余東威

(廣西壯族自治區(qū)林業(yè)廳 速豐站，南寧 530028)

開發(fā)性銀行貸款建設(shè)國家儲備林的實(shí)踐與探索*
——以廣西利用國家開發(fā)銀行貸款建設(shè)國家儲備林基地為例

余東威

(廣西壯族自治區(qū)林業(yè)廳 速豐站，南寧 530028)

介紹了廣西利用國家開發(fā)銀行貸款建設(shè)國家儲備林基地一期項(xiàng)目的情況；系統(tǒng)地闡述了一期項(xiàng)目的融資模式、風(fēng)險控制、運(yùn)營管理等制度建設(shè)；指出項(xiàng)目存在的問題，如管理難度日益加大，融資擔(dān)保結(jié)構(gòu)略顯單一；并對一期項(xiàng)目改進(jìn)和二期項(xiàng)目開展提出了加強(qiáng)探索創(chuàng)新多種融資模式、大力加強(qiáng)林業(yè)資源流轉(zhuǎn)體系建設(shè)、利用高新科技提升項(xiàng)目管理水平等意見。

國家儲備林；國家開發(fā)銀行；林業(yè)貸款；林權(quán)抵押

至2013年，中國已成為全球第一大木材進(jìn)口國和第二大木材消耗國[1]。內(nèi)在的林業(yè)資源結(jié)構(gòu)性短缺和天然林禁伐、外在的國際木材貿(mào)易限制和全球氣候變化合作等因素促使中國走自主自給、儲備利用兼濟(jì)、保障木材安全的國家儲備林道路逐漸成為共識。但是，林業(yè)固有的周期長、投資多、風(fēng)險大、變現(xiàn)差等特性造成林業(yè)融資難、融資貴、融資短的發(fā)展困境[2]。作為國家儲備林建設(shè)重點(diǎn)的廣西，4年累計3.79億元的中央投資和16萬hm2的完成規(guī)模與規(guī)劃384億元的總投資和187.16萬hm2的建設(shè)任務(wù)相距甚遠(yuǎn)，單純依靠財政投資和自籌資金難以為繼。國家儲備林現(xiàn)有研究大多是針對國內(nèi)木材現(xiàn)狀、儲備林建設(shè)的必要性、國家儲備林劃定與管理、建設(shè)模式、政策制度等進(jìn)行的[3-9]，也有學(xué)者指出必須依靠金融市場發(fā)展和金融工具創(chuàng)新大力提高林業(yè)資金運(yùn)行效率[10]，包括通過PPP模式進(jìn)行有效探索[11]，但對于如何市場運(yùn)作、管控風(fēng)險鮮有研究。2015年廣西歷時1年成功落地實(shí)施利用國家開發(fā)銀行貸款建設(shè)國家儲備林基地一期項(xiàng)目，成為額度最大、效率最高的廣西林業(yè)貸款項(xiàng)目和全國首個國家儲備林貸款成功案例，相關(guān)實(shí)踐和探索為開發(fā)性、政策性金融進(jìn)入國家儲備林等林業(yè)領(lǐng)域，推進(jìn)林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和融資模式創(chuàng)新提供借鑒。

1 項(xiàng)目由來與進(jìn)展

國家儲備林是納入基地規(guī)劃，通過集約人工林栽培、現(xiàn)有林改培和森林撫育及補(bǔ)植補(bǔ)造等經(jīng)營措施，優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)，促進(jìn)林木生長，增加森林蓄積，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)的活立木資源，是全面保護(hù)天然林、精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量、應(yīng)對木材危機(jī)、維護(hù)木材安全的重要抓手。2015年中央一號文件和《生態(tài)文明體制改革總體方案》均提出“建立國家用材林儲備制度”。依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)，國家林業(yè)局加快推進(jìn)國家儲備林基地“創(chuàng)新融資方式、拓寬融資渠道”，選定林業(yè)大省廣西作為試點(diǎn)，通過政策支持與機(jī)制創(chuàng)新，努力打造國家儲備林投融資機(jī)制創(chuàng)新、林業(yè)生態(tài)扶貧開發(fā)攻堅的示范樣本。

項(xiàng)目于2015年開始啟動，項(xiàng)目組首先修編了廣西國家儲備林基地建設(shè)規(guī)劃并得到備案，為廣西國家儲備林建設(shè)框定了范圍；其次考察和選定融資平臺與融資模式，編制了一期項(xiàng)目可行性研究報告并獲得評審和備案，對一期項(xiàng)目進(jìn)行總體預(yù)評估，確定了項(xiàng)目的可行性；之后項(xiàng)目組對項(xiàng)目風(fēng)險準(zhǔn)備金、項(xiàng)目資本金、森林保險全覆蓋等問題研究詳盡解決方案；最終項(xiàng)目獲得國家開發(fā)銀行評貸通過并授信一期項(xiàng)目100億元，于12月中旬簽訂三方協(xié)議。截止2016年11月，一期項(xiàng)目使用信貸資金逾40.20億元。

