李玲 商丘師范學院

河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑研究

李玲 商丘師范學院

新型城鎮(zhèn)化是新時期推進河南經濟社會快速發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措之一。目前，河南省推進新型城鎮(zhèn)化建設的思路逐步明晰，特色的現代城鎮(zhèn)體系已經完成；城鄉(xiāng)規(guī)劃的調控作用已經逐步發(fā)揮出來，城鎮(zhèn)的龍頭作用日益明顯；城鎮(zhèn)綜合承載能力得到明顯提升，新型農村社區(qū)建設亮點紛呈。但是由于我省城鎮(zhèn)化發(fā)展水平普遍較低；城鎮(zhèn)體系不甚完善與合理；產業(yè)支撐能力不強；尤其當前資金缺口較大、人口轉移方面的問題、還有來自土地方面的制約因素以及受制于資源環(huán)境方面的約束因素等是當前必須著手解決的問題。面對這些新問題，必須把握機遇和挑戰(zhàn)，明確新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展路徑。

新型城鎮(zhèn)化 發(fā)展路徑 節(jié)約集約

新型城鎮(zhèn)化是近年來河南省政府工作報告必提的熱詞之一，也是習近平總書記叮囑河南著力打好的“四張牌”之一。新型城鎮(zhèn)化是河南經濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略方針，是具有全局性、長遠性和根本性的變革，新型城鎮(zhèn)化既是現代化的必由之路，也是解決農業(yè)、農村、農民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的有力支撐，是擴大內需和促進產業(yè)升級的重要抓手。目前，這一舉措已經取得了初步成效，如推進新型城鎮(zhèn)化建設的思路逐步明確，河南特色的現代城鎮(zhèn)體系已初步形成；城鄉(xiāng)規(guī)劃的調控作用逐步增強，城鎮(zhèn)綜合承載能力明顯提升；城鎮(zhèn)龍頭作用也日益明顯，新型農村社區(qū)建設亮點紛呈。然而，在推進河南新型城鎮(zhèn)化的過程中，仍然還存在有些地方認識不到位，在采取措施上還存在一些偏差，因此，必須進一步提升城鎮(zhèn)的輻射和綜合承載能力、完善城鎮(zhèn)體系、優(yōu)化配置公共資源，走出一條河南新型城鎮(zhèn)化的科學發(fā)展之路。

一、河南新型城鎮(zhèn)化近幾年取得的主要成效

（一）新型城鎮(zhèn)化模式已經初步形成

經過近幾年的不懈努力，河南省在國家區(qū)域性中心城市、地區(qū)性中心城市、縣域中心城市和建制鎮(zhèn)這四級城鎮(zhèn)體系的基礎上，將新型農村社區(qū)納入城鎮(zhèn)體系，基本形成了特大城市、大型中心城市、中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)同發(fā)展的五級城鎮(zhèn)體系框架，初步形成了“金字塔”形城鎮(zhèn)（市）結構。河南省城鎮(zhèn)和產業(yè)沿主干鐵路、高速公路、干線公路形成了京廣、隴海、南太行、伏牛東、寧西、黃淮六條城鎮(zhèn)產業(yè)價值鏈。河南食品工業(yè)主要依托由京廣鐵路軸線聯(lián)結的城市，鋁工業(yè)、能源工業(yè)、裝備制造業(yè)主要依托由隴海鐵路軸線聯(lián)結的城市，重化工業(yè)主要依托由新—焦—濟、洛—平—漯交通軸線聯(lián)結的城市。城鎮(zhèn)和產業(yè)在空間上復合度高，呈現明顯的耦合發(fā)展特征。[1]以在新農村社區(qū)建設方面，河南探索出了多種建設模式，例如，城鎮(zhèn)開發(fā)改造模式、強村兼并模式、園區(qū)帶動模式、村企共建模式等。在城市新區(qū)建設方面，鄭東新區(qū)經過十多年的建設和發(fā)展，已經成為中原地區(qū)城市建設的先行區(qū)、首善區(qū)、示范區(qū)，初步發(fā)揮了其在河南省城鎮(zhèn)化建設中的帶動、示范、引領作用。此外，河南省還在城市組團發(fā)展、商務中心區(qū)和特色商業(yè)區(qū)發(fā)展、產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展等方面進行了積極探索，取得了初步成效。

