汪興福

（中共安徽省委黨校科學(xué)社會主義教研部 安徽 合肥 230022）

破解村莊公共建管難題的有效路徑
——對南陵縣“三會四自一平臺”治理模式的調(diào)查與思考

汪興福

（中共安徽省委黨?？茖W(xué)社會主義教研部 安徽 合肥 230022）

農(nóng)村實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制后，村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理一直是個難題，長期制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、民生改善與鄉(xiāng)村振興。安徽省在全國率先進(jìn)行農(nóng)村公共建設(shè)管理體制改革，探索出村民自選、自建、自管、自用和政府監(jiān)管服務(wù)新機(jī)制（簡稱“村民自建”）。南陵縣“三會四自一平臺”治理模式是“村民自建”新機(jī)制進(jìn)一步完善和發(fā)展，為我國農(nóng)村公共建設(shè)管理體制改革提供了方向性的經(jīng)驗(yàn)和啟示，在扶貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興中極具全面推廣復(fù)制的價值。

農(nóng)村公共建設(shè)管理體制 改革 創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會第一次明確提出新時期全面深化改革的總目標(biāo)：即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要組成部分，村莊公共設(shè)施的建設(shè)與管理是鄉(xiāng)村有效治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。黨的十八大以來，針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足、生產(chǎn)生活條件薄弱等突出問題，各級政府逐步加大對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入。特別是在扶貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興，到2020年解決中國農(nóng)村貧困的大背景下，大量資金投入到農(nóng)村公共建設(shè)，如何用好大量的公共建設(shè)資金，真正做到“讓項(xiàng)目實(shí)實(shí)在在、讓資金明明白白、讓干部干干凈凈、讓群眾高高興興。”南陵縣探索出“三會四自一平臺”的公共建管治理模式，有創(chuàng)新性、實(shí)效性與可行性，有重要的實(shí)踐價值與理論意義，在國內(nèi)產(chǎn)生了較好的反響，省委書記李錦斌兩次批示，該模式獲“2015年度中國政府創(chuàng)新最佳實(shí)踐”的榮譽(yù)。

一、背景與動因

由于我國農(nóng)村公共建設(shè)長期沿用政府 “自上而下、包攬代建”模式，項(xiàng)目選擇行政色彩濃，群眾參與度低，從而導(dǎo)致許多問題。首先，投入不平衡，未解決“最后一公里”的難題。農(nóng)村公共投資主要集中于大江大河、流域治理、骨干道路等大中型項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，“毛細(xì)血管”般的小型農(nóng)田水利、村莊道路、污水管網(wǎng)等建設(shè)未得到足夠重視，水利工程沒有連接到田間地頭，村莊道路未實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)聯(lián)通，鄉(xiāng)村生活污水處理處于自然排放，陳年垃圾未能有效處理，瓶頸制約尚未得到有效根治。其次，建設(shè)不經(jīng)濟(jì)，未達(dá)到“低成本、高效益”的效果。農(nóng)村小型公共建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)要求不高，受惠對象直接，但基本沿用“項(xiàng)目法人、招投標(biāo)、監(jiān)理、合同”四制建設(shè)模式，群眾自主選擇的余地小，工程難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活迫切需要，供需脫節(jié)，“政績、形象”工程時有發(fā)生，群眾有抵觸情緒。第三，管護(hù)不到位，未實(shí)現(xiàn)“誰受益、誰管護(hù)”的目標(biāo)。項(xiàng)目業(yè)主對公共項(xiàng)目重建設(shè)輕管護(hù)；群眾是項(xiàng)目直接受益者，卻不是項(xiàng)目業(yè)主，呈現(xiàn)出看得到、管不到、不想管的局面。由于產(chǎn)權(quán)不清晰，后續(xù)管護(hù)難以跟上，群眾的積極性未得到有效發(fā)揮。第四，行政管理環(huán)節(jié)多，截留挪用嚴(yán)重；建管過程不對村民公開，缺乏民眾監(jiān)督；“跑部錢進(jìn)”、設(shè)租尋租等貪腐現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)。上述存在的問題，在小型農(nóng)田水利建設(shè)中暴露尤為明顯、突出，折射出農(nóng)村公共建設(shè)管理體制滯后、機(jī)制不活的現(xiàn)狀，加快推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新已“迫在眉睫”。

