楊成來

社會(huì)組織在地方政府治理中的功能分析

楊成來

自20世紀(jì)90年代以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大的變遷，整個(gè)社會(huì)突顯高度的復(fù)雜性和不確定性，也即現(xiàn)今我們所在的社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)型社會(huì)。因此，社會(huì)治理現(xiàn)代化和國家能力建設(shè)就愈發(fā)被提上議事日程，而治理績(jī)效的實(shí)現(xiàn)不僅需要依靠政府組織的施行，而且需要多樣化的社會(huì)組織參與治理。在社會(huì)轉(zhuǎn)型大背景下，為了解決各類社會(huì)沖突而更需要其他組織的參與治理，因社會(huì)組織有其自身的優(yōu)勢(shì)，所以理應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)治理有效性的主體之一。加之，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革深入推進(jìn)，政治體制改革也適宜地進(jìn)行了變革，以各種協(xié)商的方式處置社會(huì)問題的模式開始得以實(shí)踐、發(fā)揮和提煉，社會(huì)組織協(xié)商是民主實(shí)踐的一種不可或缺的形式。就目前來看，在國家治理和社會(huì)治理層面，政府依然扮演著主導(dǎo)性的角色，總體性社會(huì)的特征還在延續(xù)，但是在地方政府治理中較多地吸納了其他主體的參與，這不只是政府職能轉(zhuǎn)變的需要，也是社會(huì)治理本質(zhì)的要求，試想獲致良好的治理效果、贏得公民支持、保持社會(huì)穩(wěn)定，那么多元化的治理必然成為不可阻擋的趨勢(shì)，社會(huì)組織參與地方政府治理就有了題中應(yīng)有之義。

一、社會(huì)組織在地方政府治理中的功能

毋庸諱言，社會(huì)組織在地方政府治理中扮演著一定的角色和功能，這是社會(huì)組織存在和發(fā)展的社會(huì)性基礎(chǔ)，如果在宏觀方面而言社會(huì)組織存在政府管制的話，那么從微觀層面而言，社會(huì)組織的合理性就是社區(qū)治理的需求和公民認(rèn)同相結(jié)合的結(jié)果，當(dāng)然，這里面無不包含著大量政府職能轉(zhuǎn)移、權(quán)力與責(zé)任的下沉和政府治理理念的更新。

（一）社會(huì)組織為社會(huì)政府治理的有效性提供了良好的方式

在我國，社會(huì)組織的成長(zhǎng)和發(fā)展是一段曲折的過程，且至今尚未成熟，但是在黨的十八大和十八屆三中全會(huì)之后，可以說社會(huì)組織迎來發(fā)展新的契機(jī)，社會(huì)組織協(xié)商就被明確提到，這在一定程度上為理清社會(huì)組織角色提供了新的思路。社會(huì)組織的角色扮演主要就是在社會(huì)協(xié)商過程中得以進(jìn)行的，只有社會(huì)組織真正執(zhí)行好社會(huì)協(xié)商的功能，才能在社會(huì)治理中發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府治理失靈，提高社會(huì)治理技術(shù)。

（二）社會(huì)組織協(xié)商構(gòu)建了社會(huì)組織與地方政府協(xié)作的橋梁

一般而言，地方政府是基層治理中最為重要的治理主體，承擔(dān)了巨大的公共服務(wù)和公共管理職能，相應(yīng)地隨著公共事務(wù)的復(fù)雜性和多樣性，政府的職能和權(quán)力越來越大。但是反觀社會(huì)治理實(shí)踐，政府治理效果并沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，人們對(duì)政府的合法性和公共性存疑，出現(xiàn)了政府治理失敗。政府只是眾多組織中的一種形式，在社會(huì)問題出現(xiàn)了巨大的變化之后，政府的執(zhí)行模式和治理路徑需要吸納其他非政府組織參與治理，并且搭建一個(gè)平臺(tái)或者大量培育社會(huì)組織，改善社會(huì)組織協(xié)商的渠道，促進(jìn)社會(huì)組織協(xié)作治理以致實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

（三）社會(huì)組織參與治理促使政府職能加快轉(zhuǎn)型

在我們看來，政府職能沒有較好地履行好自身的職責(zé)，真所謂“該管的沒有管，不該管的卻管了”，也就是說在政府應(yīng)該做什么方面沒有清楚界定，政府與其他組織的邊界模糊不清，政府職能沒有切實(shí)履行到位。對(duì)于管與不管的衡量標(biāo)準(zhǔn)有不同說法，但是有一條是必須遵守的，否則就視為職能錯(cuò)位或失位，那就是是否有利于社會(huì)沖突的解決？且這解決社會(huì)沖突的方式是否有效率？而社會(huì)組織的參與就是有助于解決社會(huì)沖突問題的，體現(xiàn)治理的及時(shí)性。在轉(zhuǎn)型期政府治理中應(yīng)該就社會(huì)問題的性質(zhì)采取針對(duì)性的措施，而不是再以一元化主體思維思考，更多是集合各種組織主體之優(yōu)勢(shì)，相互促進(jìn)，以協(xié)商的方式或者邏輯解決問題。

