張復俊吳曉紅臺紅

（1.中共安徽省委黨校科學文化教研部，安徽合肥230022；2.安徽交通職業(yè)技術學院，安徽合肥230001；3.中共淮南市委黨校，安徽淮南232038）

安徽省“陽光村務工程”調研報告

張復俊1吳曉紅2臺紅3

（1.中共安徽省委黨?？茖W文化教研部，安徽合肥230022；2.安徽交通職業(yè)技術學院，安徽合肥230001；3.中共淮南市委黨校，安徽淮南232038）

我省實施“陽光村務工程”6年來，促進村級事務治理發(fā)生了五個方面的轉變，摸索出一套寶貴經(jīng)驗，但也存在著集體固定資產(chǎn)保值增值問題突出、村級事務流程化管理不夠規(guī)范、村務監(jiān)督“虛化”等問題。思想觀念守舊、工作作風拖拉、工作方法落后、自身素質低下、民主意識淡漠等，都是產(chǎn)生這些問題的主要原因。進一步深化我省“陽光村務工程”建設，必須正確處理好“五個關系”，村級事務流程化管理要堅持“四議”“兩公開”，村務監(jiān)督要推進監(jiān)督委員會工作常態(tài)化，要與農(nóng)村黨風廉政建設協(xié)調推進。

陽光村務工程村級事務流程化管理

“陽光村務工程”以推行農(nóng)村集體“三資”委托代理服務、村級事務流程化管理、村務監(jiān)督委員會制度化為主要內容，〔1〕通過整合村級事務、固化工作流程、完善過程控制，達到加大對權力運行的監(jiān)督力度，保障群眾對村級事務的知情權、決策權、管理權和監(jiān)督權為目的。2010年4月，安徽省在全國率先實施了“陽光村務工程”，六年來，取得了一定成效，積累了寶貴經(jīng)驗，有力地促進了農(nóng)村黨風廉政建設。當前，全面考察我省“陽光村務工程”實施狀況、分析存在問題及原因，積極尋求解決對策，很有必要。

一、我省“陽光村務工程”的主要成效及基本經(jīng)驗

（一）我省“陽光村務工程”的主要成效

2010年4月，中共安徽省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關于推進“陽光村務工程”建設的意見》，“陽光村務工程”由此在全省全面推開?！瓣柟獯鍎展こ獭睂嵤┢吣陙恚瑥捏w制機制上初步解決了農(nóng)村集體“三資”、村級事務管理和村務監(jiān)督工作中的突出問題，有力促進了村級權力的規(guī)范行使，在發(fā)揮集體資源效益、實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值、保證集體資金使用于與農(nóng)民利益相關的事情等方面都起到了積極作用，村級事務治理由此發(fā)生了“五個轉變”。

一是變“要我公開”為“我要公開”。實現(xiàn)了從以前的村級事務“村干部在鎮(zhèn)干部監(jiān)督下才開會研究問題、在村民的強烈要求下才公開事務，將會議結果張榜公布”，到涉及集體村級事務“有事必研究，有果必公開”的轉變，群眾滿意度大大提高。

二是變“簡單公布”為“多樣公開”。實現(xiàn)了從以前簡單的一紙張榜到現(xiàn)在通過各種通信手段，親自送達到戶等方式的轉變，有效解決了在村和異地群眾，由于各種原因不方便觀看或農(nóng)忙季節(jié)無暇觀看公開內容的問題。村民們說：“現(xiàn)在村里的大事小事都公開了。我們只要上網(wǎng)，每筆賬都能查得清清楚楚?！薄?〕村民的知情內涵和渠道大大豐富。

三是變“為民做主”為“由民做主”。過去，村干部習慣“為民做主”，得到的往往是群眾的埋怨和不滿?！瓣柟獯鍎展こ獭币蟾鞔迕吭轮辽僮h事一次，重要事情必須拿到村民代表會議或黨員代表會議上研究，有些還要召開全體村民大會討論通過。村民由此實現(xiàn)了從無權到有參與權和決策權的轉變。

