陳顯川

（四川文理學(xué)院 政法學(xué)院，四川 達(dá)州 635000）

宋代公使錢的陋規(guī)化演變及其啟示

陳顯川

（四川文理學(xué)院 政法學(xué)院，四川 達(dá)州 635000）

陋規(guī)是中國古代官場上十分普遍的貪腐現(xiàn)象，盡管其在名義上界于合法與非法之間，但是在本質(zhì)和危害上與貪污賄賂并無二致。宋代的傳饋陋規(guī)淵源于公使錢，而公使錢原本是為了防止官吏苛派百姓的制度，但因制度的異化和執(zhí)行的松散，變成了傳饋陋規(guī)的款項來源。原本防止官員腐敗的制度設(shè)計最后演變成為貪賄的體制來源，這提示我們在今天的反腐倡廉建設(shè)中，不僅要加強(qiáng)制度體系的建立，還要重視“邊緣”地帶的“灰色貪腐”以及如何確保反腐制度能夠“剛性”運(yùn)行。

陋規(guī)起源；公使錢；反腐倡廉；灰色腐敗

陋規(guī)現(xiàn)象是中國歷史上貪腐治理的一大難題。所謂陋規(guī)，主要指官吏取自屬員或者民間的各類慣例性“規(guī)費”，是官場潛規(guī)則下的灰色收入。收取陋規(guī)在原則上不符合典章律令，卻又受到法律的默許，并長期在官方和民間成為一種慣例。陋規(guī)與貪污賄賂既相區(qū)別又難以區(qū)分：陋規(guī)在事實及實際影響上與貪賄沒有本質(zhì)不同，但在名義上又不能混淆，因為賄賂或別的形式的貪污腐敗是非法的、被禁止的，而陋規(guī)雖有“賄賂公行”之實卻“非枉法婪贓可比”[1]。這也是陋規(guī)現(xiàn)象為何難以治理的一個重要原因。因此，在那些明顯“非法”的腐敗方式之外，陋規(guī)這種“半非法”的現(xiàn)象成為中國傳統(tǒng)官場生態(tài)中的一項痼疾。

陋規(guī)的起源可以追溯到宋代的“傳饋陋規(guī)”。通過對傳饋陋規(guī)的分析可以發(fā)現(xiàn)，這種具有貪腐性質(zhì)的陋規(guī)現(xiàn)象竟源自于防止官員貪腐的公使錢制度設(shè)計。原本防止腐敗的制度最后異化成為官員貪腐的“依據(jù)”，這一吊詭的現(xiàn)象是如何出現(xiàn)、有何原因，是十分值得去探討的問題。

一、灰色的腐敗：陋規(guī)的貪腐實質(zhì)及其影響

陋規(guī)名目眾多，大體而言，有取于官與取于民兩種途徑。官員之間的各種規(guī)、禮，“或名節(jié)壽到任禮，或名季規(guī)，或名薪水，或名幫項”[2]。取自民間的陋規(guī)項目更多，概括而言，有銀糧規(guī)費與詞訟規(guī)費兩大類。[3]“至于僉糧，里有饋，名曰茶果，報庫書有賄，謂之買免，編審有儀，謂之酬勞。甚至迎春扮會有折乾、鄉(xiāng)飲酒禮有致謝?！盵4]詞訟規(guī)費是數(shù)量最大的一項，從四川巴縣留下的清代檔案資料可以詳細(xì)看到：書吏出售狀紙、傳遞呈詞、刑仵下鄉(xiāng)查驗尸傷、書吏下鄉(xiāng)堪丈地界、差頭派差傳喚涉案人員、押送犯人、入監(jiān)看管等等事項，皆有規(guī)費。[5]幾乎“遇一事，即有一事之陋規(guī)；經(jīng)一處，即有一處之科派”[6]。

在當(dāng)時的財政體系下，地方官員依靠微薄的薪俸確實無法維持衙門的運(yùn)作，收取陋規(guī)成為地方政府辦理公務(wù)重要的經(jīng)費來源。因此有很多人從辦公經(jīng)費的角度考慮，認(rèn)為陋規(guī)的存在有一定的必要性。如汪輝祖就說：“裁陋規(guī)，美舉也。然官中公事，廉俸所入容有不敷支給之處，是以因俗制宜，取贏應(yīng)用。忽以汰革，目前自獲廉名，迨用無所出，勢復(fù)取給于民，且有變本而加厲者……若平余、津貼之類，可就各地方情形，斟酌調(diào)劑，去其太甚而已，不宜輕言革除?！盵7]361-362在這種現(xiàn)實需求之下，陋規(guī)現(xiàn)象受到朝廷的默許，成為區(qū)別于“非法”行為的“灰色”收入。