2 項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)

2.1 融資模式及結(jié)構(gòu)

國家開發(fā)銀行國家儲備林基地貸款本著“風(fēng)險可控、循序推進(jìn)”的原則，一期項(xiàng)目首先在省級國有林場和國有企業(yè)實(shí)施。融資結(jié)構(gòu)為不低于20%的項(xiàng)目資本金和不高于80%的銀行貸款組成；項(xiàng)目資本金含國家配套支持的中央財政營造林補(bǔ)助資金，約占總投資的5.3%，其余業(yè)主自籌；銀行根據(jù)可行性研究報告和樹種結(jié)構(gòu)確定貸款期限為27年，寬限期8年(寬限期內(nèi)每季度只付息不還本)，利率為央行公布的五年以上期人民幣貸款基準(zhǔn)利率。

一期項(xiàng)目實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)(自)還、誰用誰還、抵押擔(dān)保、契約管理、檢查驗(yàn)收”的建設(shè)投資模式，由廣西人民政府指定廣西林業(yè)集團(tuán)有限公司作為借款主體(即融資平臺)向國家開發(fā)銀行統(tǒng)一借款還款，各國有林場作為共同借款人和貸款資金實(shí)際使用人，聯(lián)同廣西林業(yè)集團(tuán)有限公司向國家開發(fā)銀行借貸。操作層面上，廣西林業(yè)集團(tuán)在國家開發(fā)銀行廣西分行開立貸款賬戶、結(jié)算賬戶和風(fēng)險準(zhǔn)備金專戶，用于發(fā)放貸款、辦理結(jié)算、回收貸款本息和存放風(fēng)險準(zhǔn)備金，各區(qū)直林場開立結(jié)算賬戶用于辦理結(jié)算。各借款人貸款申請材料經(jīng)國家開發(fā)銀行廣西分行、廣西林業(yè)集團(tuán)、廣西林業(yè)廳等審核，確定項(xiàng)目資本金到位、風(fēng)險準(zhǔn)備金足額繳納(放至風(fēng)險準(zhǔn)備金專戶)、抵押物價值足額、林木保險購買全覆蓋的情況下簽訂借款合同。項(xiàng)目運(yùn)行中，銀行根據(jù)借款人的合理資金需求或憑證，將資金轉(zhuǎn)入廣西林業(yè)集團(tuán)貸款賬戶后，當(dāng)天劃轉(zhuǎn)至借款人結(jié)算賬戶。

2.2 擔(dān)保結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目貸款主要采用擔(dān)保抵押方式，鑒于用款人以營造林為主業(yè)，抵押資產(chǎn)主要以其合法擁有的可抵押的納入廣西國家儲備林基地建設(shè)項(xiàng)目的林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和林木使用權(quán)為主，當(dāng)項(xiàng)目林權(quán)抵押價值不足時，可用房屋不動產(chǎn)、土地等其他合法有效抵押物予以補(bǔ)足。針對林木生長增值或砍伐消亡的特點(diǎn)，定期評估林木資產(chǎn)價值，動態(tài)調(diào)整抵押物擔(dān)保范圍。

3 項(xiàng)目風(fēng)控及管理

3.1 風(fēng)險管控

3.1.1 風(fēng)險準(zhǔn)備金

廣西林業(yè)集團(tuán)在國家開發(fā)銀行設(shè)立風(fēng)險準(zhǔn)備金專戶，建設(shè)期內(nèi)風(fēng)險準(zhǔn)備金專戶余額不低于累計貸款發(fā)放額的6%，各借款人取款時應(yīng)于當(dāng)日存入提款金額6%的風(fēng)險準(zhǔn)備金至專戶。還款期內(nèi)，借款人不能按時償還當(dāng)期本息，則從風(fēng)險準(zhǔn)備金專戶中扣收當(dāng)期本息，在扣收本息后30天內(nèi)，借款人應(yīng)對風(fēng)險準(zhǔn)備金予以補(bǔ)足，專戶金額可隨項(xiàng)目貸款余額的降低而相應(yīng)降低。區(qū)直國有林場可從編入部門預(yù)算的經(jīng)營收入中統(tǒng)籌安排資金用于項(xiàng)目的風(fēng)險準(zhǔn)備金。