四是變“想撈好處”為“愿負責任”。以前部分村干部在村集體資金、資產(chǎn)、資源管理及村莊建設、農(nóng)村補貼等方面總想撈點個人好處?！瓣柟獯鍎展こ獭睂嵤┖螅ㄟ^嚴格規(guī)范管理，嚴肅查處違反村務公開有關規(guī)定的舉措，使大多在任村干部思想認識有了轉變，初步實現(xiàn)了與其遮遮掩掩做事，不如坦坦蕩蕩帶領大家共同致富的局面。

五是變“群眾猜疑”為“群眾滿意”。過去，修路、栽樹、拉自來水等大事小情都由村干部操心出力，由于透明度和部分干部的私心雜念，群眾老懷疑村干部從中牟利。實施“陽光村務工程”后，違紀違法現(xiàn)象明顯減少，公平性得到保證，廣大群眾對村務管理和村干部的肯定度顯著提高。

（二）我省“陽光村務工程”的基本經(jīng)驗

一是以開展清產(chǎn)核資為抓手，建立完善農(nóng)村集體“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）委托代理服務機制，實現(xiàn)村級資產(chǎn)的透明化。為此，安徽省制發(fā)了《關于開展農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源清理工作的實施意見》、《關于實行委托代理制度加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理工作的意見》。按照“全面清查、逐項登記、公示公開、不重不漏”的要求，對全省農(nóng)村集體“三資”進行清查核實，摸清底數(shù)，建立臺賬。如：六安市共清理出村級賬面資產(chǎn)24.8億元，比清理前增加了11.7億元?！?〕

二是以推行村級事務流程化管理為主線，落實村級民主決策、民主管理機制，實現(xiàn)村級管理規(guī)范化。為此，安徽省制發(fā)了《關于開展村級事務流程化管理工作的意見》。按照“健全制度、統(tǒng)一流程、規(guī)范操作、民主公開”的要求，繪制村級事務管理流程圖，增強村務透明度，規(guī)范權力運行。村民們體會：“小小流程圖，民主一大步；有了流程圖，干事不糊涂”。

三是以建立村務監(jiān)督委員會為重點，完善、強化村級民主監(jiān)督機制，實現(xiàn)村級管理科學化。為此，安徽省紀委會同省委組織部、省民政廳制定了《關于建立村務監(jiān)督委員會制度的意見》。按照“民主監(jiān)督、權力制衡、公開透明、村民自治”的要求，建立村務監(jiān)督委員會，重點對村級事務決策管理過程和制度執(zhí)行情況實施全方位監(jiān)督。如：長豐斗鎮(zhèn)村監(jiān)督委主任鄭章海，連同兩名委員共審核村收支資金26萬余元，糾正、拒付不合理支出6次，為村里節(jié)省資金9344元?！?〕

二、我省“陽光村務工程”實踐中存在的突出問題及成因

“陽光村務工程”是涵蓋村級所有公共事務的系統(tǒng)工程，由于沒有先例和各種因素的制約，這項工程實施以來，也存在著一些不容忽視的突出問題。

（一）在“三資”管理方面，集體固定資產(chǎn)保值增值問題依舊突出

農(nóng)村集體重要資產(chǎn)——固定資產(chǎn)的保值增值問題，仍然沒有引起足夠重視，缺乏有效辦法。一是重建輕管。村級新建的公益事業(yè)工程，包括村級組織活動基地、文化書屋、衛(wèi)生室、休閑廣場、鄉(xiāng)村道路等工程完工后，都亟須加強管護，但實際操作過程中，后期管護大多不受重視。二是忽視固定資產(chǎn)登記。工程建設投入多是國家資金、部門項目資金和獎補資金，村集體也有配套投入、村民自籌、社會捐贈等情況，一些村級建設資金的運行過程仍然沒有運行在村集體財務管理體系內，存在部門設賬現(xiàn)象。三是部門與地方的權責銜接沒有很好解決。項目建設好、資金使用好是部門的職責；項目使用好、管護好、發(fā)揮效益好是村級的職責。一些部門只重視前期建設，工程交付后，村級的后期管理跟不上的問題依然突出。

