勵地方發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的政策。

（二）我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的困境

在國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵和市場需求的拉動下，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐明顯加快，很快在多個領域創(chuàng)造了“世界第一”，光伏電池產(chǎn)量第一，光伏裝機第一。但同時，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展也遇到了嚴峻的挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在：

1.光伏產(chǎn)業(yè)制造環(huán)節(jié)產(chǎn)能嚴重過剩

2009年光伏產(chǎn)業(yè)被列為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)后，由于其具備資本密集型產(chǎn)業(yè)的特點，初始投資大，GDP貢獻效應明顯，地方政府不斷推出優(yōu)惠政策，大力推動光伏產(chǎn)業(yè)基地建設，企業(yè)也在市場看好的引導下擴大建設規(guī)模。全國31個省市區(qū)的各級政府均把光伏產(chǎn)業(yè)列為優(yōu)先扶持和發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)，在全國600個城市中，有300個發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，100多個建設了光伏產(chǎn)業(yè)基地，其中有常州、無錫、蘇州、保定、邢臺等國家級光伏產(chǎn)業(yè)基地13個。這些基地中，絕大部分將建設重點放在進入壁壘低、技術含量低的制造環(huán)節(jié)，如多晶硅、晶片、電池和組件制造。結果造成光伏制造業(yè)產(chǎn)能井噴，嚴重過剩，而產(chǎn)品質(zhì)量卻難以提升，產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入困境。2012年、2013年我國多晶硅產(chǎn)能利用率分別只有37%和58%，光伏組件產(chǎn)能利用率不足60%和50%。

2.核心技術落后，與國際先進水平有較大差距

光伏產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中，通過設備和工藝引進、消化吸收，形成自己特色的生產(chǎn)工藝。但國內(nèi)企業(yè)的研發(fā)水平與國際先進水平差距仍十分明顯。國外光伏電池產(chǎn)業(yè)化效率已經(jīng)達到20%左右，比國內(nèi)先進水平普遍高出1%；我國近99%光伏產(chǎn)品采用晶硅技術，新型薄膜、高倍聚光等技術路線發(fā)展緩慢，技術路線單一化程度偏高，產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展隱患明顯。國內(nèi)光伏制造業(yè)關鍵工藝技術研發(fā)和基礎理論研究不足，創(chuàng)新投入乏力，新產(chǎn)品、新技術儲備欠缺。

3.市場培育滯后，高度依賴外部市場。由于成本遠高于火力和風力發(fā)電，上網(wǎng)電價和市場支持的手段不到位，使得國內(nèi)市場發(fā)育嚴重滯后，光伏電池制造業(yè)在國內(nèi)一直處于“只做不用”或“做得多用得少”的尷尬境地，對國際市場高度依賴，頻繁遭受發(fā)達國家的“反傾銷”制裁。

（三）對光伏產(chǎn)業(yè)政策的反思

光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的上述問題，與產(chǎn)業(yè)政策的指導的偏差密切相關。

第一，光伏產(chǎn)業(yè)政策在目標取向上存在重短期數(shù)量增長，輕競爭環(huán)境培育的傾向。政府長期以來對光伏等新能源產(chǎn)業(yè)的政策思路主要是將其視為新的增長機會，期望通過增加光伏等新能源產(chǎn)業(yè)的出口和投資拉動經(jīng)濟增長。表現(xiàn)在光伏產(chǎn)業(yè)政策上，對發(fā)展提出了具體的產(chǎn)值量級目標，并運用稅收、補貼等手段支持生產(chǎn)規(guī)模的擴大，但對產(chǎn)業(yè)的技術標準、環(huán)境標準和競爭規(guī)則卻缺乏嚴格規(guī)范。這種以發(fā)展為導向、過分追求數(shù)量目標的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策，在現(xiàn)行體制下極易導致微觀企業(yè)在低端環(huán)節(jié)上的低水平擴張和粗放式發(fā)展，在宏觀上則表現(xiàn)為重復性建設及惡性競爭。

第二，由于對新能源產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新本質(zhì)缺乏深刻理解，產(chǎn)業(yè)政策的重點仍停留在“選擇贏家”而非創(chuàng)新能力建設上，忽略對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新及市場空間進行前瞻性、系統(tǒng)性的戰(zhàn)略安排。在技術研發(fā)與推廣應用方面，光伏技術的研究開發(fā)以政府投入為主，大部分國家科技計劃項目由大學與科研院所承擔。由于大學和科研院所與企業(yè)分離，研究成果距離可應用的程度較遠，加上缺乏技術轉移機制，成果的產(chǎn)業(yè)化滯后。由于光伏技術創(chuàng)新過程中面臨著市場、技術潛能、政策等諸多不確定性，企業(yè)的創(chuàng)新過程必要付出高額的學習成本。現(xiàn)有政策對企業(yè)自主創(chuàng)新缺乏足夠的支持，企業(yè)在市場風險高、投資回報不明朗的情況下，不敢貿(mào)然進行技術創(chuàng)新，而選擇引進技術的捷徑。在創(chuàng)新要素的供給方面，技術創(chuàng)新面臨人才、資金和社會基礎設施缺乏的障礙，太陽能企業(yè)對高級創(chuàng)新人才的需求得不到滿足，創(chuàng)新資金的渠道比較單一，缺乏創(chuàng)新合作網(wǎng)絡的支持。在市場培育方面，光伏電力市場的開拓嚴重滯后于制造業(yè)發(fā)展速度，背離了新興產(chǎn)業(yè)培育的基本規(guī)律。

