蘇紅霞，郭麗娜

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城鄉(xiāng)差距背景下義務(wù)教育資源均衡配置的問題及解決對(duì)策

蘇紅霞1，郭麗娜2

（邯鄲學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部，河北邯鄲 056005）

教育是一種公共產(chǎn)品，提倡教育公平，解決當(dāng)前實(shí)際存在的城鄉(xiāng)教育差距，對(duì)如何配置教育資源是規(guī)避不了的問題。根據(jù)羅爾斯《正義論》中公正平等的原則，提出教育公平的視角與處理策略，對(duì)于解決義務(wù)教育資源合理配置具有一定的教育意義。

義務(wù)教育資源；配置；問題；解決對(duì)策

從2000多年前我國(guó)古代大教育家孔子提出“有教無(wú)類”的樸素教育民主思想到古希臘先哲柏拉圖《理想國(guó)》中閃現(xiàn)的教育公平思想，再到如今世界各國(guó)為維護(hù)與促進(jìn)教育公平的創(chuàng)舉，不同歷史發(fā)展時(shí)期，東西方對(duì)教育公平的探索從未停止。教育資源配置包括教育資源配置的主體、方式、效率等。隨著社會(huì)不斷發(fā)展，對(duì)于教育資源配置尤其是義務(wù)教育的資源配置有了越來(lái)越深入的理解。提倡教育公平，解決當(dāng)前實(shí)際存在的城鄉(xiāng)教育差距，對(duì)如何配置教育資源是規(guī)避不了的問題?！肮胶驼x的規(guī)則完全依賴于人們所處的特定狀態(tài)和條件”[1]20本文提出教育公平的認(rèn)識(shí)視角與處理策略、方法，對(duì)于解決義務(wù)教育資源合理配置具有一定的借鑒意義。

一、我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)狀

改革開放后，國(guó)家出臺(tái)了一系列的政策如1986年的《義務(wù)教育法》、1993年的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》、1999年的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》及2006年新修訂的《義務(wù)教育法》來(lái)促使義務(wù)教育發(fā)展，并且在資源配置上始終貫穿均衡理論。國(guó)家還制定了加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入措施，如“免除農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)”，“西部地區(qū)兩基攻堅(jiān)計(jì)劃”和“農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程”等，增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育投入，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，縮小了城鄉(xiāng)、地域義務(wù)教育非均衡狀態(tài)，促進(jìn)了義務(wù)教育的均衡發(fā)展。但由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，教育投入受經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，義務(wù)教育發(fā)展仍表現(xiàn)出地域、城鄉(xiāng)甚至校際間發(fā)展非均衡狀態(tài)。近幾年來(lái)，京津滬等大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)接近普及高中階段教育，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困山區(qū)，“普九”任務(wù)尚未完成，西部九省區(qū)實(shí)現(xiàn)“兩基”的人口覆蓋率只有52%，這種不均衡不利于我國(guó)實(shí)現(xiàn)教育公平。從各國(guó)各地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的情況看，教育立法、采取措施扶持薄弱地區(qū)和學(xué)校的建設(shè)都是為減少教育的不均衡狀態(tài)。2016年3月5日，李克強(qiáng)總理在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議《政府工作報(bào)告》中提出：要發(fā)展更高質(zhì)量更加公平的教育?？偫淼膱?bào)告顯示政府非常重視教育公平問題，也體現(xiàn)國(guó)家促進(jìn)實(shí)現(xiàn)教育公平的決心。

二、現(xiàn)階段我國(guó)義務(wù)教育資源配置存在的問題

（一）當(dāng)前義務(wù)教育資源配置呈現(xiàn)出校際間的非均衡狀態(tài)

教育資源配置聚集指一種教育資源因?yàn)槟撤N原因而被集中配置在某一地區(qū)的現(xiàn)象。大力發(fā)展義務(wù)教育是作為公共利益的代表的政府的責(zé)任。然而，要整體均衡的發(fā)展義務(wù)教育，地方政府一定要根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)配合中央政府，合理的配置教育資源，“對(duì)教育資源的分配就不僅僅或不一定主要根據(jù)它們將產(chǎn)生在培養(yǎng)能力方面的效果來(lái)估價(jià)，而且也根據(jù)它們?cè)谪S富公民（在此包括較不利者）的個(gè)人和社會(huì)生活方面的價(jià)值來(lái)估價(jià)?！盵2]107但中央和地方政府所處層面不同，地方政府受教育政績(jī)的影響，在教育資源配置樂于采取“錦上添花”方式傾斜于本地的重點(diǎn)校，導(dǎo)致公共教育資源配置聚集的現(xiàn)象“以自身的現(xiàn)實(shí)利益來(lái)考量公平，這種缺乏統(tǒng)一邏輯的公平觀從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看將傷害每個(gè)人的公平利益……各地公民之間的為‘捍衛(wèi)’自身教育權(quán)益的‘互掐’本質(zhì)上是一場(chǎng)‘零和游戲’。這種一方的受益必然意味著另一方的損失的博弈是不可能促進(jìn)教育公平的”[2]77，這種教育資源的配置違背了羅爾斯《正義論》中強(qiáng)調(diào)的公平原則，使教育資源集中在某些學(xué)校，導(dǎo)致校際間的發(fā)展產(chǎn)生差距。在教育資源配置上，重點(diǎn)學(xué)校掠奪了普通學(xué)校的辦學(xué)資源，這既影響了教育公平，也阻礙了教育事業(yè)的健康發(fā)展。