（二）現代城鎮(zhèn)化體系日趨完善

河南省近幾年大力推進城鎮(zhèn)化建設，主要特點是突出城鎮(zhèn)化內涵式發(fā)展，推進了城鎮(zhèn)化水平持續(xù)快速提高，城鎮(zhèn)規(guī)模進一步擴大，城市公共服務水平持續(xù)提高。一是城鄉(xiāng)規(guī)劃體系進一步完善，發(fā)揮了規(guī)劃引領作用。及時開展中心城市組團式發(fā)展規(guī)劃試點，駐馬店、平頂山、焦作、商丘等中心城市組團式發(fā)展空間規(guī)劃已經全面布局并取得了初步成效。二是城鎮(zhèn)人口快速增長，城鎮(zhèn)化水平快速提高。截止到2016年底，河南城鎮(zhèn)化率達到48.5%，比上年提高了1.65個百分點。2017年將有望突破50% 。三是城市建設步伐加快，城市規(guī)模不斷擴大。隨著城市新區(qū)建設、產業(yè)集聚區(qū)建設、新型農村社區(qū)建設等快速推進，城鎮(zhèn)數量逐步增多，城市規(guī)模進一步擴大。四是城市公共服務水平持續(xù)提高。教育、衛(wèi)生、基本社會保障等公共事業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，覆蓋范圍不斷擴大。

（三）城鎮(zhèn)功能和綜合承載能力不斷增強

隨著城鎮(zhèn)投融資改革和土地改革不斷推進，城鎮(zhèn)建設資金多元化籌措機制和城鎮(zhèn)用地保障機制不斷完善，全省城鎮(zhèn)建設有了資金和土地保障，對城鎮(zhèn)化基礎設施和公共服務設施投入持續(xù)增加，城鎮(zhèn)建設不斷加快，城市道路、水、電、氣、暖、污水和垃圾處理等基礎設施和教育、醫(yī)療等公共服務設施水平不斷提高，城鎮(zhèn)綜合承載能力不斷增強，人居環(huán)境顯著改善。[2]全省城鎮(zhèn)市政公用基礎設施建設投資規(guī)模逐步擴大，城市基礎設施建設得到明顯改善，產業(yè)載體建設順利開展，城中村改造和保障性住房建設順利推進。

（四）農業(yè)轉移人口市民化速度加快

河南堅持“一基本兩牽動”（產業(yè)基礎，就業(yè)為本，住房和學校牽動），大力推進農業(yè)轉移人口市民化改革，在戶籍制度改革、城市就業(yè)、社會保障等方面制定了一系列配套政策措施，著力解決好農村進城務工人員就業(yè)、流動、安置等問題，讓農民真正“進得來、留得住、過得好”。確保未落戶的農業(yè)轉移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會保障等公共服務事業(yè)持續(xù)較快發(fā)展，覆蓋范圍不斷擴大。

（五）城鄉(xiāng)一體化水平不斷提升

近幾年，河南省有序推進新農村建設，加強農村環(huán)境治理，美麗鄉(xiāng)村建設試點積極推進，農村生產生活條件顯著改善，新型城鄉(xiāng)關系正在形成。在城鄉(xiāng)一體化體制改革和互聯(lián)網+的雙重作用下，城鄉(xiāng)居民的收入差距逐步縮小。從2013年開始，農村居民人均純收入增速連續(xù)4年超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，城鄉(xiāng)居民收入差距進一步縮小。不僅如此，河南城鄉(xiāng)在農村基礎設施、公共服務設施建設、勞動就業(yè)等方面的差距也在逐步縮小。尤其是推動“三山一灘”地區(qū)扶貧開發(fā)，新完成貧困村整村推進建設方面取得了明顯成效，這一做法使農村5.2萬山區(qū)貧困人口搬出深山，讓117萬農村貧困人口已經脫貧。

二、河南新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問題

盡管已經取得了初步成效，但是，當前河南正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，也面臨巨大機遇，面對著諸多難題。這些問題主要表現在以下幾個方面：

第一，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃尚缺乏科學性和嚴肅性，相應的配套改革還未形成合力