但從本質(zhì)及實際后果來說，陋規(guī)是官員間的私相賄賂以及對普通百姓的苛派盤剝。陋規(guī)取自屬員，則“屬吏狡黠者，即以此挾制上司，以致道府表率徒有其名，控案不能提，劣員不能揭，況藩司專升調(diào)補(bǔ)署之權(quán)，臬司為刑名生死所系，一受饋遺，則委撤必至瞻徇，招解不便翻駁”[2]6-7，吏治由是而腐??；陋規(guī)取自百姓，則“一邑之中，私派橫征，竟有倍于正供者”，而“書役之科勒，竟有倍于官長者”，[8]255小民因此受盡朘削，終歲勤動而所余無幾。[9]所以無論從吏治還是民生的角度而言，陋規(guī)對國家和社會的蠹害都十分巨大。

另一方面，陋規(guī)的征收并無法定則例來劃定征收項目，也沒有法定征收標(biāo)準(zhǔn)，更沒有規(guī)范的征收程序，征收多少也不用向國家財政部門匯報。陋規(guī)收取無法無序，因此也成為了各級官員貪污中飽的主要來源。[10]

二、宋代傳饋陋規(guī)與作為反腐制度的公使錢

學(xué)界對于陋規(guī)現(xiàn)象的起源問題一直鮮有探討。因陋規(guī)本身具有很大的模糊性，且作為默許的慣例，沒有明確的典章依據(jù)，故而難以找到其確切的起源時間?！奥?guī)”一詞明確的文獻(xiàn)記載至少可以追溯到南宋初期。歷事宋高宗至宋寧宗四朝的鄭興裔在宋孝宗時所上的《請禁傳饋疏》①以筆者目力所及，鄭興裔《鄭忠肅奏議遺集》一書的版本僅有四庫全書本，臺北商務(wù)印書館據(jù)該本影印單行。是已知的關(guān)于陋規(guī)最早的歷史記載，也是了解南宋陋規(guī)非常重要的史料。受到史料匱乏的限制，南宋時期有多少類型的陋規(guī)已不得而知，但鄭氏把禁傳饋陋規(guī)視為關(guān)乎吏治“正本清源”的舉措，[11]可見其在諸多時弊之中應(yīng)當(dāng)是重要的一項。

據(jù)鄭興裔《請禁傳饋疏》記載“，近時所有鄰道互送禮，名曰傳饋”“，凡帥臣監(jiān)司到罷，號為上下馬，鄰道皆有饋遺”“，國計不知，民瘼不□，敝敝焉徒事饋獻(xiàn)之陋規(guī)，以取悅于同寮，求容于大吏”。[11]從一開始出現(xiàn)的傳饋陋規(guī)就可以看出，其實質(zhì)就是為了“取悅同寮”、巴結(jié)上官的腐敗現(xiàn)象，即在官員升遷、到任之際，通過送禮行賄的方式建立私人關(guān)系，以謀取日后官場上的庇護(hù)與照應(yīng)。并且這種陋規(guī)現(xiàn)象一出現(xiàn)就導(dǎo)致官風(fēng)墮落。且不論南宋除“傳饋”之外有無其他名目之陋規(guī)，但僅此一項，已使南宋官場陋規(guī)成風(fēng)。南宋官場“傳饋”陋規(guī)“在在有之，而東南為尤甚”。倘若不“效逐時趨”，則很可能會“以此獲戾”。[11]

南宋傳饋陋規(guī)因是官員之間的饋送，故而數(shù)額基本都比較巨大?！捌鋾壑g，折俎率以三百五十千為準(zhǔn)。有一身而適兼數(shù)職者，則并受數(shù)人之饋。獻(xiàn)酬之際，一日而二千余緡?！惫识芏喙賳T在任上的陋規(guī)饋贈所得“動輒萬緡”。如鄭興裔任監(jiān)司、牧守時“，鄰道饋遺前后不下數(shù)十萬”[11]。除了錢之外，公使酒也是饋贈的主要內(nèi)容。如“江、浙諸郡，每以酒遺中都官，歲五、六至，至必數(shù)千瓶”[12]395。

值得注意的是，南宋傳饋陋規(guī)的出現(xiàn)直接與作為反腐設(shè)計的“公使錢”有關(guān)，因為傳饋陋規(guī)所“饋送”的錢款就是來源于官方的公使錢。

