陳 浩 天

(河南師范大學(xué) 公共政策與社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453000)

精準(zhǔn)扶貧政策清單治理的價(jià)值之維與執(zhí)行邏輯

陳 浩 天

(河南師范大學(xué) 公共政策與社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453000)

扶貧政策清單作為一種規(guī)制性治理工具，是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的有效途徑。政策清單治理的價(jià)值取向主要體現(xiàn)在清單制定的公共性目標(biāo)，清單內(nèi)容的合法性供給，清單政策的工具性定位三個(gè)維度。作為一種治理工具，政策清單為扶貧攻堅(jiān)提供了契機(jī)。清單治理有助于消解扶貧單元縱向科層治理與扶貧對(duì)象橫向識(shí)別之間的張力，預(yù)防扶貧治理“內(nèi)卷化”與政策執(zhí)行中的負(fù)面效應(yīng)，糾正國(guó)家資源輸入與內(nèi)源式脫貧互相排斥的扶貧治理悖論。政策清單治理貫穿于貧困對(duì)象“網(wǎng)絡(luò)型”識(shí)別的供給過程，要完成扶貧清單政策治理與村民自我脫貧的無縫銜接，須建構(gòu)多部門協(xié)同的清單分類治理和動(dòng)態(tài)考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策效能評(píng)估與清單式脫貧需求的兼容。

精準(zhǔn)扶貧；政策清單；價(jià)值維度；績(jī)效控制

貧困是困擾世界各國(guó)發(fā)展的重要公共議題，被列為當(dāng)今世界三大社會(huì)發(fā)展問題之首。2013年習(xí)近平提出精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略規(guī)劃，昭示著我國(guó)扶貧進(jìn)程進(jìn)入到新的歷史階段。2017年中央一號(hào)文件明確提出，要扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，注重提高脫貧質(zhì)量，激發(fā)貧困人口脫貧致富的積極性主動(dòng)性，建立健全穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制[1]。顯然，扶貧治理僅僅依靠政府科層式的“高位推動(dòng)”，在一定程度上抵消了市場(chǎng)和其他力量的合理介入。無論從經(jīng)濟(jì)要素、經(jīng)濟(jì)溢出視角探討提升經(jīng)濟(jì)能力實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體脫貧能力，還是從社會(huì)保障、社會(huì)公平視角提高福利待遇和收入水平實(shí)現(xiàn)整體脫貧治理的路徑，抑或從政府角色、政策實(shí)踐、公共物品供給角度進(jìn)行的扶貧項(xiàng)目開發(fā)和扶貧效能評(píng)價(jià)等研究理路，大多忽視了扶貧政策實(shí)踐中國(guó)家治理主體和治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)在因素的隱性約束。由于學(xué)術(shù)領(lǐng)域、理論預(yù)設(shè)與分析方法上的差別，關(guān)于扶貧的既有研究業(yè)已形成了相對(duì)獨(dú)立的分析路徑與政策觀點(diǎn)。政策清單作為一種規(guī)制性治理工具，目前已經(jīng)成為地方政府開展扶貧攻堅(jiān)的重要手段和途徑。毋庸贅言，我國(guó)貧困治理的政策實(shí)施中存在著“執(zhí)行背離”與“非理性交織”的實(shí)踐悖論。扶貧清單的引入為推進(jìn)我國(guó)扶貧政策的有效執(zhí)行提供了重要的理論和經(jīng)驗(yàn)借鑒，也成為觀瞻“中國(guó)特色”扶貧治理的重要窗口。

一、清單治理：扶貧政策執(zhí)行的價(jià)值之維

“公共行政一直是關(guān)于治理的科學(xué)，而不只是管理的科學(xué)?！藗冋J(rèn)為傳統(tǒng)公共行政是層級(jí)節(jié)制的、效率低下的、缺乏想象力的，而治理是具有創(chuàng)造力和回應(yīng)力的”[2]。政策清單蘊(yùn)含了扶貧主體價(jià)值認(rèn)知對(duì)脫貧實(shí)踐需求治理的應(yīng)有之意。從形態(tài)上看，扶貧政策清單治理是以“價(jià)值群”的形式出現(xiàn)的。扶貧政策績(jī)效清單在一定程度上受到“價(jià)值群”的規(guī)約，清單作為精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的有效載體，統(tǒng)攝了清單治績(jī)效理的全過程。具體而言，清單制定著眼于扶貧過程中的公共性目標(biāo)，在清單內(nèi)容合法性供給的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)于清單政策的工具性定位。

(一)清單制定的公共性目標(biāo)

公共政策是社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配過程，而“一個(gè)社會(huì)關(guān)心其窮人的方式反映該社會(huì)的價(jià)值”[3]。清單作為一種信息的清晰化集成，已經(jīng)存在于公共利益為制度內(nèi)核的扶貧治理議程之中。因此，返本公共性價(jià)值重建扶貧治理的知識(shí)體系，確立公共性價(jià)值的“研究強(qiáng)綱領(lǐng)”，是扶貧政策清單制定在國(guó)家治理體系中的擴(kuò)展。脫貧不僅是中央頂層設(shè)計(jì)時(shí)刻關(guān)照的民生議題，清單制扶貧更是政府脫貧治理中關(guān)乎“分配正義”的政治哲學(xué)命題。