新型城鎮(zhèn)化改革是一個牽一發(fā)而動全身的關乎河南經濟體制、政治體制、社會體制、生態(tài)體制等諸多方面的大事，這樣的改革需進行頂層設計。當前河南新型城鎮(zhèn)化一是有些規(guī)劃制定不科學不協(xié)調。比如有些雖然有總體規(guī)劃，但缺乏系統(tǒng)性和科學性；有些更是缺乏在布局、規(guī)模、職能等方面協(xié)調性不足，可操作性不強。二是有些規(guī)劃執(zhí)行不嚴肅不科學。有些地方規(guī)劃制定的快，變化的也快，剛性約束作用更是無從談起，一些短命建筑、違規(guī)建設、違法占地亂象叢生。三是配套改革滯后。城鎮(zhèn)化改革涉及經濟、社會、政治等方方面面，只在某一方面走得快，其他配套跟不上，改革的效果會大打折扣。推進城鎮(zhèn)化面臨的緊迫的改革就是戶籍制度和土地制度改革，雖然也出臺了不少措施，但是，配套措施改革滯后，使財政、金融等改革不能同步推進。尤其是總體設計不足，戶籍、土地、社保、投融資、行政、生態(tài)等各項銜接不力，分散化、碎片化特征明顯，缺乏總體協(xié)調機制，難以形成最佳合力。

第二，城鎮(zhèn)化水平低，核心城市輻射帶動和綜合承載能力不足

城鎮(zhèn)一方面能承接中心城市輻射，另一方面能帶動農村發(fā)展，是城鄉(xiāng)一體化的紐帶和重要節(jié)點。城鎮(zhèn)化不僅可以激活農村市場，為農民提供更多的就業(yè)崗位，促進剩余農村勞動力就近轉移，而且能夠消化城市過剩產能，是城鄉(xiāng)一體化建設的主要動力。然而，河南的城鎮(zhèn)化水平一直落后于全國水平，且省內的城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡。一是核心城市輻射帶動作用不強。區(qū)域經濟學中有經濟勢能這一概念，一個經濟體的經濟勢能越大，說明其帶動周邊發(fā)展的能量越大。按照國際一般標準，首位城市占本區(qū)域的比重，人口不低于10%，經濟總量不低于30%。省會鄭州市2014年人口、GDP占全省的比重分別為10%和19.4%，鄭州的經濟勢能對全省經濟社會發(fā)展的龍頭帶動作用還沒有顯現出來。[3]河南缺乏有較強競爭力和影響力的特大城市。二是其他中心城市規(guī)模小。一些省轄市的市域人口已超過1000萬，但中心城區(qū)人口卻不足100萬，有的甚至不足50萬，難以有效地輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展。雖然像鶴壁、焦作、濟源等城市城鎮(zhèn)化率都超過了全省水平，但是商丘、周口、駐馬店等則明顯低于全省水平，這樣影響了城鎮(zhèn)化的規(guī)模效應和集聚效應。三是小城鎮(zhèn)服務帶動鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的功能較弱。河南省有建制鎮(zhèn)826個、鎮(zhèn)均0.88萬人，規(guī)模過小、功能不全，也缺乏特色，公共服務和基礎設施普遍先天不足，難以發(fā)揮對鄉(xiāng)村地區(qū)的帶動作用。

第三，資金缺口較大，土地等資源的瓶頸約束依然突出

城鎮(zhèn)化需要投入巨額的公共資金和建設資金，而且要保證持續(xù)性投入。一是資金缺口較大嚴重制約了城鎮(zhèn)化發(fā)展。由于地方財力不足、金融支持城鎮(zhèn)化建設力度不夠和投融資機制不活，使得許多地方城鎮(zhèn)化建設資金缺口較大。要實現新型城鎮(zhèn)化科學發(fā)展觀，地方政府面臨著艱巨的基礎設施建設和繁重的公共服務設施建設任務，財力難以滿足日益膨脹的公共財政支出需求。隨著河南新型城鎮(zhèn)化進程加快，城市基礎設施建設任務繁重，城建資金缺口依然很大。二是土地資源的瓶頸約束依然嚴峻。當前各市城鎮(zhèn)建設用地制約問題突出，而且用地報批手續(xù)繁瑣，集體建設用地轉換為國有建設用地手續(xù)辦理周期長，土地集約化利用水平不高，資源供需矛盾進一步凸顯，空間資源利用不足等問題，嚴重制約舊城區(qū)、城中村改造和產業(yè)集聚區(qū)建設。

第四，人口轉移面臨巨大挑戰(zhàn)

新型城鎮(zhèn)化要實現農業(yè)轉移人口的市民化，促進進城農民從農業(yè)到非農業(yè)、從農村到城市以及從農民到市民的身份轉換。改革雖然消除了農民進城的制度障礙，但是并沒有像市民一樣享受養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、子女教育等公共服務。再加上由于受自身素質、傳統(tǒng)觀念等因素的影響，一些農民進城后就業(yè)難度大，生活難以適應，由于國家“三農”政策的力度不斷加大，土地資產升值預期提高，不少農民傾向選擇在農村生活。從河南2600多萬進城的農民工來看，完全融入城市的不多，大多數無法完全享受到和城市人一樣的公共福利，農民轉市民后的財產權益的保護和實現機制還不完善。目前，河南城鎮(zhèn)化的核心目標之一就是推進城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務制度的對接與平等，尤其是社會保障體系，提高農民工的基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老保險的參保率，推進與城市職工的保險相銜接，提高統(tǒng)籌的層次，做好異地銜接。

