任登科

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475001)

農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系創(chuàng)新性建構(gòu)研究

任登科

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475001)

完善農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系，創(chuàng)新性建構(gòu)農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系，對(duì)推進(jìn)中國(guó)扶貧工作實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)具有重要作用。建設(shè)服務(wù)型政府、推動(dòng)多元治理模式、加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、明確村委角色和完善農(nóng)村基層互動(dòng)治理系統(tǒng)是創(chuàng)新性建構(gòu)農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系的重要內(nèi)容。加大決策管理體制開放性，積極培育和幫助農(nóng)村社區(qū)等新興平臺(tái)和組織的成長(zhǎng)，完善管理體制、人才隊(duì)伍、資金項(xiàng)目的分配監(jiān)管和多元主體間互動(dòng)銜接是創(chuàng)新性建構(gòu)農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系的具體舉措。

扶貧；公共服務(wù)體系；創(chuàng)新性建構(gòu)

農(nóng)村貧困治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系在扶貧工作中既能有效發(fā)揮反貧困的作用，又能對(duì)農(nóng)村反貧困的效果進(jìn)行不斷的鞏固。自建國(guó)以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的反貧困運(yùn)動(dòng)不僅取得了巨大的成就，在長(zhǎng)期的探索實(shí)踐中也形成了具有中國(guó)特色的農(nóng)村反貧困公共服務(wù)體系。黨的十八大提出：到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，健全農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的重要舉措。當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村扶貧工作進(jìn)入更為復(fù)雜的新階段，農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系面臨著新問題、新挑戰(zhàn)，有針對(duì)性的對(duì)我國(guó)農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系進(jìn)行創(chuàng)新性建構(gòu)有利于新時(shí)期我國(guó)的農(nóng)村扶貧工作。農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系的創(chuàng)新性建構(gòu)可以從以下方面進(jìn)行。

一、建設(shè)服務(wù)型政府

我國(guó)扶貧事業(yè)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是政府主導(dǎo)，政府不僅負(fù)責(zé)扶貧政策的制定，還主導(dǎo)了扶貧資源的籌集和分配，甚至于扶貧項(xiàng)目的選擇。然而，政府主導(dǎo)型的扶貧模式往往存在著政府失靈導(dǎo)致的效率低下、資源浪費(fèi)等問題。所以建設(shè)服務(wù)型社會(huì)是扶貧事業(yè)發(fā)展的重要保障。服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志建立起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。[1](P475)建設(shè)服務(wù)型政府是全面深化改革的重要環(huán)節(jié)，服務(wù)型政府要求政府部門轉(zhuǎn)變思想，充分發(fā)揮主動(dòng)性和服務(wù)精神，增強(qiáng)政府的公共性與開放性，保證扶貧對(duì)象的參與權(quán)與話語(yǔ)權(quán)，降低農(nóng)村扶貧工作中政府的主導(dǎo)程度，政府實(shí)現(xiàn)由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

(一)建設(shè)有限政府，增強(qiáng)政府的開放性

有限政府是在確保增強(qiáng)政府治理能力，不斷提高政府宏觀調(diào)控水平的前提下，政府要有所為、有所不為，在提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)以滿足公眾利益訴求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀需要的同時(shí)，又要受到社會(huì)各界監(jiān)督制約，避免濫用職權(quán)，包括政府職能有限、政府權(quán)力有限、政府規(guī)模有限。[2]這就要求政府在扶貧開發(fā)工作中改變過(guò)去“什么都想管，什么都要管”的工作思維，適當(dāng)下放權(quán)力，鼓勵(lì)社會(huì)與個(gè)人積極參與扶貧工作，增強(qiáng)扶貧工作的開放性，充分發(fā)揮社會(huì)和個(gè)人的力量，壯大扶貧力量，提升其他扶貧主體的積極性。在農(nóng)村扶貧的具體工作中可以采取推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的措施，鼓勵(lì)和支持各類社會(huì)組織通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)的方法提供農(nóng)村扶貧服務(wù)，政府有選擇的購(gòu)買這類服務(wù)并進(jìn)行實(shí)施，既提升了扶貧效率，也減少了政府負(fù)擔(dān)。同時(shí)，要大力推進(jìn)與社會(huì)組織的合作與交流，有計(jì)劃的聯(lián)合社會(huì)上有實(shí)力的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)貧困地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，如“雨露計(jì)劃”?！坝曷队?jì)劃”自實(shí)施以來(lái)，對(duì)提升貧困地區(qū)農(nóng)民素質(zhì)作出了巨大貢獻(xiàn)?！坝曷队?jì)劃”突出專業(yè)技能培訓(xùn)，既發(fā)揮了政府的主導(dǎo)作用，又考慮到市場(chǎng)、社會(huì)等多方參與，實(shí)現(xiàn)了較好的工作效果。以河南省為例，截至2011年，完成培訓(xùn)貧困農(nóng)民21.3萬(wàn)人，占年培訓(xùn)任務(wù)的106.5%；轉(zhuǎn)移就業(yè)人員18.9萬(wàn)人，占年培訓(xùn)轉(zhuǎn)移就業(yè)18萬(wàn)人數(shù)的105%；提前一個(gè)月超額完成全年培訓(xùn)任務(wù)，年增加收入18.7億元?！坝曷队?jì)劃”培訓(xùn)，有力地促進(jìn)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