因此，清單對(duì)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域的邊界作出了明晰的劃分，對(duì)“公共的善”進(jìn)行了深刻的關(guān)注。清單制作為中國(guó)特色扶貧治理的有效實(shí)踐，是對(duì)既有扶貧“項(xiàng)目制”運(yùn)作的提升。扶貧清單在地方實(shí)踐中的運(yùn)用，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“物的邏輯、價(jià)值邏輯和責(zé)任邏輯”的三維聯(lián)動(dòng)[4]?！拔锏倪壿嫛薄鍐巫鳛槊撠気d體，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民在生產(chǎn)供給和資源配置中的主體性?！皟r(jià)值邏輯”——扶貧清單的運(yùn)作不僅要具備公平規(guī)范的運(yùn)作流程，而且清單的制定要具有公共性?！柏?zé)任邏輯”——強(qiáng)調(diào)清單政策的擬定要體現(xiàn)治理責(zé)任的分擔(dān)和實(shí)現(xiàn)。毫無疑問，如果不將公共性作為研究的價(jià)值預(yù)設(shè)，也就無法尋找合作機(jī)制的變量或理論要素，同時(shí)嵌入在扶貧治理結(jié)構(gòu)中的公共價(jià)值也就被遮蔽。因此，清單的制定在一定程度上阻止了扶貧政策執(zhí)行中公共性擴(kuò)散的后果。

政府被認(rèn)為是公共性的集中體現(xiàn)，扶貧政策的公共目標(biāo)決定了脫貧資源的配置方向，而社會(huì)性的扶貧手段一旦被看作純粹的私人性存在，就必須依靠國(guó)家的強(qiáng)制性力量進(jìn)行公共性的再造，唯此才能實(shí)現(xiàn)扶貧過程中貧困對(duì)象的邊際收益最大化?！罢墓残圆皇侨Q于國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的主觀界定，也不是由法律做出的規(guī)定，而且一種源于歷史發(fā)展過程的客觀性規(guī)定”[5]。目前，中央政府已將扶貧治理主體下放于縣級(jí)政府的治理單元，中央政府將扶貧項(xiàng)目通過行政方式籌集扶貧資源，作出決策、確定扶貧項(xiàng)目執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，然后再“外包”于基層政府，基層政府通過市場(chǎng)化的運(yùn)作，通過扶貧治理功能的“外包”，賦予了清單制定的公共性內(nèi)涵，由此，扶貧政策清單的公共性從國(guó)家及其政府?dāng)U散到了社會(huì)組織，社會(huì)組織因承擔(dān)起了治理功能而必然獲得公共性這一價(jià)值目標(biāo)。

(二)清單內(nèi)容的合法性供給

合法性是一個(gè)關(guān)于正當(dāng)性、合理性的價(jià)值命題，它“試圖解決一個(gè)基本的政治問題，而解決的辦法即在于同時(shí)證明政治權(quán)力與服從性”[6]。從清單內(nèi)容來看，扶貧政策清單合法性供給的諸多方式皆深植于貧困領(lǐng)域。但是，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出以前，扶貧政策主要指向扶貧資源的配置、區(qū)域化扶貧等一般供給模式，因此造成傳統(tǒng)時(shí)期的扶貧模式政策重心偏移和生態(tài)資源賠償?shù)那啡保鲐氝^程中的精英俘獲現(xiàn)象致使的扶貧目標(biāo)偏離、結(jié)果偏誤和系統(tǒng)偏差等困扶貧困局。因此，清單在扶貧政策強(qiáng)制性變遷和貧困對(duì)象訴求變革的雙重變奏下，完成了市場(chǎng)和政府治理領(lǐng)域的政策整合，將制度扶貧滲透到社會(huì)治理領(lǐng)域，為扶貧清單的供給提供了治理平臺(tái)。

誠(chéng)然，獲得了合法性的政策清單才能實(shí)現(xiàn)扶貧治理的公共性目標(biāo)[7]。清單內(nèi)容的合法性供給不但表征著貧困對(duì)象對(duì)清單治理政策治理系統(tǒng)的認(rèn)可和接納，而且要求扶貧政策系統(tǒng)與法律規(guī)范相契合。因此，清單內(nèi)容的合法性促進(jìn)了扶貧政策目標(biāo)群體對(duì)政策系統(tǒng)、政策過程以及政策執(zhí)行后的脫貧效應(yīng)。在普惠式扶貧向精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)變的背景下，國(guó)家亟需通過政策執(zhí)行尋找扶貧治理的有效性與合法性載體。這是因?yàn)椋耙豁?xiàng)政策選擇不論在技術(shù)上多么正確，如果它不能被公眾證明是合法的，那么它就幾乎不具有實(shí)踐價(jià)值”[8]。毫無疑問，從清單內(nèi)容的供給來看，扶貧應(yīng)該涉及資源配置效率與貧困對(duì)象的微觀需求，同時(shí)兼顧政策績(jī)效。

從目前地方政府扶貧效果來看，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐重點(diǎn)關(guān)照了貧困對(duì)象的碎片化和個(gè)性化需求。在提供扶貧信息咨詢、技術(shù)更新、組織參與等方面，政策清單已經(jīng)表現(xiàn)出了扶貧治理的精準(zhǔn)性和專業(yè)性。從國(guó)家扶貧治理能力角度來看，通過扶貧清單進(jìn)行扶貧不僅是國(guó)家應(yīng)對(duì)績(jī)效壓力、實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的一種手段，更是國(guó)家治理能力的關(guān)鍵維度和重要體現(xiàn)[9]。從清單內(nèi)容的合法性供給方式來看，政策清單的扶貧內(nèi)容要切實(shí)還權(quán)于市場(chǎng)與社會(huì)，同時(shí)，市場(chǎng)、社會(huì)要遵循“法無禁止皆自由”的原則，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的無縫對(duì)接和扶貧治理目標(biāo)。因此，扶貧清單政策的實(shí)施要瞄準(zhǔn)提升貧困對(duì)象和貧困區(qū)域的扶貧效果，保障扶貧效果的最優(yōu)化產(chǎn)出。