南陵縣“三會四自一平臺”的公共建管模式濫觴于安徽省水庫移民后扶持項(xiàng)目建設(shè)中的 “村民自建”，是“村民自建”的完善與發(fā)展。安徽省的“村民自建”是“繼家庭承包經(jīng)營責(zé)任制和農(nóng)村稅費(fèi)制度改革之后的又一次具有重大意義的改革?！盵1]2006年5月 《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號）出臺。安徽省水庫移民管理局和財(cái)政廳認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹國務(wù)院文件精神，務(wù)實(shí)創(chuàng)新，從2008年起，在水庫移民后期扶持的村組交通、人畜飲水、農(nóng)田水利、村莊整治等各類工程建設(shè)中，革除政府代建，變“代民做主”為“由民做主”，實(shí)行村民“自選、自建、自管、自用”和政府監(jiān)管服務(wù)的新機(jī)制，讓農(nóng)民擁有建設(shè)和管理自主權(quán)，[2]反響很好。2011年1月，溫家寶、李克強(qiáng)、回良玉分別在反映安徽村民自建改革的《農(nóng)村又一重大改革實(shí)踐》的咨政報告上批示，給予肯定[3]。2012年8月4日，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院和安徽省發(fā)展改革委在北京聯(lián)合舉辦“創(chuàng)新農(nóng)村公共建設(shè)管理體制高層研討會——基于安徽實(shí)踐的探討”，專題研討安徽村民自建改革。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文、安徽省委副書記孫金龍出席會議[4]。此前的5月29日，安徽省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村公共建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》（皖政辦秘〔2012〕86 號），明確指出：省政府決定在全椒、金寨、南陵縣開展農(nóng)村公共建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)，推行村民自選、自建、自管、自用和政府監(jiān)管服務(wù)機(jī)制（簡稱“村民自建”）。

南陵縣是開展農(nóng)村公共建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)縣之一，位于安徽省東南部，半山半圩，屬傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，全縣總?cè)丝?5.03萬，農(nóng)業(yè)戶籍人口占86%，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占33.8%。幾年來，南陵縣連續(xù)保持對農(nóng)村公共建設(shè)投資的快速增長，但受體制機(jī)制制約，項(xiàng)目精準(zhǔn)度不高，綜合效益不高，群眾滿意度不高。為破解這些難題，2012年，南陵縣委縣政府決定以農(nóng)民亟需的小型農(nóng)田水利建設(shè)為突破口，申報獲批為全國唯一的農(nóng)田水利建設(shè)投資和建管體制改革試點(diǎn)縣、全省農(nóng)村公共建管體制改革試點(diǎn)縣。以此為契機(jī)，由南陵縣委縣政府組織牽頭，縣農(nóng)改辦具體負(fù)責(zé)，全面推進(jìn)農(nóng)村公共建設(shè)管理模式創(chuàng)新。他們以小型農(nóng)田水利建管體制改革為切入點(diǎn)，按照“一年試點(diǎn)、兩年推廣、三年覆蓋”三步走的要求，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村公共建管治理模式創(chuàng)新。2012年選取萬安村中干渠綜合治理、馬仁村農(nóng)田整理作為樣板試點(diǎn)。2013年實(shí)施范圍推廣至美好鄉(xiāng)村、農(nóng)村道路、土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村文教衛(wèi)等涉農(nóng)項(xiàng)目。2014年起將公共建管體制改革成果全面覆蓋運(yùn)用到全縣農(nóng)村公共建設(shè)領(lǐng)域，取得了較好成效。

二、做法與創(chuàng)新

南陵縣按照“規(guī)劃引領(lǐng)、集中投入、村民自建、民主管理、強(qiáng)化監(jiān)管”的思路，在小型農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)上進(jìn)行了積極探索，構(gòu)建了“三會四自一平臺”的治理模式，實(shí)現(xiàn)了“項(xiàng)目決策民主、建設(shè)管理規(guī)范、投資效益顯著、運(yùn)行管護(hù)可靠”的總目標(biāo)。