（二）在村務流程化管理方面，制度化規(guī)范化問題突出

村級事務流程化管理流于形式，存在具體執(zhí)行過程中打折扣現(xiàn)象。一是重視不夠，規(guī)范不到位。部分村干部怕暴露問題、引發(fā)矛盾，對一些需要公開的事項不按時公開，或避重就輕。在公開程序上未嚴格按程序通過村民議事會和村務監(jiān)督委員會進行評議、審核，就直接公開。二是監(jiān)督不力，機制不完善。有的村尚無一套完整的村務公開監(jiān)督制約機制，村事務公開僅停留在表面形式。三是業(yè)務不精，渠道不暢。部分村干部自身對村務公開的內容、程序、方法等了解甚微，在實際操作過程中無從下手、不盡人意，而群眾也缺乏參與公共管理的熱情和知識。四是忽視反饋，效果不明顯。村務公開需要村干部及時了解、收集和處理群眾反饋的意見建議，查看村事務的公開有無落實，是否收到了公開的成效。而部分干部卻很少考慮公開后搜集乃至如何搜集和處理群眾的反饋意見，存在公開就萬事大吉現(xiàn)象。

（三）在村務監(jiān)督方面，村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督功能“虛化”問題嚴重

村務監(jiān)督是“陽關村務工程”的重要內容，但一些地方監(jiān)督功能沒有很好發(fā)揮。一是有些村監(jiān)會形同虛設。有的監(jiān)委會成員長年外出打工，審查財務、參與議事不能及時參加；有的村監(jiān)會印章由一人保管，村支書、村主任“隨叫隨到隨蓋”，沒有實施真正監(jiān)督。二是監(jiān)委會成員監(jiān)督意識不強，職責不清。有的監(jiān)委會成員對監(jiān)督什么、如何監(jiān)督心中沒數(shù)。三是監(jiān)委會工作積極性不高，主動性不夠夠。監(jiān)委會人員構成參差不齊，有的年齡偏大、身體不好，有的文化水平不高、有關財會和法律知識欠缺；有點監(jiān)委會成員工作經(jīng)費和補貼過低積極性不高。由此造成村級公共權力不能陽光規(guī)范運行。如：阜陽市公平村村民反映，原村支書貪污兩萬元下派資金。后經(jīng)區(qū)政府調查，這位支書的確將兩萬元資金用在了個人養(yǎng)魚上?！?〕

（四）存在問題的主要原因

一是思想意識原因。有些農(nóng)村基層黨員干部過分注重個人名利，缺乏為農(nóng)民群眾辦好事辦實事的熱情；有些村干部動機不純，老想為自己和家族多謀些好處。同時，一些農(nóng)村黨員干部普遍對農(nóng)村基層黨風廉政建設存在畏難情緒，認為工作難度大，付出多，受益小，因此存在應付了事的心態(tài)。

二是工作作風原因。有的農(nóng)村基層黨員干部的群眾意識不強，解決矛盾糾紛和農(nóng)民群眾關注的熱點、難點問題不及時；有的農(nóng)村基層干部不作為、亂作為，損害群眾利益的事情時有發(fā)生；有的農(nóng)村基層干部缺乏開拓進取精神，不能用發(fā)展的眼光和創(chuàng)新的思路方法解決新問題新情況。

三是干部素質原因。多數(shù)農(nóng)村基層干部文化水平整體偏低，政策水平和理論水平不高，對涉及法律、規(guī)章、制度了解不夠。更有一些農(nóng)村黨員干部群眾觀念淡薄，工作蠻橫粗暴，辦事不能堅持原則，為政不廉、欺上瞞下、辦事不公。