(二)建設(shè)責(zé)任政府，增強(qiáng)政府的公共性

責(zé)任性政府相比過(guò)去的傳統(tǒng)的管制型政府強(qiáng)調(diào)政府積極回應(yīng)、滿足和實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)需求。服務(wù)型政府中的責(zé)任結(jié)構(gòu)相較管制型政府發(fā)生了三個(gè)方面的變化。首先，政府組織與工作人員由過(guò)去的機(jī)械的政策執(zhí)行者變?yōu)榉e極主動(dòng)的政策執(zhí)行者，并為自己的行為負(fù)責(zé)；其次，政府組織與工作人員實(shí)現(xiàn)了直接對(duì)公民負(fù)責(zé)向間接對(duì)公民負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變，并根據(jù)公民的需求，提供多樣化、針對(duì)性的公共服務(wù)；最后，政府組織的角色從過(guò)去的“守夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)闉楣裉峁﹥?yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的積極服務(wù)者。責(zé)任政府的建設(shè)能夠強(qiáng)化我國(guó)各級(jí)政府部門在扶貧工作中的公共服務(wù)導(dǎo)向，克服基層政府在壓力體制下導(dǎo)致扶貧立項(xiàng)和實(shí)施目標(biāo)置換等不良影響。責(zé)任政府的建立要求各級(jí)政府組織在扶貧工作中真正以貧困地區(qū)人民利益為導(dǎo)向，杜絕“形象工程”“面子工程”等違反實(shí)際的現(xiàn)象。以信陽(yáng)市淮濱縣為例，淮濱縣現(xiàn)有貧困村97個(gè)，貧困人口8.3萬(wàn)人。政府部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，以貧困民眾的利益為導(dǎo)向，大力發(fā)展當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)——造船業(yè)，將淮濱打造成為河南省最大的造船基地之一。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，造船業(yè)間接解決了當(dāng)?shù)貏趧?dòng)就業(yè)崗位1.5萬(wàn)多個(gè)，創(chuàng)收6億多元，成為當(dāng)?shù)孛撠氈赂坏闹еa(chǎn)業(yè)。

(三)建設(shè)法治政府，保證政府的公共性與開放性

法治政府是指依法治理的政府或法律之下的政府，是在嚴(yán)格遵守法律前提下的有限政府。法治政府要求政府在工作中依法行使職權(quán)，充分發(fā)揮民主精神。法治思維是社會(huì)管理創(chuàng)新的必然要求。[3]在農(nóng)村扶貧工作中，堅(jiān)持法治政府建設(shè)，將服務(wù)型政府的內(nèi)在理念以規(guī)則、制度甚至法律形式確定下來(lái)，明確各級(jí)政府職責(zé)，能夠杜絕“人治政府”的權(quán)力異化等行為，從而保證政府扶貧工作真正做到為民服務(wù)，為民謀利。