(三)清單政策的工具性定位

政策工具是政府治理的手段和途徑，是政策目標(biāo)與結(jié)果之間的中介，是“為解決某一社會(huì)問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式”[10]。清單是地方政府進(jìn)行扶貧治理的實(shí)踐性工具，這種工具突破了扶貧治理的既有范式，在目前基層政府扶貧政策的文本中已經(jīng)給出了切實(shí)的回應(yīng)。顯然，政策清單工具是政府為解決貧困而采取的治理手段和途徑，在扶貧政策執(zhí)行時(shí)，要制定切實(shí)可行的“扶貧清單”?！斑x擇政策工具的過程也就是一種揭示政策具體內(nèi)容的過程”[11]。因此，必須按照“解剖麻雀”的手法，認(rèn)真梳理研究扶貧對(duì)象需求及措施清單，為貧困區(qū)域、貧困對(duì)象逐一精心編制個(gè)性化需求清單、脫貧時(shí)限清單、扶貧措施清單和脫貧責(zé)任人清單等“四項(xiàng)清單”，做到精準(zhǔn)扶貧脫貧“一本清賬”。清單政策工具對(duì)公共事務(wù)的合作治理已經(jīng)成為一種新的扶貧治理方式。

清單政策工具是政府將扶貧政策規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楣矝Q策的依托載體，扶貧清單的引入為扶貧流程的再造和管理方式的優(yōu)化提供了契機(jī)，是政府可資利用文本資源的一種轉(zhuǎn)換形式，這也是清單之所以被扶貧決策者所采用的根本原因。扶貧清單作為一種治理工具，合理界分扶貧項(xiàng)目的性質(zhì)以及準(zhǔn)確判斷政策環(huán)境，是扶貧政策工具的首要前提。面對(duì)高度復(fù)雜的貧困情境，扶貧清單的工具性定位是政府脫貧議程“超越管制”并尋求“新政策工具”的必然選擇。正如吉登斯所言，社會(huì)中支配結(jié)構(gòu)的資源可以分為配置性資源和權(quán)威性資源，其中配置性資源指的是可以支配物質(zhì)工具的能力，而權(quán)威性資源則是指支配人類自身活動(dòng)形式的手段，它主要包括各種政策工具[12]。

清單作為政策工具被扶貧決策者以及實(shí)踐者所采用，是政府將扶貧意圖轉(zhuǎn)變?yōu)榉鲐氄邎?zhí)行的工具性目的。具體而言，將地方扶貧政策工具分為三大類，即市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段。市場(chǎng)化手段的扶貧難以解決呈現(xiàn)分散、個(gè)體、差異化特征的脫貧對(duì)象。要利用市場(chǎng)的分散化決策機(jī)制，達(dá)到扶貧的目的，如產(chǎn)業(yè)化方式的整體扶貧等。作為政策工具，扶貧的工商管理技術(shù)工具涵蓋扶貧戰(zhàn)略管理技術(shù)、貧困對(duì)象訴求、扶貧過程的全面質(zhì)量管理、績(jī)效標(biāo)桿管理等諸多政策目標(biāo)。社會(huì)化手段的扶貧方式調(diào)動(dòng)了第三方的社會(huì)資源，在國(guó)家扶貧的推進(jìn)方式上實(shí)現(xiàn)了多元主體合作治理的扶貧格局，如家庭、社區(qū)和自愿組織等自愿類政策工具的扶貧。因此，扶貧清單作為一種治理工具，厘清扶貧項(xiàng)目的性質(zhì)和外部環(huán)境，是清單工具的首要前提。

二、績(jī)效偏差：政策清單嵌入的扶貧治理契機(jī)

扶貧績(jī)效不但要回應(yīng)清單政策目標(biāo)與貧困受益群體之間的差異，還要明確特定貧困對(duì)象精準(zhǔn)脫貧過程中的“政策立場(chǎng)”。具體而言，扶貧績(jī)效的偏差主要表現(xiàn)為扶貧單元縱向科層治理與扶貧主體橫向識(shí)別之間的張力，扶貧治理“內(nèi)卷化”與政策執(zhí)行異化的負(fù)面效應(yīng)，資源輸入與內(nèi)源式脫貧互相排斥的治理悖論，鄉(xiāng)村治權(quán)弱化與扶貧技術(shù)治理的限度。相對(duì)于扶貧政策治理而言，政策清單的引入和運(yùn)用破解了扶貧治理的難題，搭建了扶貧效率在政策目標(biāo)與執(zhí)行結(jié)果之間搭建的溝通橋梁。

(一)扶貧單元縱向科層治理與扶貧對(duì)象橫向識(shí)別之間的張力

從縱向?qū)蛹?jí)“條條關(guān)系”角度來看，層級(jí)式縱向的科層治理是目前基層政府開展精確識(shí)別的主要方法。扶貧績(jī)效治理主要從政策輸入、轉(zhuǎn)化與輸出與效能評(píng)價(jià)方面挖掘扶貧政策系統(tǒng)偏差的控制途徑。精準(zhǔn)扶貧涉及扶貧政策的層級(jí)性，其基本程序是：各省根據(jù)本地實(shí)際劃定扶貧線，然后由市縣組織扶貧專班，按照“市縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—戶”四級(jí)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作，通過“自上而下”的國(guó)家權(quán)力下滲，才能實(shí)現(xiàn)扶貧的政策目標(biāo)，從而形成中央統(tǒng)一性和地方多樣性的執(zhí)行格局。顯然，“壓力型”體制下的扶貧政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是官僚制組織的延伸，“官僚制組織絕不僅僅意味著一種復(fù)雜的組織，它的主要特征是僵化和遲鈍，有效的行動(dòng)受到官樣文章的阻礙”[13]。