四是工作方法原因。不少農(nóng)村基層干部仍然停留在過去的老套路上，一味地埋怨現(xiàn)在的農(nóng)村工作不好做、農(nóng)民不好管，存在嚴重的“等、靠、要”思想。還有部分農(nóng)村基層干部在工作中只憑關系、憑感情，不按章辦事，推樓扯皮等消極現(xiàn)象也時有發(fā)生。

五是民主意識原因。一些農(nóng)村基層干部黨性原則不強、民主意識淡薄、政治素質不高。更由于身處農(nóng)村，受地方宗族勢力、裙帶關系影響，在實際工作中亂搞“一言堂”、“家長制”。在民主選舉和監(jiān)督、科學決策和管理等基層民主方面執(zhí)行不力。

三、進一步深化我省“陽光村務工程”的對策建議

通過調研，我們認為，搞好我省“陽光村務工程”還需要久久為功，不斷完善。既要堅持原則和目標，又要科學和切合實際，當前的主要著力點是：

（一）“三資”經(jīng)營管理要“五注意”

一要注意維護好集體與農(nóng)戶的利益。抓住“三資”管理的關鍵，將“三資”打造成能夠在市場經(jīng)濟環(huán)境下產(chǎn)生效益的活躍優(yōu)良資源，將閑置不用的資產(chǎn)和資源在清理基礎上進行合理整合，在對外租賃時，要體現(xiàn)集體整體利益，內部結算時要處理好兩者之間的利益分配關系，確保農(nóng)戶利益不受侵犯。二要注意處理好“三資”管理與生態(tài)農(nóng)業(yè)的關系。在引進農(nóng)業(yè)開發(fā)項目時，注重生態(tài)農(nóng)業(yè)的建設，對于那些污染項目即使是經(jīng)濟利益比生態(tài)農(nóng)業(yè)高，也要堅決說“不”。三要注意自覺接受村民監(jiān)督。用好國家為改變農(nóng)村落后面貌投入的建設和扶持資金，重視陽光操作，嚴禁以權謀私。四要注意處理好“三資”管理與資產(chǎn)保值增值關系。建立強有力的組織機構，充分發(fā)揮群眾的聰明才智，通過出租、出售以及重新整合，提高“三資”使用效率。五要注意處理好“三資”管理與便民服務關系。可以行政村為基礎，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)搭建信息和交易平臺，將各行政村可供流轉的資產(chǎn)和資源進行公示招租，讓那些有資質、信譽良好、實力雄厚的公司或專業(yè)合作社開發(fā)利用，也可以讓村民自己聯(lián)合起來，自主實現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)和經(jīng)營。

（二）村級事務流程化管理要堅持“四議”“兩公開”

要堅持所有村級重大事項都在村黨組織領導下，按照“四議”“兩公開”的程序決策實施?！八淖h”就是，村黨支部會提議、村兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“兩公開”就是，決議公開、實施結果公開。確保村級事務按規(guī)定的流程嚴格執(zhí)行。在村黨支部會提議環(huán)節(jié)，要符合有關法律法規(guī)和政策規(guī)定，符合本村發(fā)展實際，符合廣大群眾意愿；在村兩委會商議環(huán)節(jié)，要事前反復醞釀，民主討論、集體決定，不搞“一言堂”和臨時動議，商議專業(yè)事項時，可請專家介入，進行可行性論證；在黨員大會審議環(huán)節(jié)，要體現(xiàn)黨員的主體地位，體現(xiàn)黨內集體智慧和黨員的示范帶動作用；在村民代表會議或村民大會決議環(huán)節(jié)，要把素質高、重聲譽、懂村務，能代表群眾發(fā)表意見的人選為村民代表；要跟蹤問效，對于有爭議的決議事項，反復走訪群眾，弄清原因，錯誤的決策要及時中止，條件不成熟或措施不完善的暫不實施；在決議公開環(huán)節(jié)，要通過設立意見箱和走訪群眾等方式，廣泛征求和收集群眾意見，充分吸納合理化建議，對決議事項做進一步的補充和完善，同時將最終確定下來的成熟方案再次進行公告；在實施結果公開環(huán)節(jié)，要注意收集黨員群眾的意見建議，增強全部工作的透明度、公信度，確保村級事務按規(guī)定的流程嚴格執(zhí)行。