（二）義務(wù)教育資源總量投入不足

我國(guó)教育資源配置經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段（1949—1980），中央統(tǒng)一財(cái)政與分級(jí)管理；第二階段（1980—1993），地方負(fù)責(zé)與分級(jí)管理；第三階段（1993至今），現(xiàn)行的教育財(cái)政體制。落實(shí)教育戰(zhàn)略地位的根本措施。2006年以后，我國(guó)政府加大了對(duì)教育的投入。2012年教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的4%，也實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育全免費(fèi)、貧困生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃等。但財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)支出4%的比例是不夠的，據(jù)報(bào)載，教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重，世界平均水平為4.9%，發(fā)達(dá)國(guó)家為5.1%，欠發(fā)達(dá)國(guó)家為4.1%。4%對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，并不是一個(gè)很苛刻的目標(biāo)。從總體上說(shuō)，政府整個(gè)財(cái)政支出中教育投資所占比例明顯比世界上其他國(guó)家低，不僅落后于美國(guó)，也落后于很多發(fā)展中國(guó)家的教育經(jīng)費(fèi)在公共教育比重。上述這些國(guó)家的教育投資狀況與我國(guó)形成了鮮明的對(duì)比，制約了教育公平的實(shí)現(xiàn)。教育改革和發(fā)展的目標(biāo)必須以教育投入作支撐，否則只能是空談。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)教育的省級(jí)統(tǒng)籌與中央轉(zhuǎn)移支付力度太小，這直接導(dǎo)致各地教育發(fā)展不均衡，尤其是農(nóng)村的教育十分薄弱。

三、推進(jìn)義務(wù)教育階段義務(wù)教育資源配置均衡的對(duì)策

（一）加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，建立中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的機(jī)制

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期以來(lái)主要由縣鄉(xiāng)財(cái)政保障，占到80%左右。由于縣鄉(xiāng)財(cái)力水平相差巨大，所以義務(wù)教育存在區(qū)域、城鄉(xiāng)和校際差異。要推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展就必須打破原有的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支出是分權(quán)化財(cái)政系統(tǒng)的重要組成部分，其作用有：對(duì)特定地區(qū)和人群提供資源，保障教育經(jīng)費(fèi)的充足，控制資源配置不均衡程度。2017年3月6日，李克強(qiáng)總理在兩會(huì)《政府工作報(bào)告》中提出，教育承載著國(guó)家的未來(lái)、人民的期盼。要發(fā)展更高質(zhì)量更加公平的教育，統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的意見直面了這一問題。按照這一辦法，即便一所鄉(xiāng)村小學(xué)只有10名學(xué)生，十分‘袖珍’，也應(yīng)該配備5名左右的教師，這對(duì)鄉(xiāng)村小學(xué)的繼續(xù)生存和發(fā)展無(wú)疑是十分有利的。事實(shí)上，這也是國(guó)外鄉(xiāng)村小學(xué)辦學(xué)的經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，不斷有專家建言調(diào)整我國(guó)鄉(xiāng)村學(xué)校的編制辦法，設(shè)置鄉(xiāng)村學(xué)校配置和教師的最低額度。[3]5解決鄉(xiāng)村學(xué)校的經(jīng)費(fèi)保障和師資配備是一個(gè)系統(tǒng)的問題，完成這一問題需要國(guó)家努力推進(jìn)：一是由縣鄉(xiāng)承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主體地位變?yōu)橛墒〖?jí)財(cái)政部門統(tǒng)籌義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，東西部地區(qū)之間甚至省內(nèi)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)將會(huì)使義務(wù)教育的發(fā)展受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，義務(wù)教育的均衡問題將無(wú)法解決。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在解決發(fā)展教育的經(jīng)費(fèi)的問題上實(shí)行了教育撥款機(jī)制，國(guó)家和地方教育部門協(xié)作，制定教育預(yù)算并且嚴(yán)格按照預(yù)算撥款。這樣，薄弱學(xué)校就能獲得更多的資金，達(dá)到與其他學(xué)校一樣的標(biāo)準(zhǔn)，這樣就減少由于經(jīng)濟(jì)原因引起的教育不平等而導(dǎo)致的機(jī)會(huì)和成就差距。

2015年11月28日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，要求，各地區(qū)、各有關(guān)部門要按照建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策。免費(fèi)教科書資金，國(guó)家規(guī)定課程由中央全額承擔(dān)。家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金由中央和地方按照5∶5比例分擔(dān)。二是統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額。三是鞏固完善農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校校舍安全保障長(zhǎng)效機(jī)制。支持農(nóng)村地區(qū)公辦義務(wù)教育學(xué)校維修改造、抗震加固、改擴(kuò)建校舍及其附屬設(shè)施。城市地區(qū)公辦義務(wù)教育學(xué)校校舍安全保障長(zhǎng)效機(jī)制由地方建立，所需經(jīng)費(fèi)由地方承擔(dān)。[4]