3.1.2 林權(quán)抵押

借款人以其合法擁有的林地林木等資產(chǎn)進(jìn)行抵押，由銀行指定的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)有林木生長量及市場價格評估，區(qū)直林場場內(nèi)國有林地林木林權(quán)證明需經(jīng)林業(yè)廳、場外林地林木需經(jīng)當(dāng)?shù)厥锌h林業(yè)主管部門核實(shí)后出具抵押意見并完成抵押。抵押期間，林地林木處于監(jiān)管狀態(tài)，不得隨意采伐，不得重復(fù)抵押。

3.1.3 林木保險全覆蓋

借款人需將納入項(xiàng)目范圍的林木資源購買足額林業(yè)政策性綜合保險及商業(yè)保險，確保在貸款期限內(nèi)，保險投保額能覆蓋貸款余額，且指定貸款銀行為保險第一受益人。項(xiàng)目基本實(shí)現(xiàn)林業(yè)政策性綜合保險全覆蓋，不足部分由借款人通過“組團(tuán)保險”購買足額商業(yè)綜合險。

3.1.4 林木采伐管理及交易

項(xiàng)目實(shí)施的林地林木及所抵押的林地林木資產(chǎn)，未經(jīng)抵押人同意，不得發(fā)放采伐許可證，不得辦理林地林木權(quán)屬轉(zhuǎn)讓及變更手續(xù)。項(xiàng)目涉及的木材銷售將統(tǒng)籌在指定的電子交易平臺執(zhí)行，并在指定銀行開立交易托管賬戶，借款人配合銀行對項(xiàng)目銷售賬戶及現(xiàn)金流進(jìn)行監(jiān)控。

3.2 項(xiàng)目管理

項(xiàng)目實(shí)行資金安全與項(xiàng)目監(jiān)管并重、資金撥付與項(xiàng)目任務(wù)匹配原則。資金以銀行管理為主、融資平臺監(jiān)督為輔，重點(diǎn)監(jiān)管資金安全；項(xiàng)目建設(shè)以林業(yè)主管部門為主、融資平臺協(xié)助為輔，重點(diǎn)確保建設(shè)任務(wù)如期完成。貸款發(fā)放進(jìn)度基于可行性研究報告并根據(jù)實(shí)際情況動態(tài)調(diào)整，前期暫不突破樹種結(jié)構(gòu)比例、總建設(shè)任務(wù)、總建設(shè)投資和貸款總額。

項(xiàng)目管理大致實(shí)行事前項(xiàng)目申報、核實(shí)，計劃下達(dá)，事中設(shè)計施工、報賬，進(jìn)度控制，事后項(xiàng)目核查、驗(yàn)收，接受督查的模式，具體操作如下：⑴借款人按照可行性研究報告和實(shí)際情況每年9月底前提報下一年度項(xiàng)目建設(shè)計劃，開展抵押物資產(chǎn)評估；融資平臺對申報材料及抵押資產(chǎn)進(jìn)行核查，林業(yè)主管部門依據(jù)可行性研究報告對樹種結(jié)構(gòu)和資金總額進(jìn)行調(diào)控，然后協(xié)商銀行并下達(dá)下一年度項(xiàng)目建設(shè)計劃。⑵手續(xù)齊備審核無誤后，借款人與銀行簽訂合同；借款人編制作業(yè)設(shè)計并組織實(shí)施營造林活動；同時按照資金需求上報資金申請或提供憑證報賬，銀行審核并及時撥付資金。⑶年度建設(shè)任務(wù)完成后，融資平臺與林業(yè)主管部門共同對借款人營造林成果進(jìn)行核查驗(yàn)收，對資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

4 存在的問題

4.1 項(xiàng)目管理難度日益加大

一期項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模50萬hm2，抵押物預(yù)計在20萬hm2。項(xiàng)目初期需對抵押物進(jìn)行核實(shí)、后期需對實(shí)施林地進(jìn)行核查，平時則需對抵押物及實(shí)施林地實(shí)時監(jiān)控。一期項(xiàng)目抵押物多為短周期樹種，生長迅速，面臨著生長增值、2～3年后采伐消亡需動態(tài)調(diào)整和需重新抵押等問題，未來抵押物動態(tài)調(diào)整或置換將日益普遍。項(xiàng)目管理涉及林業(yè)主管部門、銀行、融資平臺、用款人等多方機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目建設(shè)涉及計劃提報、抵押物核實(shí)、作業(yè)設(shè)計編制、提款報賬、項(xiàng)目核查、采伐管理、平臺銷售等多個監(jiān)控環(huán)節(jié)，單純依靠傳統(tǒng)人工手段難以為繼。同時，專注于全過程控制也將耗費(fèi)大量人力物力，造成共同監(jiān)管相對不足、操作效率相對較低的局面。