（三）村務監(jiān)督委員會要推進工作常態(tài)化

一要加強組織領導。村黨組織要加強對村務監(jiān)督委員會的領導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)察室應加強對村務監(jiān)督委員會的指導，村務監(jiān)督委員會應定期向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)察室報告工作情況。二要規(guī)范監(jiān)督形式。村務監(jiān)督成員要向村民會議和村民代表會議負責，可以列席村民委員會會議，可以查閱有關的文件資料。村務監(jiān)督委員會以集體會議形式履行監(jiān)督職責，遇有重大事項適時監(jiān)督，并認真做好履職記錄。三要明確監(jiān)督內容。村務監(jiān)督委員會負責村民民主理財、監(jiān)督村務公開等制度的落實。主要包括村務公開、財務收支、資產(chǎn)資源管理、人事任免、重要事項和效能作風等。四要落實工作保障。各級黨委、政府應高度重視村務監(jiān)督委員會建設，支持村務監(jiān)督委員會依法開展工作，按照“有人員、有牌子、有印章、有辦公場所、有工作制度、有履職記錄”的要求，落實必要的辦公條件。村務監(jiān)督委員會的工作經(jīng)費、成員的誤工補貼要有財政保障。五要健全村務監(jiān)督委員會的工作制度。保障村務監(jiān)督委員會依法、規(guī)范、高效地開展監(jiān)督工作，包括村務監(jiān)督委員會集中辦公制度，村務監(jiān)督委員會和村兩委工作雙向通報制度，教育培訓制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)察室指導制度，等等。

（四）“陽光村務工程”要與農(nóng)村黨風廉政建設協(xié)調推進

要以協(xié)調推進“陽光村務工程”建設為契機和抓手，不斷提升農(nóng)村黨風廉政建設整體水平。一要促進農(nóng)村反腐倡廉教育上水平，要著力抓好經(jīng)常性教育培訓工作，并把開展“陽光村務工程”建設相關教育培訓與加強對農(nóng)村黨風廉政教育緊密結合起來，努力構建農(nóng)村反腐倡廉教育的長效機制；二要促進農(nóng)村黨風廉政制度建設上水平，注重建章立制、鞏固成果，適時把“陽光村務工程”建設過程中形成的好做法好經(jīng)驗好措施轉化為加強農(nóng)村黨風廉政建設的法規(guī)制度，逐步形成符合我省農(nóng)村實際的村級事務民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度體系；三要促進農(nóng)村基層權力運行監(jiān)督工作上水平，通過推進“陽光村務工程”建設，建立健全村務監(jiān)督委員會制度，特別是村監(jiān)委對村級重大決策、重大開支以及其它重要事項要進行全程監(jiān)督，確保村級公共權力在陽光下規(guī)范運行。

〔1〕中共安徽省委辦公廳、安徽省人民政府辦公廳《關于推進陽光村務工程建設的意見》，皖辦發(fā)〔2010〕13號，2010.4.

〔2〕孫玉寶.淮南陽光村務促基層民主〔N〕.安徽日報，2015.4. 27.

〔3〕張東安.安徽積極打造陽光村務工程〔J〕.中國監(jiān)察，2011.（2）.

〔4〕王明存.讓村務在陽光下運行，安徽日報農(nóng)村版〔N〕.2014. 8.26.

〔責任編輯：王子晨〕

張復俊，中共安徽省委黨?？茖W文化教研部教授，研究方向為馬克思主義理論、社會問題；吳曉紅，安徽交通職業(yè)技術學院副教授，研究方向為馬克思主義中國化、思想政治教育；臺紅，中共淮南市委黨校教授，研究方向為馬克思主義中國化、基層黨建。