二、推動(dòng)多元治理模式

以多元治理的模式推動(dòng)村民自治建設(shè)，將村級(jí)公共利益分配納入到民主建設(shè)中來(lái)，以利益支撐民主的成長(zhǎng)，以民主實(shí)現(xiàn)利益的正義分配。伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與變化，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷，農(nóng)村社會(huì)在新時(shí)期呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)。農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村社會(huì)新的構(gòu)成方式和農(nóng)村社會(huì)的基本單位，包含了多元的社會(huì)主體、多元的經(jīng)濟(jì)主體和組織機(jī)構(gòu)、多元的經(jīng)營(yíng)方式、多元的社會(huì)交往和社會(huì)關(guān)系，戶籍、土地關(guān)系不再是農(nóng)村社區(qū)的硬性約束與剛性紐帶聯(lián)系，因此多元化是農(nóng)村社區(qū)的顯著特征。農(nóng)村的多元化治理模式主要表現(xiàn)為自治主體、自治內(nèi)容和自治組織形式的多元化。

(一)自治主體的多元化，將村級(jí)公共利益納入到民主建設(shè)中去

農(nóng)村社區(qū)自治管理是全體社區(qū)農(nóng)民的自治管理方式，包括社區(qū)農(nóng)民及社區(qū)組織等多元主體。隨著農(nóng)村社會(huì)的開放性與現(xiàn)代化進(jìn)程，村民的公民意識(shí)逐漸覺醒，農(nóng)村社區(qū)組織逐漸增多，參與農(nóng)村社區(qū)管理主體會(huì)趨向于多元化。目前，我國(guó)在農(nóng)村施行的村民自治制度由于種種限制并不能完全適應(yīng)新階段的發(fā)展要求。隨著農(nóng)村結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，多元治理主體需要有相應(yīng)的表達(dá)機(jī)制來(lái)表達(dá)自己的思想。為此，當(dāng)前我國(guó)的村民自治建設(shè)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)自治主體的多元化，通過(guò)充分吸收各方主體，完善農(nóng)村利益表達(dá)機(jī)制，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下和政府的指導(dǎo)下，由農(nóng)村居委會(huì)、管委會(huì)及其他機(jī)構(gòu)在農(nóng)村內(nèi)部依法實(shí)施自治管理。

(二)自治內(nèi)容的多元化，以利益支撐民主的成長(zhǎng)

多元化治理模式下的農(nóng)村社區(qū)致力于為社區(qū)居民提供多元化的社區(qū)服務(wù)。多元治理模式下，農(nóng)村社區(qū)與政府、市場(chǎng)聯(lián)系緊密，社區(qū)提供的公共服務(wù)與政府和市場(chǎng)密切相關(guān)。首先，社區(qū)代表政府提供某些公共服務(wù)產(chǎn)品，如醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等；其次，社區(qū)也提供一些市場(chǎng)化的公共服務(wù)，如社區(qū)內(nèi)運(yùn)營(yíng)的農(nóng)資超市、專業(yè)合作社等；最后，社區(qū)提供自身特有的社會(huì)公共服務(wù)，如老年人協(xié)會(huì)、秧歌隊(duì)等。通過(guò)農(nóng)村自治內(nèi)容的多元化吸收，使農(nóng)村各方利益主體參與到農(nóng)村社區(qū)治理中來(lái)，并且通過(guò)這種內(nèi)容的良好實(shí)現(xiàn)來(lái)提升利益主體的積極性，從而形成良好的循環(huán)，實(shí)現(xiàn)利益支撐民主的成長(zhǎng)目標(biāo)。

(三)自治組織形式的多元化，以民主實(shí)現(xiàn)利益的正義分配

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村自治組織主要是農(nóng)村居民委員會(huì)，但村委會(huì)并不能夠完全代表新時(shí)期內(nèi)農(nóng)村居民的多元利益訴求，尤其是在貧困農(nóng)村，村委會(huì)的角色往往被異化成為上級(jí)政府的管理工具，失去了其自身發(fā)展的活力，難以代表農(nóng)村居民的利益。而且，在過(guò)去的扶貧開發(fā)中過(guò)于重視集體性、區(qū)域性的整體扶貧，忽視了個(gè)體的利益訴求。因此，我們應(yīng)該鼓勵(lì)農(nóng)民組織的發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)村自治組織形式，讓每一個(gè)利益主體都擁有發(fā)聲的渠道，以民主實(shí)現(xiàn)利益的正義分配。創(chuàng)新農(nóng)村的自治組織形式，一方面要大力發(fā)展各類涉及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)的行業(yè)性合作組織。通過(guò)政策引導(dǎo)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作和社會(huì)合作實(shí)現(xiàn)組織與有關(guān)政府決策部門之間的互動(dòng)與協(xié)調(diào)。另一方面，發(fā)展專門的農(nóng)民利益表達(dá)組織。有部分學(xué)者認(rèn)為，允許農(nóng)民成立農(nóng)會(huì)可能是成本最低的選擇。但是目前來(lái)看，建立農(nóng)會(huì)的難度較大，建構(gòu)專門的利益表達(dá)組織，需要我們黨和政府以極高的政治智慧來(lái)支持和引導(dǎo)農(nóng)民表達(dá)組織的發(fā)展。要想實(shí)現(xiàn)自治組織形式的多元化不僅要從法律環(huán)境、制度條件上給予一定的支持，還應(yīng)該從人力、財(cái)力、物質(zhì)資源等方面給予大力支持，并通過(guò)合理的政策議程安排，實(shí)現(xiàn)各種農(nóng)民利益表達(dá)組織與基層政府決策部門的有效銜接，保證自治組織的合法性并引導(dǎo)其朝著積極、健康的方向發(fā)展。只有這樣才能通過(guò)多種形式的自治組織表達(dá)每一個(gè)利益主體的民主訴求，最終實(shí)現(xiàn)利益的正義分配。