4.2 融資擔(dān)保結(jié)構(gòu)略顯單一

一期項(xiàng)目擔(dān)保方式主要為林權(quán)證載明的林木抵押擔(dān)保，林地因價值不高和處置不便等基本沒有評估價值，質(zhì)押擔(dān)保和信用擔(dān)保尚未嘗試，諸如應(yīng)收款項(xiàng)質(zhì)押、第三方保證擔(dān)保等使用不足。南方集體林區(qū)林地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的租地合同較為普遍，但因集體林權(quán)改革時期存在的遺留問題造成部分林地尚未取得林權(quán)證，給林場場外租地林權(quán)抵押帶來困難。

5 展望及建議

利用國家開發(fā)銀行貸款建設(shè)國家儲備林基地是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下培育優(yōu)質(zhì)森林資源的重要舉措，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑，解決林業(yè)生態(tài)建設(shè)投入的有效手段，對于提升木材供給能力、保障國家木材安全有著重要意義。創(chuàng)新的林業(yè)投融資機(jī)制，健全的風(fēng)險管控措施，高效的項(xiàng)目管理流程，通暢的林權(quán)流轉(zhuǎn)體系，才能真正使“綠色銀行”源源流動，生生不息。

5.1 加強(qiáng)探索創(chuàng)新多種融資模式

一期項(xiàng)目只在區(qū)直單位實(shí)施，風(fēng)險較小，二期項(xiàng)目將拓寬到面上更多造林大戶(公司)及林農(nóng)，如何實(shí)現(xiàn)廣覆蓋與降風(fēng)險之間的平衡將成為不小挑戰(zhàn)。建議項(xiàng)目后期實(shí)施中，充分利用政府及企業(yè)協(xié)會的多重增信，大力推進(jìn)信用擔(dān)保、質(zhì)押擔(dān)保等多種結(jié)合，適度發(fā)展利用政府或社會資金建立林業(yè)基金、林業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，合理借鑒世界銀行造林項(xiàng)目“預(yù)付制與報賬制”相結(jié)合和優(yōu)化的制度設(shè)計，精簡項(xiàng)目流程，使項(xiàng)目運(yùn)行更加高效、安全、快捷。

5.2 大力加強(qiáng)林業(yè)資源流轉(zhuǎn)體系建設(shè)

利用國家開發(fā)銀行貸款建設(shè)國家儲備林基地項(xiàng)目建設(shè)涉及林業(yè)資源調(diào)查、林地林木資產(chǎn)評估、林權(quán)抵押、林木收儲、林權(quán)流轉(zhuǎn)等多個方面，存在林地林木資產(chǎn)評估尚不健全、林權(quán)抵押及登記不規(guī)范、林木流轉(zhuǎn)及收儲不完善等問題。建議培養(yǎng)和規(guī)范林業(yè)資源調(diào)查和評估專業(yè)人才隊(duì)伍、健全林權(quán)抵押與登記操作細(xì)則、搭建并充分發(fā)揮林權(quán)交易中心平臺作用，讓林木資源真正流動起來。同時利用市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的方法，大力依靠林地林木收儲中心實(shí)現(xiàn)對國家儲備林基地中大徑材和珍稀樹種的動態(tài)收儲，打通國家儲備林制度構(gòu)建的最后“一公里”。

5.3 利用高新科技提升項(xiàng)目管理水平

林業(yè)發(fā)展依然較為落后，管理手段較為粗放。建議利用信息化手段構(gòu)建國家儲備林基地信息管理共享系統(tǒng)，涵蓋項(xiàng)目申報、提款報賬、資金使用、任務(wù)核查等全過程信息化管理，利用衛(wèi)星遙感影像、無人機(jī)等強(qiáng)化抵押物及實(shí)施林地監(jiān)管，利用先進(jìn)模型構(gòu)建抵押物動態(tài)調(diào)整及過渡的機(jī)制設(shè)計，充分利用國家儲備林基地項(xiàng)目等營造林大工程，帶動林業(yè)機(jī)械種植與采伐、林木電子商務(wù)交易等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促使林業(yè)進(jìn)一步科學(xué)分工。

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10.16832/j.cnki.1005-9709.2017.02.005

2016-11-25

余東威(1986-)，男，河南平頂山人，工程師，碩士，從事速豐林、國家儲備林管理方面的研究，(電話)0771-6783756，(E-mail)dongwei_yu_toyoumm@163.com。

F326.23

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1005-9709(2017)02-0024-04