京津冀產業(yè)轉移，用地的這些方面還得補補課

今年1月初，涉及機器人、電力、金融等行業(yè)的20個央企項目集中落戶天津，總投資1217億元，拉開了2017年京津冀地區(qū)密切合作的序幕。

自2014年“京津冀協同發(fā)展”上升為重大國家戰(zhàn)略以來，京津冀地區(qū)努力推動更加有序的要素流動、更加優(yōu)化的資源配置，讓協同發(fā)展釋放出巨大的民生紅利，促進了三地產業(yè)結構優(yōu)化調整升級。今年一季度，天津引進京冀投資項目864個，投資額576.3億元;承接北京疏解服裝生產企業(yè)的河北滄州“東塑明珠服飾文化產業(yè)創(chuàng)意園”，目前已有1400多家北京服裝生產企業(yè)簽約落戶。

產業(yè)轉移，是京津冀協同發(fā)展的重點領域，是有序疏解北京非首都功能、推動京津冀協同發(fā)展的實體內容和關鍵支撐。為保障和服務京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略有效落地，國家土地督察北京局跟蹤調研北京疏解非首都功能和津冀兩地承接產業(yè)轉移用地情況。從督察調研情況看，京津冀產業(yè)轉移用地還存在平臺設置遠超實際用地需求、土地粗放利用、騰退土地閑置、土地利用效益低等問題。

產業(yè)轉移承接平臺規(guī)劃用地脫離實際

京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，三地堅持創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享發(fā)展理念，有序疏解北京非首都功能，推進京津冀產業(yè)一體化發(fā)展，加速形成空間布局合理、產業(yè)鏈有機銜接、各類生產要素優(yōu)化配置的發(fā)展格局，重大產業(yè)項目合作成果豐碩，但同時，在產業(yè)轉移與承接過程中也面臨一些問題。

由于外延擴張發(fā)展觀念存在較大慣性，一些地區(qū)通過大量消耗土地、環(huán)境、能源和低成本勞動力尋求經濟低質量增長，“攤大餅”式的城市建設一定程度仍然存在。

協同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，津冀兩地產業(yè)轉移承接平臺“遍地開花”，但不少與土地利用總體規(guī)劃脫節(jié)，超出現有資源環(huán)境承載力。例如：天津市設置15個承接平臺，規(guī)劃總面積1030平方公里，僅有379平方公里符合土地利用總體規(guī)劃，占36.8%;河北省在11個地市、170個縣(市、區(qū))設立承接平臺270多個，規(guī)劃總面積1.95萬平方公里，超過了北京市市域總面積(1.64萬平方公里)。

從實際用地需求看，京津冀產業(yè)項目用地供應量呈下降趨勢，承接平臺盲目擴張與實際用地需求反差明顯。據統(tǒng)計，2016年，北京國有建設用地供應計劃指標4100公頃，同比2015年下降12.2%，天津、河北工業(yè)用地出讓面積也同比下降。

土地粗放利用與騰退土地閑置并存

2016年，國土資源部、國家發(fā)展改革委聯合印發(fā)《京津冀協同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃(2015～2020年)》，提出大力推進節(jié)約集約用地，按照突出重點、有序投放、優(yōu)化結構的原則，嚴格控制新增建設用地，同時全面提升城市功能，嚴格執(zhí)行建設項目用地標準，積極引導各類基礎設施高效利用，大力提高土地利用效率。

節(jié)約集約是京津冀協同發(fā)展土地利用的主線。從實際情況看，京津冀地區(qū)歷史遺留和新設立了大量不同種類的園區(qū)，如工業(yè)大院、示范區(qū)、集聚區(qū)等，一些園區(qū)節(jié)約集約用地程度不高，低水平重復建設造成土地利用低效粗放。

據初步統(tǒng)計，天津市共有工業(yè)園區(qū)103個，土地低效利用現象普遍，部分開發(fā)區(qū)放寬準入門檻，引進多為勞動密集型及產出低的企業(yè)，土地利用效益不高，如寧河5個園區(qū)平均工業(yè)用地產出強度僅897.24萬元/公頃，有的園區(qū)甚至不足20萬元/公頃。河北省有省級園區(qū)175個，批準用地面積382萬畝，實際利用面積102萬畝，利用率僅27%。部分企業(yè)實際投資未達到相關控制指標規(guī)定，造成土地閑置或違規(guī)改變用途。

與此同時，北京疏解非首都功能企業(yè)后，轉移產生的騰退土地再利用問題逐步凸顯。據統(tǒng)計，2014～2015年，北京市退出污染企業(yè)718家，疏解轉移批發(fā)市場10家，涉及疏解用地307萬平方米，但原有企業(yè)如服裝批發(fā)、物流市場等騰退土地后實際利用率低，閑置現象較普遍，同時還要避免低端產業(yè)和人口聚集出現反彈。

產業(yè)轉移政策供給及規(guī)劃統(tǒng)籌不足

《京津冀協同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確產業(yè)轉移是協同發(fā)展的重要舉措，但在產業(yè)轉移規(guī)劃、指引等方面仍存在一些亟須解決的問題。

系統(tǒng)配套的產業(yè)轉移政策供給和頂層設計不足。目前，京津冀三地出臺的政策主要集中在稅收、價格、企業(yè)搬遷等方面，對產業(yè)轉移如何分工、協同發(fā)展，尤其是如何充分考慮津冀環(huán)境和生態(tài)效益及承載力，進行有規(guī)劃、有質量、差異化的承接，還缺少相關細化的頂層設計。津冀承接地對產業(yè)轉移缺少系統(tǒng)配套的政策和具體可操作性的措施，影響了用地空間布局與時序安排上的精細化管理，造成后續(xù)規(guī)劃管控和土地利用管理相對滯后。

工信部去年會同京津冀三地共同制定了《京津冀產業(yè)轉移指南》，但在促進和引導產業(yè)有序轉移和承接等方面尚缺少系統(tǒng)的配套專項規(guī)劃，尤其是充分考慮津冀環(huán)境和生態(tài)效益，進行有規(guī)劃、有質量、差異化承接等方面的具體措施，有待進一步完善。

京津冀產業(yè)轉移規(guī)劃統(tǒng)籌不夠。京津冀現行相關規(guī)劃受制于行政區(qū)劃分割，統(tǒng)籌性不足，影響區(qū)域的整體功能性和利益均衡性。例如：北京市周邊目前規(guī)劃和建設的大量開發(fā)區(qū)、住宅區(qū)，與京津生態(tài)綠環(huán)等區(qū)域生態(tài)廊道存在矛盾，一些地區(qū)易陷入傳統(tǒng)圍城造城的老路，對生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展造成不良影響。

產業(yè)轉移缺少有效指導監(jiān)管。在管理機制尚未健全的情況下，產業(yè)轉移目前主要是從北京市城區(qū)到郊區(qū)的本地轉移、北京企業(yè)在津冀建分廠或分支機構，但北京原廠并沒有騰退，未形成轉移之實，甚至出現建設用地“不轉移反新增”雙向占地的苗頭。例如：北京市中關村企業(yè)在津冀設立分(子)公司達3000多家，但整體遷出北京的極少，有的企業(yè)甚至假借產業(yè)轉移，騙取津冀兩地提供的產業(yè)轉移項目優(yōu)惠措施。(中國國土資源報)