三、加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，使社區(qū)成為村民私人性互動(dòng)的公共領(lǐng)域，培育村民自主性成長(zhǎng)和拓寬村民的發(fā)展的空間。農(nóng)村社區(qū)是村民生產(chǎn)生活的主要場(chǎng)所，如何通過(guò)村莊的社區(qū)建設(shè)加強(qiáng)村民之間的互動(dòng)交流，使得村莊這一公共空間成為私人表達(dá)自己利益的重要場(chǎng)合是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要解決的重要問題。加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，使社區(qū)成為私人性互動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域，培育村民自主性成長(zhǎng)和拓寬村民的發(fā)展的空間可以從以下方面著手：

(一)培養(yǎng)村民的自治能力和合作精神

貧困農(nóng)村由于長(zhǎng)期受到貧困文化、政府管制等因素的影響，缺乏培養(yǎng)自治能力與合作精神的土壤。為了培養(yǎng)村民的自治能力和合作精神，政府需要進(jìn)一步開放公共空間，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)村民參與村莊事務(wù)。通過(guò)提出建議、發(fā)表評(píng)論、作出決策等實(shí)踐活動(dòng)使村民獲得自信，同時(shí)也能產(chǎn)生責(zé)任感。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中可以充分利用農(nóng)村社區(qū)組織，通過(guò)社區(qū)組織這一平臺(tái)擴(kuò)大村民參與村莊公共生活的范圍和深度，促進(jìn)政府與村民之間的相互溝通、協(xié)調(diào)和融合。如成立老年人協(xié)會(huì)給村民提供了一個(gè)很好的參與村內(nèi)公共事務(wù)管理的機(jī)會(huì)，調(diào)動(dòng)村民對(duì)于村莊公共事務(wù)的熱情，使社區(qū)成為村民私人性互動(dòng)的公共領(lǐng)域，不斷地提高參與能力。并且可以通過(guò)村莊公共問題的解決，村民生活質(zhì)量的提升來(lái)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

(二)充分發(fā)揮精英人物的作用

農(nóng)村地區(qū)受多種因素的制約往往文化素質(zhì)不高，缺乏現(xiàn)代治理精神，這在貧困農(nóng)村中尤為突出。鄉(xiāng)村精英是村莊里的重要力量，他們往往具有一定的文化素質(zhì)，頭腦靈活，能很好的適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展浪潮。鄉(xiāng)村精英通過(guò)自己的才能和實(shí)力影響著周圍的村民。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)離不開鄉(xiāng)村精英的支持與引領(lǐng)。鄉(xiāng)村精英成長(zhǎng)在村莊社區(qū)之中，對(duì)村莊的現(xiàn)狀以及問題所在較為了解，在處理農(nóng)村事務(wù)時(shí)擁有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。而且，鄉(xiāng)村精英往往擁有一顆回報(bào)鄉(xiāng)村的奉獻(xiàn)精神。因此，在鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)中，一方面為鄉(xiāng)村精英發(fā)揮自己的才能創(chuàng)建良好的制度與政策環(huán)境，另一方面祛除鄉(xiāng)村精英帶領(lǐng)大家發(fā)展的疑慮。其次，在鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)中有意識(shí)的調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村精英的積極性，讓他們參與進(jìn)來(lái)，發(fā)出自己的聲音，貢獻(xiàn)自己的力量。通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的貢獻(xiàn)發(fā)揮他們的作用，讓他們獲得心靈滿足感和榮耀感，從而以更大的熱情投入到鄉(xiāng)村建設(shè)中來(lái)。