可見，縱向科層治理是在“壓力型”體系下采取的目標(biāo)責(zé)任考核的方式。從扶貧主體來看，政府為主導(dǎo)聯(lián)合多部門扶貧小組開展的層級(jí)推進(jìn)式扶貧體制是一種“政治任務(wù)”。下級(jí)各部門為了完成硬性規(guī)定的各項(xiàng)指標(biāo)和任務(wù)，不得已采取競(jìng)標(biāo)賽式的扶貧效果“競(jìng)賽”。在扶貧實(shí)踐中，地方各部門為完成“規(guī)定”的扶貧目標(biāo)，“創(chuàng)造性”地采取了各種針對(duì)扶貧效果的“迎檢”手段。各級(jí)政府基于扶貧的扶貧壓力，在扶貧指標(biāo)分派后就“千方百計(jì)”地尋找各種政治資源為扶貧這一“中心任務(wù)”提供“方便”。因此，自上而下的治理框架下采用逐級(jí)分配指標(biāo)的做法使得貧困的識(shí)別變得異常困難，貧困對(duì)象的識(shí)別也異化成為一個(gè)政治過程。一方面，扶貧單元縱向科層治理強(qiáng)調(diào)行政權(quán)威的強(qiáng)制作用，另一方面，貧困對(duì)象的致貧原因各有差別，這種通過自上而下的“層級(jí)式”逐級(jí)認(rèn)定，牽涉到多個(gè)部門的綜合性協(xié)調(diào)，在一定程度上消解了扶貧政策細(xì)化過程中的執(zhí)行績(jī)效[14]。

因此，這種對(duì)貧困對(duì)象橫向識(shí)別的治理模式雖然有嚴(yán)格的逐級(jí)審核體系，但其運(yùn)作層級(jí)過多，識(shí)別的行政成本也會(huì)隨之增倍，容易在識(shí)別中產(chǎn)生“漏桶效應(yīng)”，扶貧政策的承載能力和傳遞效能也難以負(fù)載，導(dǎo)致完全按行政區(qū)劃扶貧的目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離。加上橫向識(shí)別的公開透明度不高，亦造成了部分群眾的不滿和異議。由此，造成“層級(jí)式”科層縱向治理與貧困對(duì)象“參與式”橫向識(shí)別之間的張力，使精準(zhǔn)扶貧工作面臨棘手難題。因此，“傳統(tǒng)的等級(jí)制政府模式根本就不能滿足這一復(fù)雜而快速變革的時(shí)代需求，靠命令和控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營(yíng)模式維系起來的嚴(yán)格的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織邊界的復(fù)雜問題[15]。對(duì)此，中央頂層設(shè)計(jì)的扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃必須找到制度化的常態(tài)扶貧機(jī)制，針對(duì)扶貧對(duì)象在政策配套上進(jìn)行“點(diǎn)”(貧困個(gè)體)與“面”(貧困地區(qū))相結(jié)合，確保扶貧資源配置與扶貧績(jī)效的最優(yōu)化。

(二)扶貧治理“內(nèi)卷化”與政策執(zhí)行異化的負(fù)面效應(yīng)

“內(nèi)卷化”是指“一種社會(huì)模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式的現(xiàn)象”[16]。扶貧治理的“內(nèi)卷化”解釋了扶貧過程中逆向效應(yīng)的多元特征?！皟?nèi)卷化”的減貧效應(yīng)根源于扶貧效果效應(yīng)遞減，減貧政策的執(zhí)行落入扶貧可持續(xù)性脆弱的窠臼之中。這是因?yàn)椋凇百Y源下鄉(xiāng)”的大背景下，隨著基層扶貧資源的遞增，客觀要求鄉(xiāng)村內(nèi)部的治理系統(tǒng)變得愈發(fā)精細(xì)化。與此相比照的是，反貧困項(xiàng)目成為基層政府撈取政治資本的手段，扶貧治理的“內(nèi)卷化”導(dǎo)致了大量的公共資源并沒有真正到達(dá)扶貧對(duì)象的手中，貧困區(qū)域治理的“內(nèi)卷化”趨勢(shì)愈演愈烈。

從扶貧政策執(zhí)行的效應(yīng)來看，國(guó)家扶貧政策治理所蘊(yùn)含的技術(shù)理性、價(jià)值理性和行動(dòng)理性，揭示了國(guó)家扶貧政策治理系統(tǒng)主體、客體與對(duì)象嵌入情境的復(fù)雜性及其內(nèi)在的隱性結(jié)構(gòu)與隱性機(jī)制。盡管我國(guó)的扶貧工作經(jīng)歷了從區(qū)域性瞄準(zhǔn)到“精準(zhǔn)到縣”再到“精準(zhǔn)至村”的轉(zhuǎn)型，同時(shí)，政府主導(dǎo)的扶貧工作，重“輸血”而輕“造血”，忽視了貧困者主動(dòng)脫貧的能力。政策執(zhí)行的負(fù)面效應(yīng)可以通過扶貧績(jī)效的“時(shí)差”“區(qū)差”和“位差”信息揭示國(guó)家扶貧政策治理體系中存在的認(rèn)知差距、角色差異、制度墮距等治理內(nèi)卷化的結(jié)構(gòu)性問題。對(duì)于扶貧工作“內(nèi)卷化”窘境而言，“發(fā)展”是總體目標(biāo)，“增長(zhǎng)”則意味著減貧工具的運(yùn)用。