第五，資源環(huán)境約束日益突出。

河南城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，將成為調整產業(yè)結構、轉變生產方式、推動經濟社會發(fā)展的強勁動力，但與此同時，也將會帶來大量的生態(tài)環(huán)境問題。比如，城鎮(zhèn)污染物的集中排放，資源環(huán)境超載嚴重；城市水資源短缺，水生態(tài)系統(tǒng)脆弱；機動車保有量的持續(xù)增加，油煙污染嚴重，霧霾天氣正為大眾熱議話題；生活垃圾、生活污水等廢棄物產生大幅攀升，固廢排放增加；產商住混雜，噪聲污染嚴重等問題依然突出。[4]

三、河南新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展路徑

《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》指出，要尊重發(fā)展規(guī)律，順應發(fā)展趨勢，推動城鎮(zhèn)化進入數量質量并重、以提升質量為主的轉型發(fā)展新階段，走河南特色、科學發(fā)展的健康的新型城鎮(zhèn)化道路。[5]因此，必須認清河南省城鎮(zhèn)化的現狀，妥善應對城鎮(zhèn)化面臨的風險挑戰(zhàn)，推進新型城鎮(zhèn)化更穩(wěn)更好發(fā)展。

（一）樹立“人本化”的發(fā)展理念，加強統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展

實踐證明，在推進城鎮(zhèn)化過程中，必須把人的全面發(fā)展作為根本出發(fā)點和最終歸宿，全力推進“人”的城鎮(zhèn)化。一是在新型城鎮(zhèn)化推進過程中，尤其是在農村人口向城鎮(zhèn)和新型農村社區(qū)轉移過程中，充分保護農民的根本利益，維護農民的合法權益，讓城鎮(zhèn)化過程成為農民增收致富、改善生活環(huán)境、提升生活質量的過程。二是要在加快城鎮(zhèn)經濟快速發(fā)展和城鎮(zhèn)規(guī)?？焖贁U張的過程中，更加注重社會事業(yè)的發(fā)展，切實改善和有效解決城鄉(xiāng)居民關注的“就業(yè)難、就醫(yī)難、就學難、住房難”等難題，讓人民群眾更體面、更有尊嚴地生活。另一方面，對于關乎全局的大事，新型城鎮(zhèn)化一定要提升規(guī)劃水平，加強統(tǒng)籌規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的實質是多層次、多角度、全方位地進行溝通協(xié)調，建立起各類規(guī)劃之間全面、系統(tǒng)、有效的銜接協(xié)調機制，實現總體利益平衡，最終優(yōu)化城鄉(xiāng)空間開發(fā)格局，引導人口和產業(yè)實現有序轉移，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。

（二）完善城鎮(zhèn)化體系，提升城鎮(zhèn)化功能和綜合承載力

一是要立足于河南城鎮(zhèn)化體系特點和實際，不斷優(yōu)化河南城鎮(zhèn)的等級體系、職能體系和空間體系，加快推進和形成以中原城市群為主體形態(tài)、以中心城市和縣城為重點、以新型農村社區(qū)為戰(zhàn)略基點的現代城鎮(zhèn)體系。要堅持核心帶動、軸帶發(fā)展、節(jié)點提升、對接周邊的原則，加快形成輻射狀、網絡化空間開放格局。二是加快城鎮(zhèn)市政設施和社會事業(yè)基礎設施建設，加快以公共交通為重點的城市交通建設，構建系統(tǒng)化、立體化的城鎮(zhèn)基礎設施網絡，不斷提升基礎承載能力。加快公共服務的設施建設，配套面向大眾的教育、衛(wèi)生、文化、教育等公共設施，增加城市公共產品供給。提升公共服務的功能，不斷滿足日益增加的服務需求。