第三，光伏產(chǎn)業(yè)政策在實施方式上往往是自上而下推行，缺乏與企業(yè)的溝通和互動，對企業(yè)自主創(chuàng)新能力缺乏重視，忽略對企業(yè)家創(chuàng)新精神的激勵。這使得光伏企業(yè)對政策支持過度依賴，而缺乏自主、長遠的市場戰(zhàn)略。而且由于各級政府和各部門對產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢認識不一，產(chǎn)業(yè)政策在實施過程中經(jīng)常變化，不能為企業(yè)提供穩(wěn)定的預期，且干擾企業(yè)對市場前景的判斷。

三、供給側改革下產(chǎn)業(yè)政策的正確定位

光伏產(chǎn)業(yè)政策是我國產(chǎn)業(yè)政策的一個縮影，其存在的問題具有一定典型性。通過對光伏產(chǎn)業(yè)政策的分析和反思，本文認為，供給側改革視野下，我國產(chǎn)業(yè)政策需要從以下幾方面進行改進和創(chuàng)新。

第一，產(chǎn)業(yè)政策的功能定位，不是要為產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)定具體的數(shù)量規(guī)模，更不是短期景氣調(diào)控的工具，而是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的戰(zhàn)略引導，對市場功能的補充和拓展。不是所有的產(chǎn)業(yè)都需要制定專門的產(chǎn)業(yè)政策，只有那些具有強正外部性，對國家發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)，才需要通過產(chǎn)業(yè)政策進行引導和支持。供給側改革中，產(chǎn)業(yè)政策要在對這些戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)進行深度、扎實、具有前瞻性戰(zhàn)略研究的基礎上，明確戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，并通過改善相關基礎設施、完善競爭規(guī)則，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，推動戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進供給結構的升級。至于具體的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、投資項目和方向，應讓位于市場，讓企業(yè)家根據(jù)市場信號的變化，自主決策，自由決策。

第二，培育戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的政策重點要聚焦于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力和市場的開拓。通過高度重視增強新興產(chǎn)業(yè)共性技術、關鍵技術開發(fā)的協(xié)作和聯(lián)合攻關，建立合作研究制度，提高研發(fā)能力；通過整合和協(xié)調(diào)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的高級生產(chǎn)要素，在人力資源培養(yǎng)、知識產(chǎn)權保護、研究信息網(wǎng)絡平臺建設等方面為企業(yè)的創(chuàng)新提供良好的條件；通過拓展新興產(chǎn)業(yè)的市場空間，從需求方面引導新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第三，產(chǎn)業(yè)政策的實施方式是“匹配贏家”而非“選擇贏家”。在市場經(jīng)濟下，企業(yè)不是被動的政策接受者，而是市場主體，政府則是服務者和“裁判”。因此，產(chǎn)業(yè)政策的實施不是自上而下“選擇贏家”，而是提供一個產(chǎn)業(yè)參與者各方面共享信息、分擔風險、公平競爭的平臺。產(chǎn)業(yè)政策的實施過程是“匹配贏家”的過程，即通過搭建這樣的平臺，政府、企業(yè)、消費者之間進行互動、體驗和學習，及時發(fā)現(xiàn)瓶頸，并及時反饋修正，使企業(yè)在創(chuàng)新過程中很快能匹配到相關的資源，不斷提升對新環(huán)境的適應能力。在這個過程中，那些具有創(chuàng)新精神、善于捕捉展發(fā)展機會的企業(yè)，將脫穎而出，成為贏家。只有這樣，產(chǎn)業(yè)政策才能起到“四兩撥千斤”的作用，推動企業(yè)自主發(fā)展，從而完成產(chǎn)業(yè)政策的使命。

〔1〕經(jīng)合組織發(fā)展中心.世界變革中的產(chǎn)業(yè)政策〔M〕.上海：上海人民出版社，2015:91.

〔2〕王仲穎,等.可再生能源規(guī)?；l(fā)展戰(zhàn)略與支持政策研究〔M〕.北京：中國經(jīng)濟出版社，2012：66.

〔3〕中國光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟.中國光伏發(fā)展報告（2013）〔EB/OL〕.www.creia.nt.

〔4〕史丹，等.新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策研究〔M〕.北京：中國社會科學出版社，2015：80.

〔5〕王文祥.我國光伏產(chǎn)業(yè)困境的形成：路徑、機理與政策反思〔J〕.當代財經(jīng)，2014，（1）：87-97.

（責任編輯石子）

F262

A

1672-5646（2017）01-0001-04

金樂琴（1965-），女，浙江臺州人，副教授，博士，主要從事宏觀經(jīng)濟、能源經(jīng)濟研究。