因此，須從以下幾個(gè)角度考察扶貧治理“內(nèi)卷化”與政策執(zhí)行負(fù)面效應(yīng)之間的關(guān)系。圍繞扶貧治理中出現(xiàn)的極化現(xiàn)象、積聚效應(yīng)和分化效應(yīng)等目標(biāo)偏差狀況，提煉國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，概括項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的有效條件，歸納增強(qiáng)政策調(diào)試能力的途徑。

(三)資源輸入與內(nèi)源式脫貧互相排斥的扶貧治理悖論

在現(xiàn)有利用公共權(quán)力配置扶貧資源的政策執(zhí)行框架中，貧困縣、貧困村和貧困農(nóng)戶的識(shí)別最終都與資源分配密切相關(guān)，稀缺資源而導(dǎo)致的資源競(jìng)爭(zhēng)同樣發(fā)生在更低一層的分配單元?！耙粋€(gè)政策系統(tǒng)或指定政策的整個(gè)機(jī)構(gòu)模式包括三要素的相互關(guān)系：公共政策、政策利益相關(guān)者和政策環(huán)境”[17]。從本質(zhì)上看，國(guó)家強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)下的資源輸入式扶貧更多體現(xiàn)在外援扶持機(jī)制的建立，這種扶貧模式并未實(shí)現(xiàn)“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變。相反，內(nèi)源式脫貧凸顯的是扶貧的內(nèi)生力量和本土民眾的公共參與。因此，通過政策治理的嵌入，運(yùn)用扶貧政策的合理設(shè)計(jì)，通過內(nèi)源扶貧強(qiáng)化貧困對(duì)象的自我脫貧意識(shí)，降低扶貧瞄準(zhǔn)的慣性依賴，是貧困地區(qū)脫貧發(fā)展的治本之策。

資源輸入背景下扶貧政策治理體系所蘊(yùn)含的行動(dòng)局限，揭示了精準(zhǔn)扶貧政策治理系統(tǒng)主體、客體與對(duì)象嵌入環(huán)境的情景復(fù)雜性及其內(nèi)在的隱性限制。在扶貧資源向貧困對(duì)象傳遞過程中，政府基于強(qiáng)制力量配置資源，市場(chǎng)通過資源交換配置資源，社會(huì)則借助于價(jià)值觀的推廣配置資源。因此，要根據(jù)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧理性預(yù)期，在總結(jié)扶貧政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，概括地方脫貧行動(dòng)的有效條件，歸納增強(qiáng)政策調(diào)試能力的途徑，提煉國(guó)家扶貧政策治理系統(tǒng)優(yōu)化的整體性方案。同時(shí)，應(yīng)從國(guó)家扶貧的多個(gè)政策界面和行動(dòng)目標(biāo)分析地方脫貧的具體情境和條件差異，根據(jù)貧困對(duì)象內(nèi)源式脫貧的特點(diǎn)，適時(shí)調(diào)整協(xié)調(diào)扶貧政策，從精準(zhǔn)扶貧的理性預(yù)期和地方脫貧實(shí)踐差異化運(yùn)作結(jié)構(gòu)的雙重關(guān)聯(lián)把握扶貧政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)和治理系統(tǒng)的創(chuàng)新。

在依托于“項(xiàng)目制”進(jìn)行的資源輸入過程中，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”主要以財(cái)政資金專項(xiàng)化和項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的方式運(yùn)作[18]。如前文所述，“項(xiàng)目制”的扶貧運(yùn)作不僅加劇了縣際、鎮(zhèn)際乃至村際之間的競(jìng)爭(zhēng)，而且也造成了扶貧項(xiàng)目資金的供給與農(nóng)民的實(shí)際需求相脫節(jié)。因此，精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略布局客觀要求政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制三者相互配合，共同發(fā)揮資源配置過程中的合力。首先，從扶貧政策“四個(gè)精準(zhǔn)”目標(biāo)要求，分析精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行和效能評(píng)價(jià)中所存在的精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)偏離、執(zhí)行背離、結(jié)果偏誤和系統(tǒng)偏差問題。其次，從扶貧目標(biāo)和政策制定角度分析精準(zhǔn)扶貧所存在的信息難題、距離悖論、角色沖突和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等績(jī)效治理困境。最后，從公共治理的宏觀政策視角分析精準(zhǔn)扶貧政策所面臨的政策環(huán)境“區(qū)位”差異、制度彈性、供需矛盾與責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等貧困治理悖論。

三、績(jī)效控制：扶貧清單治理的政策執(zhí)行邏輯

政策清單作為一種規(guī)制性治理工具，是有效執(zhí)行公共政策的重要手段。相對(duì)于扶貧政策治理而言，政策清單的引入和運(yùn)用，搭建了扶貧治理難題和扶貧政策執(zhí)行效率之間的通道。

(一)貧困對(duì)象“網(wǎng)絡(luò)型”識(shí)別的清單政策供給

鑒于目前“層級(jí)式”縱向治理與貧困對(duì)象橫向識(shí)別的弊病，應(yīng)對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別載體進(jìn)行優(yōu)化配置，構(gòu)建政策清單供給的“網(wǎng)絡(luò)型”識(shí)別機(jī)制。清單政策供給的“網(wǎng)絡(luò)型”識(shí)別側(cè)重層級(jí)識(shí)別的扁平化處理和參與對(duì)象識(shí)別的公開化運(yùn)作。其一，清單政策總體預(yù)期。主要從扶貧的民生價(jià)值設(shè)計(jì)清單的內(nèi)容，從扶貧行動(dòng)的公共性內(nèi)容對(duì)扶貧政策進(jìn)行瞄準(zhǔn)。其二，政策議程模式。通過地方扶貧過程中清單政策的具體運(yùn)用，從扶貧政策執(zhí)行的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵任務(wù)分析精準(zhǔn)扶貧的政策執(zhí)行模式。這是因?yàn)椋罢叽翱诨蛘咭驈?qiáng)制性問題的出現(xiàn)而打開，或者因政治流發(fā)生的事情而打開?！咛岢哂胸?zé)任將問題和解決措施結(jié)合在一起，使問題與解決措施兩者與政治生活結(jié)合到一起”[19]。因此，扶貧對(duì)象的“網(wǎng)絡(luò)型”識(shí)別與扁平化運(yùn)作有助于解決因?qū)蛹?jí)過多而導(dǎo)致的識(shí)別成本過高和信息溝通失真。

