張希平 河南科技學(xué)院

河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障研究

張希平 河南科技學(xué)院

目前河南省正在實(shí)行的糧食生產(chǎn)核心區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)三大戰(zhàn)略，也需要靠新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)。對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)問(wèn)題，前期國(guó)家和河南省開展了相應(yīng)的立法，建立了相關(guān)法律制度，為保障、規(guī)范和引領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)揮了較大作用。但原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的某些制度滯后及缺位，使城鎮(zhèn)化所處的制度環(huán)境呈現(xiàn)出不完善、不適應(yīng)或無(wú)法可依狀態(tài)。因此，積極應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化提出的新要求，突破現(xiàn)有的法律制度的局限，重新思考和完善新型城鎮(zhèn)化相關(guān)法律制度，顯得非常重要而緊迫。

城鎮(zhèn)化 法治 保障

黨的十八大報(bào)告提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，促進(jìn)“四化”同步發(fā)展。推進(jìn)城鎮(zhèn)化成為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”目標(biāo)的重大戰(zhàn)略。2014年3月16日，國(guó)家頒布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014——2020）》戰(zhàn)略規(guī)劃，2014年7月3日，河南省頒布了《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014——2020）》戰(zhàn)略規(guī)劃，為河南省的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了綱領(lǐng)。河南省作為擁有1億多人口的發(fā)展中省份，已經(jīng)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，正處于加快實(shí)現(xiàn)中原崛起、河南振興、富民強(qiáng)省的關(guān)鍵時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的重要時(shí)期，必須深刻認(rèn)識(shí)新型城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大意義，始終堅(jiān)持新型城鎮(zhèn)化這一正確方向，牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的重大機(jī)遇，妥善應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化更穩(wěn)更好發(fā)展。

一、新型城鎮(zhèn)化提出的背景、必要性及其戰(zhàn)略意義

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程，是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。按照建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義五位一體總體布局，順應(yīng)發(fā)展規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，趨利避害，積極穩(wěn)妥扎實(shí)有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。目前河南省正在實(shí)行的糧食生產(chǎn)核心區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)三大戰(zhàn)略，也需要靠新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)。對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)問(wèn)題，前期國(guó)家和河南省開展了相應(yīng)的立法，建立了相關(guān)法律制度，為保障、規(guī)范和引領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)揮了較大作用。但原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的某些制度滯后及缺位，使城鎮(zhèn)化所處的制度環(huán)境呈現(xiàn)出不完善、不適應(yīng)或無(wú)法可依狀態(tài)。因此，積極應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化提出的新要求，突破現(xiàn)有的法律制度的局限，重新思考和完善新型城鎮(zhèn)化相關(guān)法律制度，顯得非常重要而緊迫。

二、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和特點(diǎn)

所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。

與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化主要特點(diǎn)主要有：

1.規(guī)劃起點(diǎn)要高。新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃和建設(shè)要科學(xué)規(guī)劃、合理布局，突出城鎮(zhèn)規(guī)劃化城市建設(shè)在城市發(fā)展和管理中的中心地位。重點(diǎn)解決我國(guó)城市建設(shè)中長(zhǎng)期存在的城市建設(shè)混亂、小城鎮(zhèn)建設(shè)散亂差和城市落后于工業(yè)化等諸多問(wèn)題。

2.發(fā)展模式要集約。30多年的改革開放實(shí)踐，促進(jìn)了我國(guó)城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展，各地區(qū)城市建設(shè)取得顯著成效，但建成區(qū)膨脹過(guò)快、新城新區(qū)設(shè)置過(guò)多過(guò)濫、資源消耗過(guò)大、生態(tài)環(huán)境壓力過(guò)重等問(wèn)題也越來(lái)越凸顯。作為土地、水等戰(zhàn)略資源人均占有量十分匱乏的國(guó)家，我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化必須摒棄既有路徑，切實(shí)在內(nèi)涵增長(zhǎng)上狠下功夫。要進(jìn)一步突出城市規(guī)劃、土地規(guī)劃的法律地位，抓緊出臺(tái)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，切實(shí)提高規(guī)劃制定的科學(xué)性、調(diào)整的嚴(yán)肅性、實(shí)施的穩(wěn)定性、監(jiān)督的規(guī)范性。提高城市發(fā)展質(zhì)量，嚴(yán)格控制新城新區(qū)建設(shè)和城市發(fā)展規(guī)模，提升城市國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度和建設(shè)管理水平，切實(shí)體現(xiàn)高效集約發(fā)展的要求。

