葛海萍

浙江省杭州市上城區(qū)審計(jì)局

基于績效審計(jì)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)探討

葛海萍

浙江省杭州市上城區(qū)審計(jì)局

本文在探討政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)和績效審計(jì)的基礎(chǔ)上，將績效審計(jì)引入政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中，研究了基于績效審計(jì)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，認(rèn)為績效審計(jì)應(yīng)作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的核心。

政府投資建設(shè)項(xiàng)目；跟蹤審計(jì)；績效審計(jì)

中華人民共和國審計(jì)署發(fā)布《審計(jì)機(jī)關(guān)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》至今，各地為了順應(yīng)投資審計(jì)從事后審計(jì)向事前、事中、事后全過程審計(jì)的新形勢，紛紛制定了各地的政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)施方法，促使政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)在建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中廣泛開展。但是政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是一種新興的工程審計(jì)方法，還在不斷的探索和完善。盡管績效審計(jì)作為世界政府審計(jì)的主流，已開始應(yīng)用于政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)。比如杭州市審計(jì)局發(fā)布的《杭州市政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)施辦法(試行)》中第十七條就是關(guān)于對(duì)政府投資項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)的規(guī)定，我國在目前階段的政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程跟蹤審計(jì)中必須包括效益性的內(nèi)容但是主要還是針對(duì)真實(shí)性和合法性。本文將對(duì)基于績效審計(jì)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)進(jìn)行探討。

一、政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的概念和內(nèi)涵

在建設(shè)工程跟蹤審計(jì)理論的研究中，對(duì)跟蹤審計(jì)的定義尚未形成一致看法，筆者借鑒他人研究成果，并通過對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)踐的總結(jié)與提煉，試將跟蹤審計(jì)定義為：審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和制度規(guī)范，對(duì)政府投資項(xiàng)目從投資立項(xiàng)到竣工交付使用各階段經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行的審查、監(jiān)督。通過及時(shí)、有效地監(jiān)督投資和建設(shè)的管理環(huán)節(jié)，規(guī)范建設(shè)工程管理，促進(jìn)建設(shè)資金合理、合法和高效使用，提高建設(shè)資金投資效益。發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督預(yù)警作用，促進(jìn)廉政建設(shè)，遏制舞弊行為。在上述建設(shè)工程跟蹤審計(jì)定義中，其核心是“實(shí)時(shí)審計(jì)”和“及時(shí)作用”。在建設(shè)工程跟蹤審計(jì)的實(shí)踐探索中，也存在多種操作模式，尚未形成共識(shí)和規(guī)范。建設(shè)工程有大小之分，有新建與維修、擴(kuò)建之別，從跟蹤審計(jì)的審計(jì)成本和綜合效益的角度考慮，根據(jù)不同工程的不同需要，采用不同的操作模式是必要和可行的。比如杭州市審計(jì)局發(fā)布的《杭州市政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)施辦法(試行)》中就提出：審計(jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模、將建設(shè)周期和管理水平等因素，采取多種有效的跟蹤審計(jì)方式，合理配置審計(jì)資源，適時(shí)開展跟蹤審計(jì)工作。

二、績效審計(jì)在政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中的意義

績效審計(jì)是當(dāng)今世界政府審計(jì)的主流，產(chǎn)生以來主要應(yīng)用在政府審計(jì)領(lǐng)域，應(yīng)用于政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是可行的、并具有現(xiàn)實(shí)的需要和發(fā)展前景。

(一)跟蹤審計(jì)是政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的重要?jiǎng)?chuàng)新