如前文所述，目前縣域已經(jīng)成為扶貧的政府主體，“縣抓落實(shí)”是農(nóng)村扶貧開發(fā)的基本要求。因此，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化視角下，要圍繞清單這一創(chuàng)新載體研究國(guó)家扶貧政策的目標(biāo)導(dǎo)向系統(tǒng)、政策圈層體系、政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)、縱向與橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)，定位于扶貧政策清單的戰(zhàn)略導(dǎo)向、整體價(jià)值、治理范圍和項(xiàng)目治理過程中的政治理性。由于“政治理性是一種說服過程，它也就是尋找標(biāo)準(zhǔn)和為選擇論證其合理性的過程。……平等、效率、公正以及其他諸如此類的目標(biāo)都僅僅是一個(gè)共同體的渴求”[20]。具體而言，要依托扶貧政策清單駕馭社會(huì)扶貧、行業(yè)扶貧和專項(xiàng)扶貧的政策分層治理系統(tǒng)。

民眾的生計(jì)空間是一個(gè)多元復(fù)合體，具體致貧的原因也不是由單一維度所定。落實(shí)貧困對(duì)象“網(wǎng)絡(luò)型”識(shí)別的清單政策，需要重點(diǎn)發(fā)揮貧困對(duì)象自身參與識(shí)別的作用。要從受眾定位、需求挖掘、過程控制、效果評(píng)估、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)等精準(zhǔn)機(jī)制角度分析扶貧政策的治理績(jī)效，并利用社會(huì)認(rèn)知理論、社會(huì)行動(dòng)理論和政策執(zhí)行模型分析地方政府脫貧系統(tǒng)的政策回應(yīng)、自主裁量、政策生產(chǎn)及其與情境的互動(dòng)關(guān)系，確保扶貧對(duì)象認(rèn)定結(jié)果的群眾滿意度。要推動(dòng)扶貧對(duì)象識(shí)別層級(jí)的扁平化，強(qiáng)化縣、村兩個(gè)主體的識(shí)別權(quán)，將需要扶助的“真貧”對(duì)象納入精準(zhǔn)扶貧范圍，預(yù)防扶貧對(duì)象識(shí)別中“漏桶效應(yīng)”的出現(xiàn)。在扶貧跨域治理中，要使新型扶貧制度的價(jià)值與效率落實(shí)在地方政府的組織架構(gòu)之中。

(二)清單扶貧政策治理與村民自我脫貧的無縫銜接

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)牽涉到多個(gè)部門的綜合性工程，要從扶貧清單體系探討精準(zhǔn)脫貧政策要素的結(jié)構(gòu)層次與作用機(jī)制，在政策瞄準(zhǔn)、幫扶方式、資源管理和監(jiān)督評(píng)估等層面進(jìn)行清單治理創(chuàng)新。要運(yùn)用政策執(zhí)行理論框架，運(yùn)用系統(tǒng)思維深化扶貧政策清單目標(biāo)的精細(xì)化過程，通過推進(jìn)貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別和具體的幫扶措施制定更加有針對(duì)性的扶貧方案，提高脫貧的效能，凸顯出政府管理與村民自我脫貧及“自我造血”的能力。同時(shí)，要著眼于我國(guó)精準(zhǔn)脫貧政策目標(biāo)，在對(duì)地方扶貧政策清單治理效果進(jìn)行理性分析與科學(xué)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建我國(guó)扶貧政策清單治理的分析框架，并提出具有針對(duì)性、系統(tǒng)性和操作性的對(duì)策建議。

具體而言，農(nóng)民的自我減貧能力可以從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)維度來衡量。首先，農(nóng)民自我脫貧的靜態(tài)維度主要包括其自身的生存能力和發(fā)展能力。其次，農(nóng)民自我脫貧的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)主要包括自身的勞動(dòng)能力、信息獲取力、資源整合力等三個(gè)維度。因此，必須針對(duì)不同的貧困情況、致貧原因以及地理環(huán)境，采取切實(shí)有效的扶貧措施，強(qiáng)化分類治理和村民自我脫貧相結(jié)合[21]。毫無疑問，從清單扶貧政策治理來看，無論是從扶貧的“對(duì)象—資源—主體”精準(zhǔn)，還是扶貧的“目標(biāo)—過程—結(jié)果”精準(zhǔn)以及“微觀—中觀—宏觀”的不同扶貧層級(jí)精準(zhǔn)，精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧都必須著力解決因政府分割造成的貧困識(shí)別不準(zhǔn)、瞄準(zhǔn)偏差與目標(biāo)偏離等難題。在扶貧政策清單的治理框架中，要運(yùn)用“政策細(xì)化、政策組合與政策鏈接”、“資源稟賦、應(yīng)變能力與行動(dòng)價(jià)值”和“應(yīng)變途徑、多樣手段與多元目標(biāo)”框架，厘清地方脫貧選擇性治理的多元行動(dòng)路徑[22]。