二、社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)有效社會(huì)治理的路徑

社會(huì)組織參與地方政府治理需要一定的平臺(tái)或載體，它是在一定的場(chǎng)域內(nèi)進(jìn)行的，目的在于及時(shí)高效地解決社會(huì)問題，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧。

（一）“自上而下”與“自下而上”路徑相結(jié)合

組織實(shí)現(xiàn)依賴組織溝通?！白陨隙隆钡穆窂街傅氖钦毮苻D(zhuǎn)移而社會(huì)組織承接職能，這主要是在這兩者之間進(jìn)行協(xié)調(diào)；“自下而上”路徑則強(qiáng)調(diào)的是政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，收集民情等，這涉及公民、社會(huì)組織和政府三大主體，以社會(huì)組織為公民服務(wù)為核心，大量公共事務(wù)交由社會(huì)組織解決或政府與社會(huì)組織簽訂契約協(xié)同解決，而政府重點(diǎn)工作應(yīng)在于監(jiān)管。

（二）社會(huì)組織與地方政府協(xié)作治理

社會(huì)組織的協(xié)商主體是各類社會(huì)組織，主要有在民政部門登記注冊(cè)的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)，也有一些草根型組織，即在實(shí)際中發(fā)揮著一些作用，由于在社會(huì)治理過程中，社會(huì)組織的能力明顯沒有政府組織強(qiáng)，所以要發(fā)揮社會(huì)協(xié)商的效果，除了政府吸納社會(huì)組織以外，社會(huì)組織自身也需要主動(dòng)參與政府治理，實(shí)行協(xié)作性治理。

（三）公民參與社會(huì)組織協(xié)商治理

協(xié)商，也就協(xié)調(diào)和商討，其含義有矛盾、沖突和分歧，協(xié)商似乎有一種自主治理的特征，因此調(diào)動(dòng)公民的積極性和參與性，這無形中就會(huì)增加公民責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)公民的自我管理，協(xié)商不僅僅只是組織內(nèi)的協(xié)商，還有組織間的協(xié)商以及組織與公民的協(xié)商，而做好組織與公民之間的協(xié)商機(jī)制，能夠得到公民認(rèn)同組織，提高組織效能，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。

三、積極培育社會(huì)組織，推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化

實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化是每一個(gè)國家都要面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)。從管理到治理理念的轉(zhuǎn)變，反映出管理模式的不適應(yīng)性和治理面臨的新困境，要想實(shí)現(xiàn)“第五個(gè)現(xiàn)代化”必須培育和發(fā)展社會(huì)組織，大力發(fā)揮社會(huì)組織的社會(huì)治理功能。

（一）建立健全相關(guān)法律法規(guī)，為社會(huì)組織的發(fā)展提供制度供給

一定程度上而言，我國社會(huì)組織為什么沒有西方發(fā)達(dá)國家發(fā)展迅速和有能力，并不是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)社會(huì)組織沒有需求，而主要是其遇到制度供給缺失，同時(shí)束縛社會(huì)協(xié)商治理機(jī)制的實(shí)施。因此，社會(huì)組織的發(fā)展需要一個(gè)制度化的環(huán)境，以提供其合法性基礎(chǔ)，得到法律和相關(guān)機(jī)制的支持。

（二）積極培育社會(huì)組織孵化基地，提升社會(huì)組織的能力

建設(shè)和發(fā)展社會(huì)組織孵化基地是促進(jìn)社會(huì)組織參與政府治理的有效平臺(tái)和基礎(chǔ)，是提高社會(huì)組織協(xié)商能力的重要條件。因?yàn)樵谖覈鐣?huì)組織發(fā)展薄弱，只有政府通過人財(cái)物等支持以建設(shè)孵化基地而培育社會(huì)組織，才能把社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)出來。在“強(qiáng)孵化基地建設(shè)—培育社會(huì)組織—提高參與治理能力”循環(huán)中，協(xié)商治理機(jī)制才具有實(shí)質(zhì)性的效益。

（三）重構(gòu)社會(huì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)內(nèi)生性治理

組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是否合理對(duì)參與政府治理有極大的影響。要增強(qiáng)外部協(xié)商的能動(dòng)性，需要加強(qiáng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整，使其適應(yīng)社會(huì)發(fā)展所需，使組織制度更具彈性，調(diào)適性較高，對(duì)外部環(huán)境的變動(dòng)有回應(yīng)。

（四）社會(huì)組織參與政府治理，實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理績(jī)效

協(xié)商是具有中國特色社會(huì)主義民主形式，是我國政治體制改革的要求，同時(shí)提出協(xié)商概念是符合現(xiàn)階段我國治理需求的，意味著實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效是一種協(xié)商的結(jié)果，而不是單一主體強(qiáng)力推行的結(jié)果，因此，社會(huì)組織參與地方政府治理會(huì)有助于實(shí)踐協(xié)商治理機(jī)制，并探索出一條適合我國政府治理的新路徑。

（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：謝義飛