(三)加強(qiáng)村民公共意識(shí)的教育

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要通過(guò)各種途徑加強(qiáng)村民的公共意識(shí)教育。具有公共意識(shí)的村民往往能夠把自己同整個(gè)村莊甚至國(guó)家聯(lián)系在一起。加強(qiáng)村民公共意識(shí)的教育就是使村民成為關(guān)心公共事業(yè)，參與公共管理，成為具有合作意愿和合作能力的公民?？梢酝ㄟ^(guò)戲劇、歌曲、大鼓書、快板等傳統(tǒng)形式將國(guó)家的法律政策、發(fā)展戰(zhàn)略、民主建設(shè)等內(nèi)容融入其中，增強(qiáng)農(nóng)民接受的興趣，達(dá)到宣傳教育的目的。運(yùn)用傳統(tǒng)的美德教育，提高村民之間的信任度，使村民合作具有可能性。

四、明確村委角色

實(shí)現(xiàn)村委與社區(qū)有機(jī)結(jié)合，將村民私人性利益表達(dá)與村莊公共性相結(jié)合，從而提高村組織和村民的自治性和參與能力，避免村委成為政府的代言人。村民自治制度本應(yīng)該成為表達(dá)農(nóng)民利益最有效的制度，但現(xiàn)實(shí)中，“由于村委會(huì)不能代表和維護(hù)農(nóng)民的利益，就使農(nóng)民表達(dá)與溝通的最基層、最直接的渠道喪失了其功能”。實(shí)現(xiàn)村委與社區(qū)的有機(jī)結(jié)合，關(guān)鍵在于明確村委職權(quán)，完善村民自治制度，形成村民私人利益與村莊公共性相結(jié)合的公共政策與機(jī)制，只有這樣才能提高組織與村民的自治性和參與能力，避免村委成為政府代言人。

(一)明確村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)

之所以出現(xiàn)村委成為政府代言人的問題，主要就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系模糊，村委會(huì)脫離了農(nóng)村社區(qū)。實(shí)現(xiàn)村委與社區(qū)的有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)農(nóng)民利益表達(dá)，必須完善村民自治制度，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間必須明確各自的權(quán)限規(guī)定、具體的分權(quán)原則，應(yīng)采取明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村莊權(quán)力在哪些方面具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、指導(dǎo)權(quán)力以及監(jiān)督權(quán)力，而其余未明確的事項(xiàng)皆應(yīng)為村民自治權(quán)力范圍之內(nèi)。總體上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該主要在法律法規(guī)以及大政方針的貫徹執(zhí)行方面保持對(duì)村莊權(quán)力的剛性領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，而其他自治性事務(wù)則不應(yīng)過(guò)度干預(yù)，做到真正的還權(quán)于民。此外，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關(guān)系，還必須解決好村莊內(nèi)部的兩委關(guān)系問題。實(shí)際上，村級(jí)黨支部往往被鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委所影響，容易造成對(duì)村莊權(quán)力的過(guò)度壟斷。因此，完善村民自治制度，還必須在基層黨支部與村民委員會(huì)之間采取合理的分權(quán)改革。具體的分權(quán)原則類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的權(quán)力劃分，主要明確村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力究竟涉及哪些具體領(lǐng)域。村黨支部應(yīng)主要保持對(duì)基層黨員的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督權(quán)力，而不應(yīng)過(guò)度干預(yù)村委會(huì)對(duì)于村莊事務(wù)的日常治理。

(二)完善村民自治制度

村民自治制度的不完善是造成村委與社區(qū)脫離的另外一個(gè)重要原因。村民自治制度的不完善主要因?yàn)榇迕褡灾蝺?nèi)部授權(quán)的缺陷問題，農(nóng)村自治選舉過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)的賄選等行為損害了村委的公共性。針對(duì)賄選等不良現(xiàn)象，應(yīng)該重點(diǎn)完善村民選舉過(guò)程，并對(duì)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等后續(xù)授權(quán)環(huán)節(jié)，特別是村民代表議事制度、村務(wù)公開制度以及村民罷免權(quán)利的落實(shí)等方面做進(jìn)一步完善。使真正愿意為村莊做貢獻(xiàn)的人能夠當(dāng)選，只有這樣才能保證村委的公共性，密切村委與農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系。