進(jìn)一步而言，要通過政策文本和實(shí)地調(diào)研分析扶貧政策清單的基本內(nèi)容和體系構(gòu)成，分析扶貧對(duì)象的需求清單、扶貧措施清單、扶貧目標(biāo)及時(shí)限清單和扶貧責(zé)任清單為代表的清單事項(xiàng)和分層系統(tǒng)。首先，遵照地方扶貧政策清單的編制與內(nèi)容細(xì)分，從脫貧目標(biāo)定位、厘清扶貧主體職能、明確扶貧監(jiān)管責(zé)任等方面的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效要求。其次，在縱向上要延伸到多個(gè)治理層級(jí)，在橫向上要覆蓋多種扶貧機(jī)構(gòu)與工作部門，清單治理需要克服“政策照搬”與“信息孤島”現(xiàn)象，避免政策清單的同質(zhì)性復(fù)制和執(zhí)行表層化、機(jī)械化。最后，對(duì)扶貧政策清單的實(shí)施控制。扶貧清單構(gòu)建了一個(gè)科學(xué)的權(quán)責(zé)體系，在扶貧功能上對(duì)扶貧主體、對(duì)象和職能進(jìn)行合理定位；在扶貧結(jié)構(gòu)上，對(duì)扶貧的程序、環(huán)節(jié)和責(zé)任進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃。在扶貧價(jià)值上，針對(duì)脫貧對(duì)象的需求，提升了貧困人口發(fā)展的能力和條件，在實(shí)施精準(zhǔn)脫貧考核的基礎(chǔ)上，確保了扶貧有序退出，有助于預(yù)防虛假脫貧和數(shù)字脫貧。

(三)建構(gòu)多部門協(xié)同的清單分類治理和動(dòng)態(tài)考核機(jī)制

要從扶貧政策輸入、轉(zhuǎn)化與輸出與效能評(píng)價(jià)等方面建構(gòu)多部門協(xié)同的清單分類管理和動(dòng)態(tài)考核機(jī)制。首先，從扶貧清單的縱向“條條關(guān)系”角度提取政策治理的層級(jí)推進(jìn)途徑，注重扶貧效果的持久性和長(zhǎng)期性。通過扶貧政策轉(zhuǎn)化的過濾機(jī)制、交換機(jī)制、承載能力和傳遞效能，降低脫貧人口返貧概率，在考核評(píng)估環(huán)節(jié)要特別注重其持續(xù)性和動(dòng)態(tài)性。一方面要注重考核評(píng)估貧困人口的脫貧效果，進(jìn)行一段時(shí)間的跟蹤監(jiān)測(cè)，使具備可持續(xù)發(fā)展能力的脫貧人口逐漸退出，另一方面要制定動(dòng)態(tài)的幫扶主體考核機(jī)制，使幫扶不積極或效果不明顯的成員退出，支持和鼓勵(lì)幫扶效果好的成員推廣幫扶范圍和措施，實(shí)現(xiàn)幫扶主體和幫扶措施優(yōu)勝劣汰[23]。

從橫向“塊塊關(guān)系”來看，扶貧清單的運(yùn)用要著力消除扶貧過程中的跨域協(xié)調(diào)、政策分割、價(jià)值排序與項(xiàng)目銜接問題。建立政策清單的激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制，要從“自上而下”層級(jí)推動(dòng)、“自下而上”橫向?qū)拥耐七M(jìn)模式進(jìn)行研究，著重分析扶貧政策的分層治理、條塊分割、橫向協(xié)調(diào)和系統(tǒng)整合問題。要圍繞清單內(nèi)容整合扶貧資源，形成區(qū)域自主治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的協(xié)同整合。在清單動(dòng)態(tài)考核階段，要從減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別能力、精準(zhǔn)幫扶能力、公眾滿意度的綜合考核，優(yōu)化區(qū)域扶貧跨域治理的組織耦合。

(四)扶貧治理的政策評(píng)估與清單制脫貧需求的兼容

貧困之所以繼續(xù)存在，是因?yàn)樗谠鰪?qiáng)社會(huì)系統(tǒng)的存活能力方面的好處超過了它造成的損害[24]。因此，扶貧治理的政策評(píng)估的考核評(píng)估的對(duì)象有兩個(gè)：一是對(duì)貧困人口的脫貧效果進(jìn)行評(píng)估，建立脫貧對(duì)象的有序退出標(biāo)準(zhǔn)；二是對(duì)幫扶主體的具體業(yè)績(jī)進(jìn)行考核，實(shí)現(xiàn)幫扶主體和幫扶措施優(yōu)勝劣汰。從清單式脫貧的微觀需求來看，要基于國(guó)家扶貧政策開發(fā)綱要的整體戰(zhàn)略布局、審批權(quán)限改革、地方扶貧職責(zé)調(diào)整的治理發(fā)展路徑，創(chuàng)新扶貧政策戰(zhàn)略執(zhí)行框架和扶貧政策行動(dòng)模式，以克服脫貧治理二元系統(tǒng)內(nèi)在的張力，同時(shí)，實(shí)施國(guó)家扶貧政策監(jiān)控和評(píng)估工程，開發(fā)一體化的政策協(xié)作系統(tǒng)

要構(gòu)建扶貧治理政策評(píng)估框架，從政策治理結(jié)構(gòu)、議程設(shè)置和執(zhí)行框架對(duì)扶貧機(jī)構(gòu)扁平化、互動(dòng)模式、系統(tǒng)關(guān)聯(lián)、資源配置等方面重新設(shè)置扶貧體制，提升扶貧服務(wù)供給方式的精準(zhǔn)性，這是因?yàn)?，“越來越多的公共服?wù)是在核查支付手段的基礎(chǔ)上提供的有效地核查人們的支付手段，同時(shí)避免其他負(fù)面作”[25]。通過扶貧政策清單的制度平臺(tái)與分類標(biāo)準(zhǔn)的差異，增強(qiáng)政策清單在協(xié)同脫貧目標(biāo)與扶貧手段之間的脫貧效作用。在此基礎(chǔ)上，實(shí)施國(guó)家扶貧政策監(jiān)控與評(píng)估工程，從建立扶貧開發(fā)信息管理系統(tǒng)、貧困監(jiān)測(cè)機(jī)制、多元參與機(jī)制、責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制、績(jī)效考評(píng)機(jī)制方面提出對(duì)策與建議，提升政策清單治理對(duì)扶貧績(jī)效的控制和協(xié)調(diào)能力。