（二）實(shí)行教師輪交流制度，改善師資水平差異

高素質(zhì)的師資是影響學(xué)生學(xué)業(yè)成就的原因之一。教師的受教育水平（所獲大學(xué)學(xué)位）、教師的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)（教齡）、教師的流動(dòng)性（每年更換學(xué)校的教師的情況）及教師資格認(rèn)證（對(duì)教師是否具有專業(yè)教學(xué)能力進(jìn)行認(rèn)定）。這四項(xiàng)教師素質(zhì)指標(biāo)可以闡釋不同學(xué)生群體獲得最優(yōu)師資的機(jī)會(huì)是否公平。[5]95英國(guó)公司“經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)”曾進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，一國(guó)的教育系統(tǒng)是否出色取決于教師地位的高低，教師地位越高，該國(guó)教育系統(tǒng)出色的可能性就越大。由于我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，一些優(yōu)質(zhì)教師傾向于城市任教，導(dǎo)致農(nóng)村缺乏合格的教師。因此，為了盡量縮小重點(diǎn)校于薄弱校之間、城鄉(xiāng)學(xué)校間教育質(zhì)量的差距，確保農(nóng)村學(xué)校有充足的優(yōu)秀師資，進(jìn)一步鞏固落實(shí)城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師工資政策，中央應(yīng)繼續(xù)對(duì)中西部地區(qū)及東部部分地區(qū)義務(wù)教育教師工資經(jīng)費(fèi)給予支持提高農(nóng)村教師的待遇，減少城鄉(xiāng)之間的差距，實(shí)現(xiàn)教育資源配置均衡。

（三）實(shí)行城鄉(xiāng)一元化體制改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是形成城鄉(xiāng)差距的主要原因。在教育發(fā)展上，農(nóng)村義務(wù)教育80%的縣鄉(xiāng)財(cái)政撥款導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展不平衡。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育在財(cái)政撥款、校園建設(shè)和師資配置的統(tǒng)一，已經(jīng)成為時(shí)代發(fā)展的需要。2013年，河北部門積極落實(shí)民生保障政策，用于民生領(lǐng)域的公共財(cái)政預(yù)算資金達(dá)3437.2億元，比上年增長(zhǎng)8.1%。支持教育優(yōu)先發(fā)展，全省教育支出837.6億元，占公共財(cái)政支出的19%，完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。[6]239邯鄲市在《關(guān)于印發(fā)2015年教育工作要點(diǎn)的通知》中，投資1.45億元，完成61個(gè)中央項(xiàng)目工程。其中，農(nóng)村初中工程26個(gè)、學(xué)前教育推進(jìn)工程20個(gè)、教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)工程15個(gè)；投資2.93億元，新建50所農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校；投資4500萬(wàn)元，改造農(nóng)村中小學(xué)旱廁252所，竣工168所。2016年7月11日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》的工作目標(biāo)中提出，加快推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額統(tǒng)一、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和“兩免一補(bǔ)”政策城鄉(xiāng)全覆蓋，到2020年，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘基本消除，義務(wù)教育與城鎮(zhèn)化發(fā)展基本協(xié)調(diào)。義務(wù)教育普及水平進(jìn)一步鞏固提高，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95%?？h域義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)。[7]

[1]休謨. 論道德原理/論人類理智[M]. 周曉亮譯. 南京：鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)/譯林出版社.

[2]羅爾斯. 正義論[M]. 何懷宏何包剛廖申白譯. 北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014.

[3]熊丙奇. 教育公平讓教育回歸本質(zhì)[M]. 上海：華東師范大學(xué)出版社，2014.

[4]人民日?qǐng)?bào)[N]. [EB/OL].[2015-11-28]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/28/content_10357.htm

[5]蘭德爾?林賽等著.教育公平[M]. 盧立濤劉小娟高峰譯上海：華東師范大學(xué)出版社，2015.

[6]中國(guó)財(cái)政年鑒編輯委員會(huì). 中國(guó)財(cái)政年鑒2014[M]. 北京：中國(guó)財(cái)政雜志社，2014.

[7]關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見[EB/OL]. [2016-7-11]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-07/11/content_5090298.htm

（責(zé)任編輯：李俊丹 校對(duì)：蘇紅霞）

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2016-11-05

2014年邯鄲市社科聯(lián)“城鄉(xiāng)差距背景下公共教育資源優(yōu)化配置問題——以邯鄲市為例”立項(xiàng)課題；河北省教育科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃課題：義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)問題研究——以羅爾斯《正義論》為基礎(chǔ)，課題編號(hào)：1407004

蘇紅霞（1975—），女，河北邯鄲人，邯鄲學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部，講師；郭麗娜（1984—），女，河北邯鄲人，叢臺(tái)小學(xué)教師。