(三)建立村民私人利益與村莊公共性相結(jié)合的公共政策與機(jī)制

村委應(yīng)該成為村莊的利益代言人。在農(nóng)村社區(qū)管理中，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)要注重培育社區(qū)自組織團(tuán)體，為其活動(dòng)營(yíng)造良好的條件和資金支持。政府要建立相應(yīng)的制度，放寬村民自組織團(tuán)體的門檻，鼓勵(lì)組建各種利于社區(qū)發(fā)展的自組織團(tuán)體，發(fā)揮農(nóng)民自我管理的效用，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)管理的民主基礎(chǔ)。村委可以在村莊管理中通過(guò)培育一些承載著私人利益表達(dá)功能的社區(qū)組織，如上文提到的“老年人協(xié)會(huì)”等，定期舉辦茶話會(huì)、意見征求會(huì)，形成固定的機(jī)制和程序，使得個(gè)人利益能夠充分表達(dá)，將私人利益與村莊的公共性相結(jié)合，既提高了村組織和村民的自治性和參與能力，又可避免村委成為政府代言人。

五、完善農(nóng)村基層互動(dòng)治理系統(tǒng)

實(shí)現(xiàn)基層政府與村級(jí)組織和村民的有機(jī)銜接，在扶貧服務(wù)體系中的各個(gè)環(huán)節(jié)平等互動(dòng)，真正體現(xiàn)出多元治理的參與式扶貧服務(wù)。農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系的建構(gòu)離不開基層政府與村級(jí)組織和村民的有機(jī)銜接，只有結(jié)合多元治理主體在扶貧服務(wù)體系中的各個(gè)環(huán)節(jié)平等互動(dòng)，才能夠真正體現(xiàn)出多元治理的參與式扶貧服務(wù)，才能夠完成新階段的脫貧工作，真正實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。

(一)明確農(nóng)村基層互動(dòng)治理的主體職責(zé)

當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村的基層治理主體層現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，但是由于職責(zé)不明、程序還不健全，農(nóng)村多元治理的運(yùn)行機(jī)制并未完全建立起來(lái)。因此，建立基層農(nóng)村的多元治理機(jī)制首先要厘清農(nóng)村基層治理主體的職能和責(zé)任，在多元化的農(nóng)村治理主體中，縣級(jí)政府負(fù)有宏觀調(diào)控的職責(zé)。縣級(jí)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)者，這就決定了其在基層互動(dòng)治理中擁有著監(jiān)督和調(diào)控的職責(zé)，而且縣政府往往掌握著大量治理資源，一旦基層治理出現(xiàn)偏差，縣級(jí)政府有責(zé)任進(jìn)行宏觀調(diào)控。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層互動(dòng)治理中承擔(dān)著重要的治理職能，由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能模糊不清往往侵犯村委會(huì)和村民的合法權(quán)力，形成“全能政府”。為了明確縣級(jí)政府與基層政府的職能，可以采用列舉“權(quán)力清單”的方法，通過(guò)制定“權(quán)力清單”明確治理主體各自的權(quán)責(zé)范圍，將權(quán)力至于公眾視野之內(nèi)防止權(quán)力的缺失和濫用。同時(shí)，縣級(jí)政府也應(yīng)該及時(shí)轉(zhuǎn)變職能，克服傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下包辦一切的思想，重點(diǎn)強(qiáng)化自己的公共服務(wù)職能。再次，村民自治組織應(yīng)切實(shí)履行自治的職責(zé)。村民自治組織是社區(qū)群眾參與社區(qū)治理，維護(hù)自身利益的重要舞臺(tái)。農(nóng)村社區(qū)組織不能異化為政府的代言人，要充分發(fā)揮自己的自治功能，切實(shí)為社區(qū)和農(nóng)民的利益服務(wù)。最后，農(nóng)民群眾擁有參與自治的職責(zé)。農(nóng)民群眾既構(gòu)成農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村基層治理的直接受益人和參與者。農(nóng)民參與自治的職責(zé)受到法律的保護(hù)，應(yīng)努力保障其職責(zé)能夠得以真正實(shí)現(xiàn)。