（三）探索建立多元化投資融資體制機制，拓寬新型城鎮(zhèn)化建設的資金渠道

在新型城鎮(zhèn)化進程中，經濟社會結構的適應性優(yōu)化不僅能夠提高各種社會資源的價值，還能夠推動這些資源在利益相關者之間作出效率性的再分配。因此，一方面要創(chuàng)新體制機制。新型城鎮(zhèn)化實質是對農業(yè)經營制度、集體經濟產權、城鄉(xiāng)要素流動、社會保障體系的改革和創(chuàng)新。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制，增強產業(yè)和農村發(fā)展活力，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。[6]另一方面，建立和完善多元化的投融資機制，拓寬新型城鎮(zhèn)化建設的融資渠道。當前，建立政府舉債融資機制，提高政府投融資平臺的融資能力，創(chuàng)新民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設的融資渠道與機制。同時，要理順市政公用產品和服務價格形成機制，完善監(jiān)督，處理好服務價格問題。最后，推進土地制度改革，滿足城鎮(zhèn)化用地需求。優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結構，提高城鎮(zhèn)建設的用地效率。建立健全節(jié)約集約用地，大幅提高土地的利用效率，深化土地的管理制度，切實保障農民的土地權益。

（四）健全農業(yè)轉移人口市民化的推進機制，加快農村城鎮(zhèn)化步伐

首先，加快建立農業(yè)人口的市民化成本分攤機制。農業(yè)轉移人口市民化成本應由政府、企業(yè)和個人共同承擔，政府可將部分土地收益用于支付農業(yè)轉移人口的市民化的成本，設立省級農業(yè)人口市民化的專項資金，通過轉移支付，加強對鄭州、洛陽等農業(yè)轉移人口的集中城市的補貼。其次，合理確定各級政府推進農業(yè)轉移人口市民化的職責。各地要出臺相應的具體方案和實施細則，地方各級政府根據基本公共服務的事權劃分，承擔相應的財政轉移支付，增強其公共服務的保障能力。第三，完善農業(yè)轉移人口融入城市的社會參與機制。進城農民要像市民一樣，不僅實現職業(yè)身份的轉變，更重要的是能公平的享受城鎮(zhèn)公共資源和社會福利，全面參與城市的政治、經濟、社會和文化生活。最后，要推進公共服務均等化，實現公共服務常住人口全覆蓋。一方面擴大社會保障的覆蓋面，另一方面改善社會基本醫(yī)療衛(wèi)生條件，推進教育領域改革等。

（五）完善環(huán)境考核評價體系，走資源節(jié)約環(huán)境友好型發(fā)展道路

完善環(huán)境考核評價體系，建立生態(tài)補償機制，走資源節(jié)約環(huán)境友好行發(fā)展道路。不再以GDP 論英雄，要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現生態(tài)文明建設狀況的指標納入經濟社會評價體系，建立體現生態(tài)文明要求的環(huán)境考核評價體系。通過科學的測評指標體系，對新型城鎮(zhèn)化的質量和效率等內容進行及時監(jiān)測。河南省各地新型城鎮(zhèn)化起步有差距、進程有快慢、水平有高低，有相當一部分市縣在城鎮(zhèn)化的能力指數、結構指數、效率指數、質量指數等方面缺乏基本的統(tǒng)計信息和考核體系。[7]建立領導干部任期內環(huán)境質量考核制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，完善獎懲問責制度等，因此，需要研究制定符合河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展實際和下一步發(fā)展方向的考核體系，通過強化考核發(fā)揮相關部門的作用，形成城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的支持體系和激勵機制，走資源節(jié)約環(huán)境友好型發(fā)展道路。

[1]王海杰.河南加快推進新型城鎮(zhèn)化的思考，河南日報，2015-06-05.

[2]谷建全、王建國等.河南城市發(fā)展報告（2013）新型城鎮(zhèn)化引領“三化”協(xié)調科學發(fā)展，社會科學文獻出版社，2013（1）68-78.

[3]谷建全、王建國等.河南城市發(fā)展報告（2015）以人為本推進新型城鎮(zhèn)化，社會科學文獻出版社，2015（3）15-41.

[4]左雯.河南省科學推進新型城鎮(zhèn)化的改革重點和對策建議，太原城市職業(yè)技術學院學報，2015-10-28.

[5]河南省人民政府：河南新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020），2014.

[6]王海杰. 河南加快推進新型城鎮(zhèn)化的思考，中國信息報，2015-06-24.

[7]河南省社會科學院課題組.河南新型城鎮(zhèn)化的改革與發(fā)展(總報告)，2015-03-01.

李玲（1969-），女，河南商丘人，商丘師范學院經濟與管理學院副院長，博士，副教授，研究方向：收入分配與農村問題。

項目來源：河南省政府決策課題《河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑研究》，項目號：2015B205。