3.途徑要多元化。我國(guó)地域廣大、情況復(fù)雜，發(fā)展也很不均衡，因此，在我國(guó)搞城鎮(zhèn)化建設(shè)要途徑多元化。不能用一個(gè)模式發(fā)展城鎮(zhèn)化，要根據(jù)各地不同的發(fā)展階段和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，選擇適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的城鎮(zhèn)化發(fā)展途徑和模式。

4.進(jìn)城人口要市民化。要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。

5.發(fā)展法治化。新型城鎮(zhèn)化是新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的核心動(dòng)力，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展的巨大引擎。構(gòu)建推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障體系，有利于發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，有利于推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，有利于維護(hù)城鄉(xiāng)社會(huì)和諧穩(wěn)定，有利于因地制宜、規(guī)范推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)實(shí)表明，新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，將帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全方位的深刻變化，必須依托法治積極穩(wěn)妥加以推進(jìn)和深化，需要有各項(xiàng)配套的法律制度來(lái)支撐和保障，歸根到底就是要充分發(fā)揮法治在城鎮(zhèn)化中的作用與功能，切實(shí)運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。城鎮(zhèn)化的種子必須在法治的土壤中才能健康地生根發(fā)芽，長(zhǎng)成參天大樹，離開法治這個(gè)前提和保障，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)包括城鎮(zhèn)化發(fā)展，必然會(huì)偏離既定的目標(biāo)。

三、河南省新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀分析

河南省的城鎮(zhèn)化率從1978年的13.6%，上升到2016年2月，河南省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.85%。全省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)總量達(dá)到2814萬(wàn)人。河南省統(tǒng)計(jì)局當(dāng)日發(fā)布的《2015年河南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2015年末全省總?cè)丝?0722萬(wàn)人，常住人口9480萬(wàn)人。出生人口135.79萬(wàn)人，出生率12.70‰；死亡人口75.38萬(wàn)人，死亡率7.05‰；自然變動(dòng)凈增人口60.41萬(wàn)人，自然增長(zhǎng)率5.65‰。上述公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員144.52萬(wàn)人，新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)72萬(wàn)人，全省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)總量達(dá)到2814萬(wàn)人。應(yīng)該說(shuō)進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，河南省的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速、城鎮(zhèn)化率迅速提高，中原城市圈不斷的發(fā)展壯大，尤其是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和鄭州航空港區(qū)相繼上升為國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，河南省的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具備了良好的外部環(huán)境和空間。

但是，由于歷史條件、制度政策和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等多方面的原因，河南省的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)還落后于全國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)，甚至落后于全國(guó)的平均水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年河南省的城鎮(zhèn)化率排名全國(guó)倒數(shù)第五名。其次，河南省的新型城鎮(zhèn)化目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，新近統(tǒng)計(jì)的數(shù)字顯示，河南省的一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為14.1∶57.3∶28.6，說(shuō)明河南省的城鎮(zhèn)化處于中期發(fā)展階段。再次，河南省的城鎮(zhèn)化在本省內(nèi)也存在不同地區(qū)發(fā)展不均衡、城市水平空間差異大的現(xiàn)象。

四、河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的法治困境

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅是中國(guó)未來(lái)保持高速發(fā)展的根本動(dòng)力之一，更關(guān)切市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公平正義和政府法治。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)綜合系統(tǒng)的巨大工程，需要在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和政府法治化的前提下穩(wěn)步推進(jìn)。然而，在面對(duì)市場(chǎng)失靈的時(shí)候，就需要政府在新型城鎮(zhèn)化演進(jìn)過(guò)程中履行好引導(dǎo)和規(guī)制的角色，明確行政規(guī)制理念，依法使用各類規(guī)制工具，在嚴(yán)格遵守法定程序的前提下，依循政府法治論規(guī)范要求，全面破解并超越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的困境。法治是一個(gè)國(guó)家走向文明的標(biāo)志，也是改革成功與否的關(guān)鍵，只有在法治的軌道上推進(jìn)改革，以法治的思維和方式治理國(guó)家，改革的各項(xiàng)目標(biāo)和現(xiàn)代化國(guó)家治理模式才能實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在農(nóng)民法律和事實(shí)上的主體地位喪失、戶籍制度所形成的“法律身份”造成二元制結(jié)構(gòu)發(fā)展格局、城鎮(zhèn)建設(shè)違規(guī)違法、執(zhí)法方式粗暴等問(wèn)題。具體到河南省而言，我省的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了矚目的成就，但是也存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃不完善，戶籍制度不合理，土地物權(quán)制度不健全，行政管理和行政區(qū)劃不科學(xué)，社會(huì)保障不到位等諸多法律問(wèn)題。

五、河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障機(jī)制構(gòu)建

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)綜合系統(tǒng)的巨大工程，需要在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和政府法制化的前提下穩(wěn)妥推進(jìn)。