政策清單作為扶貧工具的優(yōu)化配置是選擇和運(yùn)用政策工具的基本原則，要對(duì)清單治理的程序規(guī)范及配套治理進(jìn)行深度挖掘，歸納清單制運(yùn)作與貧困對(duì)象脫貧需求的兼容性特征。具體而言，要從話語更新、知識(shí)認(rèn)同與社會(huì)互動(dòng)方面進(jìn)行反饋，從政策建構(gòu)、執(zhí)行建構(gòu)、政策追蹤、政策傳播與可持續(xù)性發(fā)展目標(biāo)協(xié)調(diào)方面進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，推進(jìn)扶貧政策系統(tǒng)學(xué)習(xí)和政策擴(kuò)散，優(yōu)化中國(guó)特色扶貧理論和政策體系。同時(shí)，也要改進(jìn)基層政府扶貧實(shí)踐中的調(diào)查方法，提高扶貧開發(fā)決策水平和行動(dòng)能力。精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，常態(tài)化機(jī)制必不可少，“精準(zhǔn)脫貧”政策目標(biāo)的重點(diǎn)在“脫”，相對(duì)而言，“精準(zhǔn)扶貧”只是一種手段，手段與目標(biāo)之間是可能存在治理偏差的。為實(shí)現(xiàn)扶貧治理實(shí)踐的多重目標(biāo)，清單政策治理的邏輯進(jìn)路應(yīng)當(dāng)是“政策情境的嵌入—治理目標(biāo)定位—政策工具的運(yùn)用”。

結(jié)語

扶貧政策清單的運(yùn)用能夠彌補(bǔ)既往扶貧治理的局限，在地方脫貧實(shí)踐中，清單式脫貧能夠通過清單治理的特性和功能來擴(kuò)大扶貧政策的使用范圍和整體效能。因此，清單扶貧治理就是針對(duì)某些條件下“市場(chǎng)失靈”和政府“治理失靈”的一個(gè)全新治理模式與路徑。截至目前，對(duì)于清單制扶貧的應(yīng)用雖仍有諸多在內(nèi)容設(shè)計(jì)、方法應(yīng)用、程序處理和理論認(rèn)知方面的問題，但有針對(duì)性地強(qiáng)化解決扶貧治理中最主要的問題，無疑是解決脫貧攻堅(jiān)的必由之路。顯然，扶貧政策清單的引入規(guī)避了既往扶貧的弊端。當(dāng)然，這需要透過政策清單供給模式的個(gè)案，不斷調(diào)整扶貧治理過程中多種政策工具的配套措施。具體來說，政策環(huán)境影響了清單政策工具的選擇，實(shí)現(xiàn)政策從出臺(tái)到落地之間的時(shí)滯更會(huì)降低政策的精準(zhǔn)度，否則再好的扶貧政策也會(huì)因?yàn)椤白詈笠还铩爆F(xiàn)象而成為擺設(shè)。丹尼爾·貝爾曾說，“一個(gè)社會(huì)的創(chuàng)傷，就是指不能掌握人民所需要的全部知識(shí)”[26]。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，人們看到了越來越多的“市場(chǎng)失靈”和“政府管控失靈”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)[27]。因此，扶貧政策清單的運(yùn)用和學(xué)理研究為我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧政策提供了理論支撐與實(shí)證支持，擴(kuò)展了扶貧研究的理論視野和實(shí)踐空間。

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[責(zé)任編輯 張家鹿]

The Value and Execution Logic of Governance Performance in Precision Poverty Alleviation Policy

Chen Haotian

(Henan Normal University,Xinxiang 453000,China)

The list of poverty alleviation policies as regulatory tool is an effective way to achieve precision poverty alleviation and precision poverty alleviation. The value orientation of policy list governance is mainly embodied in three dimensions of public nature of the list, legitimacy of the inventory content, the instrumental orientation of inventory policy. As a governance tool, policy list provides an opportunity for poverty alleviation. Inventory management helps to eliminate the tension between vertical and horizontal management and horizontal identification of poverty alleviation targets. Preventing poverty alleviation within the volume and negative effects of policy implementation，correct poverty alleviation governance paradox of national resource input and endogenous poverty . The policy list management runs through the supply process of “network type” recognition of poverty target. To realize the seamless connection between list poverty alleviation policy management and villagers’ self-poverty alleviation, it is necessary to construct the multi-sectoral collaborative list classification governance ,realizing the policy effectiveness evaluation and list of poverty reduction needs.

precision poverty alleviation; policy list; value dimension; performance control

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.02.005

陳浩天(1983—)，男，河南開封人，博士，河南師范大學(xué)公共政策與社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心教授,主要從事公共政策與基層治理相關(guān)研究。

河南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金青年項(xiàng)目(2015CZZ006)；河南省教育廳人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目(2015-ZD-010)；河南師范大學(xué)青年科學(xué)基金項(xiàng)目(2013-QK-20)；河南師范大學(xué)博士科研啟動(dòng)費(fèi)支持項(xiàng)目(qd13083)

D632.1

A

1000-2359(2017)02-0026-07

2016-10-10