1、組建“三會”，構(gòu)筑“一核兩委三會”的公共治理主體，實(shí)現(xiàn)自治組織功能的再造。在堅(jiān)持村級黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的前提下，強(qiáng)化村民委員會和村務(wù)監(jiān)督委員會的自治性作用，由村民代表大會推選產(chǎn)生村民議事會、項(xiàng)目理事會，由村級黨組織、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會推薦產(chǎn)生項(xiàng)目監(jiān)事會，從而組建了“三會”的公共建設(shè)治理主體，健全了公共建設(shè)治理的組織架構(gòu)。在農(nóng)村公共建設(shè)項(xiàng)目上，實(shí)行“議事會”議事、“理事會”干事、“監(jiān)事會”察事，即“議事會”負(fù)責(zé)收集村民意見建議，提出擬建項(xiàng)目并由村民代表大會決定；“理事會”作為項(xiàng)目業(yè)主，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施；“監(jiān)事會”負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的全程監(jiān)管。由此，村級組織從具體的公共建設(shè)事務(wù)中脫離出來，行使對“三會”的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)了職能升級。

2、推行“四自”的項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制，重塑縣鎮(zhèn)村“三層”的職責(zé)，疏通民意與政府的有效對接。以項(xiàng)目為連接紐帶，充分發(fā)揮村莊群眾的主體性、積極性、創(chuàng)造性，實(shí)行“自選、自建、自管、自用”的“四自”民辦做法，以此為基礎(chǔ)，重塑縣、鎮(zhèn)、村三級職責(zé)，建立“縣規(guī)劃、鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村負(fù)責(zé)”的協(xié)同治理體系。在項(xiàng)目選擇上，實(shí)行規(guī)劃民議、項(xiàng)目民選、方案民定，村負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目庫、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)繪制項(xiàng)目圖冊、縣負(fù)責(zé)制定項(xiàng)目規(guī)劃；在項(xiàng)目建設(shè)上，實(shí)行工程民建、支出民審、質(zhì)量民督，村負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)服務(wù)，縣鎮(zhèn)負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)；在項(xiàng)目管護(hù)上，實(shí)行產(chǎn)權(quán)清晰、養(yǎng)用民營、效益民評，縣鎮(zhèn)負(fù)責(zé)項(xiàng)目確權(quán)，村作為項(xiàng)目管護(hù)主體。[5]

3、建構(gòu)“主體+多元”的資源整合平臺，達(dá)到社會各要素資源的優(yōu)化配置。南陵縣按照 “統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入，渠道不亂、用途不變，各負(fù)其責(zé)、各記其功，優(yōu)勢互補(bǔ)、形成合力”的原則，全面整合各級各部門的人財(cái)物，對農(nóng)村公共建設(shè)進(jìn)行集中投入、連片完善。同時，以政府投入為杠桿，根據(jù)受益與貢獻(xiàn)相對應(yīng)的原則，調(diào)動群眾的積極性、主動性，引導(dǎo)群眾投資投勞、捐物讓地；通過民辦公助、委托管理等多種形式，引導(dǎo)社會資金的積極投入和人力資本的有效開發(fā)，吸納多渠道、多層次和多樣化的資源到項(xiàng)目建設(shè)上來，從而解決資源投入“散、少、亂”的不經(jīng)濟(jì)、低效益、微受益的難題。

南陵縣以小型農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)為試點(diǎn)，建構(gòu)村莊公共建管“三會四自一平臺”的治理模式，進(jìn)而推廣至村莊公共事務(wù)的治理，其創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在以下四個方面：

1、創(chuàng)新理念，為推進(jìn)農(nóng)村善治找準(zhǔn)了方向。南陵縣堅(jiān)持“民生至上”，“自下而上”的項(xiàng)目做主與“自上而下”的項(xiàng)目服務(wù)相結(jié)合，推動了政府從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型、從“為民做主”的服務(wù)向“群眾做主”的服務(wù)轉(zhuǎn)變。以群眾亟需的公共建設(shè)項(xiàng)目為突破口，嵌入民主協(xié)商，通過深化群眾的參與度、擴(kuò)大社會的共建度，提升群眾的滿意度。同時基層政府和村級組織進(jìn)行了思維革新、角色轉(zhuǎn)變和職能轉(zhuǎn)換，從“不出事、不管事”到“辦對事、辦好事”，從“運(yùn)動員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T、協(xié)調(diào)員”，做到“引導(dǎo)而不干預(yù)，支持而不包攬，監(jiān)督而不插手”。