(二)完善農(nóng)村基層互動(dòng)治理的法律制度

法律是維持中國(guó)農(nóng)村基層互動(dòng)治理機(jī)制的良性運(yùn)行的最好保障。當(dāng)前關(guān)于我國(guó)農(nóng)村基層互動(dòng)治理的法律制度還不健全：一方面，相關(guān)法律較少，目前只有《村民委員會(huì)組織法》等法律做出了部分規(guī)定，法制建設(shè)進(jìn)程嚴(yán)重滯后；另一方面，法律條款規(guī)定的過(guò)于籠統(tǒng)，可操作性差。因此，應(yīng)加快農(nóng)村基層互動(dòng)治理的相關(guān)立法進(jìn)程，早日出臺(tái)專門的法律，對(duì)村民自治互動(dòng)做出專門的規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步完善現(xiàn)有的法律法規(guī)體系，增強(qiáng)其適用性、靈活性和可操作性，滿足農(nóng)村社區(qū)自治發(fā)展的需要，真正發(fā)揮法律的保障作用。

(三)規(guī)范農(nóng)村基層互動(dòng)治理的運(yùn)行程序

程序化是制度實(shí)施的合法性保障，主要通過(guò)確立制度化的具體運(yùn)作步驟，防止出現(xiàn)實(shí)施行為簡(jiǎn)單化或隨意化、實(shí)施主體單一化等現(xiàn)象，從而增強(qiáng)制度實(shí)施的規(guī)范性、科學(xué)性以及可操作性。[4](P100)農(nóng)村基層互動(dòng)治理離不開程序化的運(yùn)行，中國(guó)農(nóng)村基層互動(dòng)治理的運(yùn)行程序應(yīng)該包括互動(dòng)治理的主體和客體、互動(dòng)治理的方式以及互動(dòng)治理的效力等因素。首先，要規(guī)范農(nóng)村基層互動(dòng)治理的主體和客體，明確主體和個(gè)體的對(duì)象和范圍，明確各個(gè)主體的權(quán)力與責(zé)任，防止權(quán)力的濫用。互動(dòng)治理的主體應(yīng)包括基層各級(jí)政府部門、農(nóng)村組織以及個(gè)人；客體應(yīng)包括各個(gè)主體參與治理的對(duì)象如農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等。其次，規(guī)范互動(dòng)治理的方式。基層農(nóng)村互動(dòng)治理需要有明確的法律規(guī)章制度來(lái)規(guī)范各個(gè)互動(dòng)治理主體的行為，嚴(yán)格依法行事。只有這樣，基層互動(dòng)治理機(jī)制才能真正的發(fā)揮其作用，實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)治理效果。最后，規(guī)范互動(dòng)治理的效力。所謂治理效力就是指多個(gè)互動(dòng)治理主體所達(dá)成的共識(shí)結(jié)果。共識(shí)結(jié)果通常能夠兼顧各方利益，具有合法性的執(zhí)行效力。以上幾個(gè)運(yùn)行程序的規(guī)范必須嚴(yán)格執(zhí)行、同時(shí)滿足，這樣才能夠確?；鶎愚r(nóng)村互動(dòng)治理機(jī)制的良好運(yùn)行。雖然在現(xiàn)實(shí)中受主客觀條件的影響，各個(gè)基層鄉(xiāng)村社區(qū)的具體情況千差萬(wàn)別，往往不能制定出一套全國(guó)適用的運(yùn)行程序，但在具體實(shí)踐過(guò)程中，一定要具備運(yùn)行程序的多個(gè)要素。