在傳統(tǒng)社會，地方官吏通常以迎送過往官吏、差役的名義，向民間增加賦役和苛捐雜稅，這逐步成為官吏盤剝百姓的一種方式。所以“祖宗時（宋太祖、太宗——引者），以前代牧伯皆斂于民，以佐廚傳，是以制公使錢以給其費，懼及民也”[12]394?？梢娝翁鏁r設(shè)立公使錢作為各級機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費，主要用途就是迎送官員，設(shè)宴犒勞，[13]通過這種專項基金的設(shè)立和管理，防止地方官員以迎送、款待過往官吏之名，對百姓肆意苛派。

公使錢的設(shè)計是通過?？顚Ｓ玫姆绞絹矸乐构倮艏俳韫珓?wù)接待的名義貪污腐敗，稱得上是當(dāng)時的一種防止官員腐敗的制度。北宋初期，公使錢的使用尚屬節(jié)制有度，形成了較為廉儉的官場作風(fēng)?！白孀跁r，州郡雖有公庫，而皆畏清議，守廉儉，非公會不敢過享，至有‘滅燭看家書’①“閉關(guān)迎使者，滅燭看家書”，謂其人極其清廉耿介，甚至有矯枉過正之嫌。（宋）周紫芝《竹坡詩話》載：“李京兆諸父中有一人嘗為博守者，不得其名，其人極廉介。一日迓監(jiān)司于城門，吏報酉時，守急命閉關(guān)。已而使者至，不得入，相與語于門隙。使者請入見，曰：‘法當(dāng)閉鑰，不敢啟關(guān)?！堃栽懗钣?。又京遞至，發(fā)緘視之，中有家問，即令滅官燭，取私燭閱書。閱畢，命秉官燭如初。當(dāng)時遂有‘閉關(guān)迎使者，滅燭看家書’之句。廉白之節(jié)，昔人所高。矯枉太過，則其弊遂至于此?！币姡ㄇ澹┖挝臒ㄝ嫞骸稓v代詩話》，北京，中華書局1981年，第353頁。之語。”[14]可見這一反腐機(jī)制在前期有一定的實際效果。然而，隨著時間的推移，制度在執(zhí)行的過程中出現(xiàn)松動和異化，公使錢的使用逐步衍生出“傳饋”陋規(guī)這種“半非法”的腐敗現(xiàn)象。

三、種瓜得豆：從反腐設(shè)計到滋生腐敗

盡管公使錢制度在一定程度上限制了官吏對百姓的苛派，但其管理并不嚴(yán)格，存在許多的弊端，因此至北宋中后期就出現(xiàn)了各種“濫用公使錢”的問題，諸如將公使錢自用或據(jù)為己有、過度使用公使錢、超標(biāo)招待、肆意挪用等等。[15]至南宋初期，這種由公使錢制度泛濫而來的私相饋獻(xiàn)就成為時人稱為“陋規(guī)”的灰色腐敗現(xiàn)象了。

依照規(guī)定，出自公使錢的各地“傳饋”錢款需有度支冊籍的詳細(xì)記錄，并且受到中央的審核管理。如“揚(yáng)州一郡，每歲饋遺，見于帳（賬）籍者，至二十萬緡”②鄭興裔《請禁傳饋疏》作“二十萬緡”，李心傳《建炎以來朝野雜記》作“十二萬緡”。。除地方上的記錄之外，還須“每歲終，上其數(shù)于戶部”[12]395，接受中央的財政審核。然而，隨著時間的推移，無論是地方的記錄還是戶部的審核都流于形式，并不起任何實際的約束作用。