2、創(chuàng)新主體，為探索農(nóng)村多元治理奠定了基礎(chǔ)。南陵縣以農(nóng)村公共建設(shè)項(xiàng)目為依托，創(chuàng)造性地組建了村民議事會、項(xiàng)目理事會、項(xiàng)目監(jiān)事會，搭建了以“三會”為主體的農(nóng)村公共建設(shè)工作平臺。理事會、監(jiān)事會因項(xiàng)目而設(shè)、隨項(xiàng)目而轉(zhuǎn)，創(chuàng)新了動態(tài)彈性的基層治理組織、治理主體。從而減輕了基層政府和村級組織的公共建管工作負(fù)擔(dān)，理順了群眾、村級組織以及政府的關(guān)系，形成了農(nóng)村公共建設(shè)事權(quán)治理主體與政權(quán)組織協(xié)作共治局面。

3、創(chuàng)新機(jī)制，為優(yōu)化政、社、民互動機(jī)制設(shè)計(jì)了路徑建立了一體化的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。南陵縣實(shí)行“四自”做法形成了鏈條式的項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)平臺，通過賦權(quán)于民、建設(shè)靠民、管護(hù)系民，改變了過去“建非民所選、用非民所管”的脫節(jié)局面，實(shí)現(xiàn)了選建管用的有機(jī)銜接，達(dá)到了運(yùn)轉(zhuǎn)的一體化。建立了契約式的合作機(jī)制。南陵縣的探索以“三會四自一平臺”為主，強(qiáng)化了“一核兩委”的職能，激發(fā)了社會組織的參與活力，重塑了“三層”的職責(zé)，讓群眾作為項(xiàng)目建設(shè)與管護(hù)的主體、業(yè)務(wù)部門和村級組織指導(dǎo)服務(wù)為輔助，縣級政府財(cái)政資金保障為后盾，讓不同主體通過明晰各自的權(quán)責(zé)界線以回歸到 “自己的位置”，實(shí)現(xiàn)了群眾與政府的高效互動，找到了群眾與政府之間關(guān)系的最佳契合點(diǎn)和合作的最大公約數(shù)。

4、創(chuàng)新渠道，為激發(fā)基層活力拓展了空間。改善了項(xiàng)目資源整合渠道。南陵縣將所有涉農(nóng)項(xiàng)目資金進(jìn)行整合疊加，并積極吸納各種社會資源，集中投放到群眾亟需解決的公共建設(shè)項(xiàng)目上，改變了平均用力的“撒胡椒面”的狀況，提升了項(xiàng)目綜合效益，提高了群眾滿意度，實(shí)現(xiàn)了多方共贏。改善了群眾參與渠道。南陵推行的農(nóng)村公共建設(shè)“三會四自一平臺”治理模式實(shí)現(xiàn)了村級公共事務(wù)議、決、行、監(jiān)的職能分離，同時又讓群眾能夠在多個層面上、多個方向上實(shí)現(xiàn)參與，達(dá)到民眾全程參與公共建設(shè)的統(tǒng)一化局面，提升了群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的能力，激發(fā)了社會各要素的活力，提升了基層民主的質(zhì)量。

三、效果與挑戰(zhàn)

南陵縣“三會四自一平臺”的公共建管模式，回應(yīng)了村莊村民的關(guān)切，有針對性地解決了村莊公共建設(shè)的難題，產(chǎn)生了明顯的經(jīng)濟(jì)社會效益，實(shí)現(xiàn)了多方共贏。