(四)建立農(nóng)村基層互動(dòng)治理的績(jī)效評(píng)估機(jī)制

建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制是提升農(nóng)村基層互動(dòng)治理效率、保障農(nóng)民群眾利益的重要保障機(jī)制。為了保證農(nóng)村基層互動(dòng)治理的良好效果，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善績(jī)效考核機(jī)制：首先，要明確農(nóng)村基層互動(dòng)治理績(jī)效評(píng)估機(jī)制的內(nèi)容，通過(guò)建立明確的具有操作性的量化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)互動(dòng)治理的全過(guò)程進(jìn)行評(píng)估，以起到良好的引導(dǎo)和反饋?zhàn)饔谩Ｆ浯?，評(píng)估體制的建立鼓勵(lì)和支持農(nóng)村基層互動(dòng)治理的多元主體共同參與。各個(gè)參與主體共同商討制定績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容，確保績(jī)效評(píng)估的民主性和科學(xué)性。這為評(píng)估機(jī)制的運(yùn)行掃清了障礙，強(qiáng)化了其法律效力和多元治理主體的認(rèn)可。再次，要建立多元化、社會(huì)化的農(nóng)村基層互動(dòng)治理績(jī)效評(píng)估制度和渠道，特別是要強(qiáng)化基層人大在農(nóng)村基層治理中的作用，考核依據(jù)既有既定指標(biāo)的完成情況，又有對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的民意評(píng)價(jià)，從而將來(lái)自上級(jí)政府的考核與基層群眾的考核結(jié)合起來(lái)，并根據(jù)考核結(jié)果決定對(duì)基層政府官員的獎(jiǎng)懲和升遷等。最后，要確保農(nóng)村基層互動(dòng)治理績(jī)效評(píng)估結(jié)果的反饋和落實(shí)。發(fā)揮縣級(jí)政府部門的主導(dǎo)作用，將評(píng)估結(jié)果交由縣級(jí)政府部門，由縣級(jí)政府部門裁定、提出意見并進(jìn)行獎(jiǎng)懲。同時(shí)，調(diào)動(dòng)多元治理主體的積極性，積極回應(yīng)縣級(jí)政府部門的整改意見，將評(píng)估結(jié)果落到實(shí)處，真正起到改善農(nóng)村基層互動(dòng)治理體系的作用。

六、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的反貧困工作已經(jīng)進(jìn)入新階段，農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系在扶貧工作中既能有效的發(fā)揮反貧困的作用，又能對(duì)農(nóng)村反貧困的效果進(jìn)行不斷的鞏固。面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的反貧困情形，過(guò)去的農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系暴露出越來(lái)越多的不足和問題，只有進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系才能更好地應(yīng)對(duì)新時(shí)期農(nóng)村扶貧工作，從而為全面建成小康社會(huì)提供保障。筆者認(rèn)為，農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系的創(chuàng)新性建構(gòu)要在以下幾個(gè)層面展開：一是政府決策管理體制只有加大開放性，拓展更多制度化的社會(huì)參與渠道才能使扶貧戰(zhàn)略得到真正貫徹；二是培育和幫助農(nóng)村社區(qū)等新興平臺(tái)和組織的成長(zhǎng)，使他們成為社會(huì)自主性力量并與政府形成良性互動(dòng)。三是通過(guò)對(duì)農(nóng)村扶貧服務(wù)體系中的四個(gè)薄弱環(huán)節(jié)——管理體制、人才隊(duì)伍、資金項(xiàng)目的分配監(jiān)管以及多元主體間互動(dòng)銜接進(jìn)行創(chuàng)新性建構(gòu)，彌補(bǔ)公共服務(wù)體系中的短板，在服務(wù)不足的環(huán)節(jié)探索完善公共服務(wù)體系的切入點(diǎn)，為完善農(nóng)村扶貧公共服務(wù)體系提出解決方案。

[1]陸雄文.管理學(xué)大辭典[M].上海：上海出版社，2013.

[2]孔凡河，蔣云根.“有限政府”的意蘊(yùn)及其建構(gòu)途徑[J].理論探索，2007，(2).

[3]吳洪敏.法治思維：創(chuàng)新社會(huì)管理與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的思維模式[J].哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，(1).

[4]盧福營(yíng).沖突與協(xié)調(diào)——鄉(xiāng)村治理中的博弈[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2006.

責(zé)任編輯：魏樂嬌

A Study on the Innovative Construction of Public Service System for Rural Poverty Alleviation

REN Deng-ke

(Henan University，Kaifeng 475001，China)

It is of great importance to promote the public service system of rural poverty alleviation for China’s goal of developing the moderately prosperous society. The public service system requires constructing a service-oriented government，practicing multiple governance modes，strengthening rural community construction，clarifying the function of the village committee，and improving the interaction system in the primary-level governance system. The specific practices include increasing the openness of the decision-making governance system，cultivating and helping the new platforms and organizations such as the rural communities，improving the governance system，working team，financial distribution supervision system，and the engagement of the interactions of multiple parties.

poverty alleviation；public service system；innovative construction

2016-11-21

任登科(1992-)，男，河南周口人，碩士研究生，主要從事政治比較研究。

1004—5856(2017)08—0037—06

D601

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.08.009