首先，加強(qiáng)審計(jì)工作的監(jiān)督作用。審計(jì)的基本職能是監(jiān)督，傳統(tǒng)的建設(shè)工程竣工結(jié)算審計(jì)是事后把關(guān)，跟蹤審計(jì)將審計(jì)關(guān)口前移，注重了工程建設(shè)過程審計(jì)監(jiān)督。有利于提高建設(shè)工程實(shí)施的透明度和公信度，防范產(chǎn)生錯(cuò)誤和腐敗行為，及時(shí)揭露工程建設(shè)過程中的舞弊、違紀(jì)、違規(guī)行為，制止不正之風(fēng)，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，提高基建干部的自律意識(shí)。其次，充分發(fā)揮審計(jì)工作促進(jìn)工程項(xiàng)目科學(xué)決策和管理的作用。傳統(tǒng)的基建工程竣工結(jié)算審計(jì)屬于事后審計(jì)，審計(jì)人員沒有掌握建設(shè)工程的全部情況，難以全面地發(fā)現(xiàn)問題，即使在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)了問題，也“木已成舟”，大多難以改變和挽回。

(二)績效審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展的重要方向

首先，績效審計(jì)的目標(biāo)明確，且具操作性?？冃徲?jì)不僅是提出了一種概念，更是將審計(jì)要求(目標(biāo))歸納提煉為可以量化的“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”三個(gè)要素，明晰了審計(jì)的切入點(diǎn)，提高了實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的可操作性。其次，促進(jìn)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展?？冃徲?jì)分析和評(píng)價(jià)由于體制缺陷、管理缺損所導(dǎo)致的影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的深層次問題；并深入分析其產(chǎn)生發(fā)展的根本原因，從體制、機(jī)制和管理的層面上提出解決問題的意見和建議，引起有關(guān)決策部門和社會(huì)對(duì)這些問題的重視和關(guān)注。

(三)績效審計(jì)明晰了政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)目標(biāo)

績效審計(jì)回答了“審什么”，提出了審計(jì)目標(biāo)為績效目標(biāo)?；诳冃徲?jì)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，明晰了政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的目標(biāo)為績效目標(biāo)。另外，在政府投資建設(shè)項(xiàng)目程跟蹤審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)的視角往往是真實(shí)性、合法性。在績效審計(jì)視野下，跟蹤審計(jì)的目的不僅僅在于揭露公共資源管理使用中存在的問題，而是更注重于通過對(duì)工程項(xiàng)目的“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題，提出建議，促進(jìn)完善制度，促進(jìn)提高管理水平，從根本上消除影響績效的因素。通過績效審計(jì)，能更好地實(shí)現(xiàn)我國《審計(jì)法》提出的“加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、提高財(cái)政資金使用效益”的審計(jì)目的。

(四)跟蹤審計(jì)是實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的有效途徑

跟蹤審計(jì)回答的是“怎么審”，提出了跟蹤實(shí)時(shí)審計(jì)的審計(jì)途徑。政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)相比于傳統(tǒng)的工程竣工結(jié)算審計(jì)模式，把審計(jì)關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)了工程建設(shè)過程實(shí)時(shí)審計(jì)監(jiān)督，并將審計(jì)評(píng)價(jià)意見及時(shí)作用于工程建設(shè)活動(dòng)修正其偏差，發(fā)揮了審計(jì)工作促進(jìn)工程項(xiàng)目科學(xué)決策和規(guī)范管理的作用，改善了竣工結(jié)算審計(jì)中發(fā)現(xiàn)了問題也大多難以改變和挽回的局面，提高了審計(jì)工作的科學(xué)性和公正性?？冃徲?jì)關(guān)注的是建設(shè)工程項(xiàng)目的績效，對(duì)建設(shè)工程的“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)。雖然說工程竣工后進(jìn)行績效審計(jì)分析，提出改進(jìn)意見、以警示后來是必要的，但對(duì)已建工程為時(shí)已晚。跟蹤審計(jì)參與了建設(shè)過程，是實(shí)時(shí)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)提出審計(jì)建議，能把問題處理在萌芽之中。因此，在基于績效審計(jì)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中，績效審計(jì)作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的內(nèi)核，明晰了跟蹤審計(jì)的目標(biāo)(即績效目標(biāo))；跟蹤審計(jì)是建設(shè)工程績效審計(jì)的載體，是實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)目標(biāo)、提高工程項(xiàng)目績效的有效途徑。

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