1、解決了農(nóng)村公共建設(shè)供需脫節(jié)的問題。項(xiàng)目采取“自下而上”的方式，變政府“替民做主”為群眾“自己做主”，鞋子合不合腳，自己穿了才知道。依據(jù)群眾意愿，最大限度實(shí)現(xiàn)基層民眾的自主選擇權(quán)，改變了項(xiàng)目從供給為導(dǎo)向向需求為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，解決了供非民所需、給非民所選的供需不對稱問題，實(shí)現(xiàn)了供需的精準(zhǔn)對接，也使得政府與群眾結(jié)成緊密的利益共同體。規(guī)劃民議、項(xiàng)目民選，使農(nóng)村公共建設(shè)的突出問題、薄弱環(huán)節(jié)得以解決和強(qiáng)化，提高了項(xiàng)目合理性和投資精準(zhǔn)度；項(xiàng)目民建、民管，激發(fā)了群眾的首創(chuàng)精神，使建設(shè)方案更加契合實(shí)際，最大限度滿足了群眾的使用需求，增強(qiáng)了人民群眾的獲得感。群眾亟需的項(xiàng)目得到及時有效實(shí)施，有力的改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，鄉(xiāng)村面貌日新月異。2012年以來，南陵縣重點(diǎn)整治美好鄉(xiāng)村中心村34個，受益群眾10萬余人，約占全縣農(nóng)業(yè)從業(yè)人員54%。新增農(nóng)田灌溉面積1.5萬畝，改善灌溉面積12.1萬畝，有效灌溉面積達(dá)到88%；新建鄉(xiāng)村公路168公里。工程由民建、民管，創(chuàng)造了就業(yè)崗位，增加了群眾收入，如2014年全縣美好鄉(xiāng)村建設(shè)吸引本地群眾1000余人就業(yè)。項(xiàng)目由群眾監(jiān)督，便于群眾及時根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和現(xiàn)實(shí)生活需要提出修改意見，使工程更加實(shí)用。

2、解決了農(nóng)村公共建設(shè)綜合效益不高的問題。一方面，村民自建減少了審批、招標(biāo)等環(huán)節(jié)，簡化了前期工作流程，縮短了工期。同時，節(jié)省了招投標(biāo)等費(fèi)用，降低了勞務(wù)支出、材料采購、項(xiàng)目管理等成本，經(jīng)測算，與政府包攬代建相比，一般能節(jié)約30%左右的項(xiàng)目資金。另一方面，群眾既是建設(shè)主體，又是受益對象，他們把項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)成自家的事，主動捐資投勞，主動監(jiān)督質(zhì)量，主動化解矛盾，保障了項(xiàng)目順利推進(jìn)。此外，主管部門不直接操作具體項(xiàng)目建設(shè)，不僅騰出精力抓引導(dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)和指導(dǎo)，而且有效地堵住了可能滋生不正之風(fēng)與腐敗現(xiàn)象的漏洞。群眾自己推進(jìn)項(xiàng)目，既“當(dāng)家作主”，又“管事管錢”，激發(fā)了群眾的創(chuàng)造性，群眾傾盡智慧和能力提高資金使用效率，如萬安村中干渠綜合治理項(xiàng)目僅人工工資一項(xiàng)就節(jié)約了25.6萬元，結(jié)余的資金被用到了村莊道路建設(shè)上。項(xiàng)目由民做主，喚醒了群眾的公共精神，激發(fā)了群眾的參與熱情，農(nóng)民積極捐資貢獻(xiàn)，如聯(lián)三村板石嶺，設(shè)立7個項(xiàng)目無償管護(hù)示范崗，46名村民主動競爭認(rèn)領(lǐng)；葛林村夏茂林捐資10萬元用于修建村莊道路；村民自發(fā)捐出珍藏的族譜、農(nóng)耕器具等，支持美好鄉(xiāng)村文化展示館建設(shè)。農(nóng)民的組織合作能力得到了激發(fā)，自我發(fā)展能力得到了提升，34個建成的美好鄉(xiāng)村自發(fā)組建了大浦（南陵）美好鄉(xiāng)村聯(lián)合會，通過常態(tài)化交流、長效化管理、合作化發(fā)展，促進(jìn)互學(xué)趕超、互享共建、互助共贏。