1.堅(jiān)持人性尊嚴(yán)發(fā)展理念。新型城鎮(zhèn)化是政府踐行憲法尊重和保障人權(quán)規(guī)定的有力舉措，因此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，必須堅(jiān)持符合國(guó)際文明社會(huì)的發(fā)展理念，嚴(yán)格遵行政府法治論的各項(xiàng)要求。新型城鎮(zhèn)化是以人為本、公平正義的城鎮(zhèn)化。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，要認(rèn)真依照“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則，樹立尊重人性尊嚴(yán)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，遵行政府法治論規(guī)范要求，全面破除將城鎮(zhèn)化當(dāng)做經(jīng)營(yíng)土地城市的陳舊觀念，通過(guò)構(gòu)建以人性尊嚴(yán)為價(jià)值基礎(chǔ)的法治秩序，推動(dòng)形成全面完善的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)法制體系，致力于提升社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量，最大程度杜絕新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中侵犯社會(huì)主體合法權(quán)益、社會(huì)公平正義缺失、國(guó)家政策異化現(xiàn)象的發(fā)生。

2.要完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法。完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法，轉(zhuǎn)變政府職能，政府需要做的是將合理的頂層設(shè)計(jì)與積極的末端治理相結(jié)合，為城鎮(zhèn)化造就良好的政策和法律環(huán)境，避免與民爭(zhēng)利、公益缺位、功利上位等現(xiàn)象的出現(xiàn)。要注重環(huán)境保護(hù)，先科學(xué)合理規(guī)劃，再進(jìn)行建設(shè)，不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，去進(jìn)行城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)。要進(jìn)行立法，保護(hù)每一個(gè)農(nóng)民的基本權(quán)益不受任何單位、個(gè)人的侵犯，政府首先讓利于民，不與農(nóng)民爭(zhēng)利，不偏袒某一個(gè)利益單位或個(gè)人。要進(jìn)行公益建設(shè)立法。城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心是以人為本，政府要首先考慮廣大農(nóng)民的公益事業(yè)，讓農(nóng)民愿意成為新市民，讓農(nóng)民和市民享受同樣的社會(huì)福利，享受同樣的公共資源。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，不能超越發(fā)展水平和發(fā)展階段拔苗助長(zhǎng)。絕不能片面追求高城鎮(zhèn)化率，大規(guī)模舉債搞“造城運(yùn)動(dòng)”，否則會(huì)制造新的問(wèn)題和隱患。河南省要根據(jù)國(guó)家城鄉(xiāng)規(guī)劃的總體要求，制定地方實(shí)施細(xì)則，并且結(jié)合河南省的實(shí)際進(jìn)行細(xì)化和貫徹。

3.確定農(nóng)民的土地物權(quán)，完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。在土地制度上，要保障農(nóng)民的土地權(quán)益，必須依法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民真正受益。把握土地整改，優(yōu)化土地資源分配是當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程的重要關(guān)注焦點(diǎn)，找尋未來(lái)城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù)道路，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的資源充分涌流，讓發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民。要結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的特點(diǎn)，有序深化農(nóng)村土地制度改革，將新型城鎮(zhèn)化和土地制度改革相結(jié)合，通過(guò)城鎮(zhèn)化和土地改革的統(tǒng)籌互動(dòng)，重點(diǎn)探索農(nóng)村建設(shè)用地、承包地和農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、確權(quán)及其與農(nóng)民轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)后的戶籍、保障、收人等掛鉤的改革，并逐步建立和完善相關(guān)的制度。

4.加快戶籍法律制度改革和推出住房保障法。建立完善的社會(huì)保障機(jī)制，通過(guò)立法來(lái)保護(hù)農(nóng)民的戶口轉(zhuǎn)移和土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在戶口轉(zhuǎn)移和土地流轉(zhuǎn)時(shí)失去的利益，政府能夠及時(shí)給予財(cái)政補(bǔ)貼，以避免發(fā)生不必要的矛盾和沖突。建立和完善合理、規(guī)范、多元的社會(huì)保障機(jī)制，通過(guò)政府行為與市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)合來(lái)探索合理、規(guī)范、多元、可持續(xù)的城鄉(xiāng)社會(huì)保障機(jī)制新路。

[1]張占斌.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（1）.

[2]王瑛.中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)視野下新型城鎮(zhèn)化法治環(huán)境研究[J].創(chuàng)新科技，2013（5）.

[3]聶曉茜.江蘇省新型城鎮(zhèn)化法治情況調(diào)研報(bào)告[J].管理觀察，2014（6）.

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張希平，（1980-），男，河南科技學(xué)院文法學(xué)院法律系主任，副教授。

注：本文系作者主持的“2016年度河南省政府決策研究課題”（編號(hào)：2016B041）階段性成果。