如鄭興裔曾守廬州，“揚(yáng)州守臣熊飛遣使赍萬緡傳饋至廬”，當(dāng)時鄭并未接受。后來鄭“擢任揚(yáng)（州）守，按閱度支冊籍，見前所卻萬緡，有支無收，其或胥史（吏）乾沒，或守臣入槖，皆未可定”[11]。鄭興裔任瀘州守時并沒有接受揚(yáng)州守臣的饋遺，而后鄭自己改任揚(yáng)州，在度支冊籍里發(fā)現(xiàn)這筆錢款依然被支出了，并未因自己的拒絕而歸還公使庫。這一事例不僅說明了官吏很容易以傳饋之名侵吞公款，更說明當(dāng)時的冊籍賬簿沒有如實記錄收支情況，基本沒有太多監(jiān)管的實際作用。戶部對公使錢開支的審核同樣僅僅是表面文章。公使錢中開支的各項“傳饋”錢款，至戶部報銷的時候大多將陋規(guī)開支偷換成其他正當(dāng)名目，如“輒以勞軍、除戎器為名，版曹知之而不詰也”[12]395。管理的松動致使大小官吏濫用公使錢以肆意“傳饋”，以公款行私賄，以公務(wù)接待的名義私相授受、鋪張浪費。據(jù)出生于元豐八年（1085年）的朱弁的觀察，“元豐以來，廚傳漸豐，饋餉滋盛，而于監(jiān)司特厚”[14]。至淳熙年間（1174-1189年），“王仲行尚書為平江守，與祠官范致能、胡長文厚，一飲之費，率至千余緡”；又有蜀中官吏“視事不半歲，過例饋送，皆至四、五萬緡，供宅酒至二百余斛”[12]395?！肮┧头菚r”的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，[14]其使用范疇也時常超出“正?！钡墓珓?wù)接待，變成盛行于官場的賄賂貪腐行為。

更重要的是，公使錢原本確實是用于迎送犒設(shè)的款項，這為許多官吏濫用公使錢、以公款行私賄提供了十分重要的借口。“即使內(nèi)外臺司按之，輒曰此成例也，且曰此動用公使庫錢，無病國無厲民也。內(nèi)外臺司亦視為故常而不之罪?！盵12]395傳饋陋規(guī)雖然出自公使錢，卻并非如其所謂“無病國無厲民”。因“生財有數(shù)，不取于上即取于下。取之于上則國有盜臣，取之于下則民嗟虐吏”[11]。公使錢“諸郡皆立額，白取于屬縣，縣斂于民，吏以輸之，小邑一歲亦不下千緡，人尤以為怨”[12]395。所以這些費用最終還是由百姓來承擔(dān)。

設(shè)置公使錢以接待犒勞往來官員，防止地方官員借此名義苛索于民，這是設(shè)置公使錢以防止貪腐的初衷。然而隨著制度的異化，公使錢的濫用使得傳饋陋規(guī)盛行，大小官吏通過這種方式來侵吞公款，假公以濟(jì)私，將公務(wù)性質(zhì)的迎送犒設(shè)，后來變成了假借公務(wù)名義、以“取悅于同僚，求容于大吏”等損公肥私目的的私相獻(xiàn)酬。北宋初期防止腐敗的制度設(shè)計最后成為了南宋傳饋陋規(guī)的起源和制度依據(jù)，這大概是宋太祖宋太宗所始料未及的。

宋代公使錢的設(shè)置使公務(wù)接待有了固定的經(jīng)費來源，在一定程度上發(fā)揮了防腐的作用。然而，由于當(dāng)時對正常的迎送接待與非法的饋贈賄賂沒有嚴(yán)格的區(qū)分，為部分官員貪腐提供了可趁之機(jī)，最后形成了普遍的陋規(guī)行為。防腐的設(shè)計變成滋生腐敗的溫床，這提醒我們在建設(shè)反腐倡廉制度的同時，必須更加注重防腐制度運(yùn)行的監(jiān)控和管理，否則善政也可能衍生出惡果。

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責(zé)任編校 王學(xué)青

How Tending Money Evolved into Hidden Rules in the Song Dynasty and Its Modern Enlightenment

CHEN Xianchuan (College of Political Science and Law,Sichuan University of Arts and Science,Dazhou 635000,Sichuan, China)

As a demonstration of corruption,hidden rules were once prevalent among Chinese ancient officialdoms.Ranked as they might have been between the legal and illegal,they were in essence and in the damage they caused of no difference from corruption.Hidden rules with deliverance of materials in the Song Dynasty originated from tending money (money used for official treatments),which,originally started as a preventative means to stop officials from overexploiting the common people, finally became the sources for hidden rules with deliverance of materials.Preventative mechanisms against corruption was turned into the official source for greed and bribery,which must serve as an enlightenment in the current efforts of fighting against corruption and promoting integrity.Not only must there be the enhanced establishment of mechanisms,attention must also be paid to the rigid application of mechanisms in marginal areas where“grey corruption”can be found.

origins of hidden rules;tending money;anti-corruption;grey corruption

D691.49

A

1674-9170（2017）02-0081-04

2016-12-11

陳顯川（1987-），男，四川廣安人，四川文理學(xué)院政法學(xué)院教師。

四川省教育廳2016年度一般項目（16SB0218）