3、解決了農(nóng)村公共設(shè)施管護(hù)主體缺位的問題。政府出臺了各類小型公共建設(shè)工程設(shè)施管護(hù)辦法，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，明晰產(chǎn)權(quán)，將使用權(quán)與管護(hù)責(zé)任相掛鉤，通過契約方式簽訂權(quán)屬責(zé)任合約，實(shí)現(xiàn)了從“不愿管、管不著、管不好”到“共同管、管得了、管得好”的轉(zhuǎn)變，將工程管護(hù)落到了實(shí)處。同時，縣、鎮(zhèn)政府設(shè)立管護(hù)物業(yè)專項(xiàng)基金，從各受益主體征集部分資金，政府實(shí)行“以獎代補(bǔ)”，按管轄村域分列基金專戶，用于日常管護(hù)支出，導(dǎo)入群眾出資和監(jiān)管責(zé)任的新機(jī)制，提高了群眾積極性，確保了項(xiàng)目工程持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。公共建設(shè)項(xiàng)目賦權(quán)于民，群眾將其看作自己的事情，群眾自己做群眾工作，實(shí)現(xiàn)了矛盾自我化解、利益自我協(xié)調(diào)，一方面使政府部門騰出的精力，更多的放在組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)管等，實(shí)現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變；另一方面，基層干部和黨員經(jīng)過了公共建管體制改革實(shí)踐的“培訓(xùn)”，接受了教育，找到了更適合群眾工作的方法，從而提高了基層黨組織服務(wù)群眾的能力，使基層群眾工作步入良性循環(huán)。同時，項(xiàng)目公開透明運(yùn)作，提高了農(nóng)民對政府的信任度，政府的形象得到了提升，黨群干群關(guān)系更加密切、和諧，社會矛盾顯著減少。

南陵縣“三會四自一平臺”的公共建管模式仍需要在實(shí)踐中運(yùn)行，不斷地完善，某些環(huán)節(jié)還需要打政策補(bǔ)丁，現(xiàn)實(shí)中的困難與問題主要是：一是資金投入上，主要靠政府財(cái)政資金，社會資金參與的程度不夠，群眾的投資投勞積極性有待進(jìn)一步提高。二是建設(shè)方式上，多數(shù)項(xiàng)目上級明文規(guī)定必須采取招投標(biāo)方式，限制了建設(shè)的多元化、多樣化的探索。三是工程管護(hù)上，采取契約式確權(quán)的方式還缺乏法律支撐，產(chǎn)權(quán)制度尚難以突破。四是風(fēng)險管控上，可能存在著道德風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險與規(guī)制風(fēng)險。所謂道德風(fēng)險，是指如果村兩委、特別是村支部書記缺乏公心而又作風(fēng)強(qiáng)勁，可能導(dǎo)致三會制度成為擺設(shè)，甚至成為家族親戚朋友的“內(nèi)部人控制”問題，使議事、干事與察事的分權(quán)制衡機(jī)制作用失效；所謂技術(shù)風(fēng)險，是指如果工程項(xiàng)目資金量大、技術(shù)要求較高，如大型涵閘、較大橋梁、樓房設(shè)計(jì)、污水處理等，村民的技術(shù)水平達(dá)不到要求，“工程民建、支出民審、質(zhì)量民督”的“自建”機(jī)制可能失效。所謂規(guī)制風(fēng)險，是指在農(nóng)村地區(qū)，一些材料購買、勞務(wù)支出等缺乏正規(guī)的票據(jù)，多以白條簽字方式履行財(cái)務(wù)報批，在審計(jì)、財(cái)政、巡視日益嚴(yán)格、規(guī)范的環(huán)境下，存在著違規(guī)與不符合制度的可能性，致使“自選”、“自建”與“一平臺”的靈活性、主動性失效。

四、前景與思考

南陵縣已將農(nóng)村公共建管體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)覆蓋運(yùn)用到美好鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村公路、農(nóng)村學(xué)校、村衛(wèi)生室、農(nóng)村生活污水處理等各領(lǐng)域，取得顯著成效，實(shí)踐已證明具有廣泛的可擴(kuò)展性。中國農(nóng)村千差萬別，但南陵縣通過農(nóng)村公共建管體制改革，找到了解決基層治理中群眾與政府關(guān)系困局的路徑，具有較強(qiáng)的可復(fù)制性。實(shí)際上，在安徽探索“村民自建”新機(jī)制的同時，四川省成都市受2008年5·12汶川地震災(zāi)后重建中村民自建做法啟發(fā)，開始“村民自建”探索。2011年，印發(fā)《成都市人民政府關(guān)于開展農(nóng)村小型公共基礎(chǔ)設(shè)施村民自建試點(diǎn)工作的意見》，確立了村民主體原則，進(jìn)行村民自建改革試點(diǎn)。2012年5月，四川省人民政府辦公廳出臺 《關(guān)于推行農(nóng)村小型公共基礎(chǔ)設(shè)施村民自建的意見》（川辦發(fā)〔2012〕30號），選擇成都市崇州市、德陽市綿竹市、廣元市昭化區(qū)、達(dá)州市達(dá)川區(qū)和廣安市武勝縣5個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村小型公共基礎(chǔ)設(shè)施村民自建試點(diǎn)[3]。安徽、四川兩省相隔千里，都是農(nóng)業(yè)大省，不約而同的摸索出“村民自建”的新路子，這說明南陵經(jīng)驗(yàn)符合我國農(nóng)村公共建設(shè)管理體制改革的方向，殊途同歸，在農(nóng)村極具全面推廣的價值。在不觸動政策體系和基層治理框架下，創(chuàng)新了靈活、有序、高效的體制機(jī)制，具有系統(tǒng)的可操作性。據(jù)此，安徽省委書記李錦斌兩次對南陵縣“三會四自一平臺”治理模式做出批示。2013年8月批示：“南陵縣調(diào)動農(nóng)民積極性，構(gòu)建農(nóng)村公共設(shè)施建管新機(jī)制具有創(chuàng)新性、實(shí)效性，應(yīng)注意總結(jié)和探索這方面工作，力求在美好鄉(xiāng)村公共設(shè)施建管方面也要體現(xiàn)讓項(xiàng)目實(shí)實(shí)在在、讓資金明明白白、讓干部干干凈凈、讓群眾高高興興”。2014年11月，他再次批示：“南陵實(shí)施權(quán)力進(jìn)籠子，加強(qiáng)美麗鄉(xiāng)村公共建管機(jī)制至關(guān)重要，體現(xiàn)村民當(dāng)家作主——民定、民建、民督、民管，應(yīng)予總結(jié)推廣”。

南陵縣的探索，之所以取得一定成果，其原因主要是：

1、符合“以民為本”的農(nóng)村治理規(guī)律。南陵縣堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、群眾主體、社會參與”的原則，以民眾需求為導(dǎo)向，構(gòu)建了民議規(guī)劃編制機(jī)制、民選項(xiàng)目決策機(jī)制、民建工程運(yùn)行機(jī)制和民營養(yǎng)護(hù)管護(hù)機(jī)制的完整農(nóng)村公共建設(shè)治理體系，踐行了“為人民服務(wù)”的宗旨，是以“人民為中心”思想的生動實(shí)踐，也契合了“以民為本”的歷史治理規(guī)律，得到了群眾的熱情支持和擁護(hù)。

2、縣級黨委政府的改革創(chuàng)新與支持。南陵縣委政府搶抓機(jī)遇、迎難而上，凸顯了強(qiáng)烈的機(jī)遇意識、創(chuàng)新意識、擔(dān)當(dāng)精神與為民情懷。抓住農(nóng)村公共建管體制試點(diǎn)改革的契機(jī)，努力協(xié)調(diào)上下級政府之間、各級部門之間和政府與民眾之間的利益關(guān)系，大膽突破，積極創(chuàng)新，全力推進(jìn)，是全面深化改革思想的生動實(shí)踐。

3、得益于系統(tǒng)健全的運(yùn)行機(jī)制。經(jīng)過幾年的改革探索，逐步提升，尊重基層，尊重實(shí)踐，將零散的創(chuàng)新探索與組織的頂層設(shè)計(jì)有機(jī)結(jié)合，不斷總結(jié)鞏固成果，在規(guī)劃設(shè)計(jì)、服務(wù)指導(dǎo)、資金保障、監(jiān)督審計(jì)等方面形成了一整套完善的制度，依靠群眾創(chuàng)新，依靠制度推進(jìn)，保證了探索的活力和良性發(fā)展。

4、順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的基本原則?！白h事會”議事、“理事會”干事、“監(jiān)事會”察事的公共建設(shè)治理主體，是分權(quán)制衡機(jī)制在農(nóng)村基層的生動實(shí)踐，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力絕對導(dǎo)致腐敗?！边@已經(jīng)成為現(xiàn)代政治學(xué)的鐵律?！白赃x、自建、自管、自用”的“四自”做法，是村莊公共建管的自組織機(jī)制，是村民自治的重要實(shí)現(xiàn)形式。德國理論物理學(xué)家H.Haken把系統(tǒng)進(jìn)化分為他組織機(jī)制與自組織機(jī)制兩類。一般認(rèn)為，自組織機(jī)制具有基礎(chǔ)作用，在村莊治理問題上，必須以自組織和自主治理機(jī)制為主，不能奢望通過他組織機(jī)制解決村莊公共事務(wù)治理的基本問題乃至所有問題。換句話說，在村莊公共事務(wù)治理問題上，如何處理國家與社會的關(guān)系問題，南陵的“四自”做法給我們提供了有益的啟示。實(shí)際上，2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆以公共池塘資源為例，探索公共事務(wù)治理之道，明確指出了超越“私有化”與“政府管制”的第三條道路，并設(shè)計(jì)治理公共池塘資源的社會生態(tài)系統(tǒng)和設(shè)計(jì)原則。[6]“主體+多元”的資源整合平臺，有效的解決了政府的條塊關(guān)系?！吧厦媲l線，下面一根針”，政府基于職能所作的部門劃分，在村莊不能做硬性要求。政府各部門投入到村莊的資金按政府部門計(jì)算少則幾千元，多則幾萬元，對于村莊公共建設(shè)來說是杯水車薪，如果各部門只強(qiáng)調(diào)本部門的利益，必然出現(xiàn)資源投入“散、少、亂”的不經(jīng)濟(jì)、低效益、微受益問題。南陵縣按照“統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入，渠道不亂、用途不變，各負(fù)其責(zé)、各記其功，優(yōu)勢互補(bǔ)、形成合力”的原則，整合各級各部門資源，既照顧了政府的條塊關(guān)系，又對資源進(jìn)行統(tǒng)籌有效利用，是一條可行的路子。

注釋：

[1]馬曉河劉振中黃蓓.共建設(shè)管理體制改革的方向——安徽省水庫移民后扶項(xiàng)目實(shí)行村民自主建設(shè)機(jī)制的調(diào)查報告[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究,2011(10):.

[2]段樹軍.還權(quán)與民：安徽探索農(nóng)村公共建設(shè)管理體制改革[N].中國經(jīng)濟(jì)時報,2012-08-8.

[3]鄧立新.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率與制度構(gòu)建—對成都市農(nóng)村中小型公共設(shè)施“村民自建”試點(diǎn)的調(diào)查思考[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2014(3).

[4]鄭言 黃永禮.創(chuàng)新農(nóng)村公共建設(shè)管理體制高層研討會在京召開[N].安徽日報,2012-08-5.

[5]南陵縣工山鎮(zhèn)萬安村的中干渠綜合治理工程是南陵縣被確定為全國唯一農(nóng)田水利建管體制改革試點(diǎn)縣后，實(shí)施的第一個由農(nóng)民“自選、自建、自管、自用”的小農(nóng)水工程。

[6][美]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共資源的未來-超越市場失靈和政府管制[M].北京.中國人民大學(xué)出版社2015:4;[美]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道[M].余遜達(dá)譯.上海.上海譯文出版2012:108.

2016年安徽省社會科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究課題《全面建成小康社會的生動實(shí)踐研究》（2016CX002）成果。該文在寫作過程中，得到主抓該項(xiàng)工作的南陵縣委副書記李新宇同志的大力幫助，在此致謝。

汪興福，中共安徽省委黨?？茖W(xué)社會主義教研部主任、教授、博士。

〔責(zé)任編輯：王星閩〕