◎常紀(jì)文 吳平 王鑫

地方政府也要對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)

◎常紀(jì)文 吳平 王鑫

20世紀(jì)80年代，我國將目標(biāo)責(zé)任制引入政府管理。引入初期，由于對(duì)目標(biāo)責(zé)任制管理作用的認(rèn)識(shí)不一致，沒有形成統(tǒng)一的管理運(yùn)行體制，目標(biāo)責(zé)任制的效用一直未得到發(fā)揮。近年來，為了探索政府管理新模式，目標(biāo)責(zé)任制開始在政府管理中被全面運(yùn)用?，F(xiàn)階段，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制是我國現(xiàn)行的環(huán)境管理基本制度之一，而海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制建設(shè)還處于地方探索階段。盡管有的地區(qū)在積極嘗試著建設(shè)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，并積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但還存在問題，需要總結(jié)和梳理后在全國推廣。

一

在我國建立海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制已具備了理論基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)與法制基礎(chǔ)。

（一）理論基礎(chǔ)

在以前的環(huán)境保護(hù)法制工作中，我國趨向于強(qiáng)調(diào)政府的環(huán)境保護(hù)行政責(zé)任，而忽視地方黨委的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。地方政府的工作是在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展的，沒有地方黨委的方向把握和財(cái)政、人事、宣傳等支持，地方政府的環(huán)保工作就難有大的成效。為此，在國家治理體系的框架內(nèi)，必須堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)的“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”理論。2015年8月，中辦和國辦印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，該理論上升為法制實(shí)踐?！包h政同責(zé)”強(qiáng)調(diào)地方黨委在環(huán)境保護(hù)工作中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，“一崗雙責(zé)”強(qiáng)調(diào)地方黨委和地方政府有關(guān)部門對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)同落實(shí)職責(zé)。1. 常紀(jì)文. 黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé):環(huán)境保護(hù)的重大體制、制度和機(jī)制創(chuàng)新——《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》之解讀[J]. 環(huán)境保護(hù), 2015(21). 12-16.在生態(tài)文明體制改革的大背景下，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制不僅強(qiáng)調(diào)沿海地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，也強(qiáng)調(diào)地方黨委及其有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。從邏輯上看，環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的體制、機(jī)制和制度建設(shè)是國家治理體系建設(shè)的重要內(nèi)涵，為海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制建設(shè)奠定了理論基礎(chǔ)。

（二）政策基礎(chǔ)

十八大報(bào)告提出要建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。十八屆三中全會(huì)建立了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制以及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度在黨內(nèi)初步建立起來?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，大幅增加考核權(quán)重，強(qiáng)化指標(biāo)約束；建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，完善節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核及問責(zé)制度?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》要求地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。此外，《生態(tài)文明體制改革總體方案》等政策性文件也明確了各級(jí)地方黨委和政府的生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)責(zé)任。海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的重要組成部分，可以看出，十八大以來，中央發(fā)布和實(shí)施的生態(tài)文明制度建設(shè)和改革的政策性文件，為海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的建立奠定了政策基礎(chǔ)。

2015年7月，國家海洋局出臺(tái)了《國家海洋局關(guān)于印發(fā)海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案》（2015-2020），要求“問題導(dǎo)向、需求牽引”、“海陸統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)”，以海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約利用為主線，以制度體系和能力建設(shè)為重點(diǎn)，以重大項(xiàng)目和工程為抓手，推動(dòng)海洋生態(tài)文明的建設(shè)。目前，國家海洋局已經(jīng)公布了兩批共24個(gè)國家級(jí)海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，并下發(fā)了海洋生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)建設(shè)指標(biāo)。這些指標(biāo)的建立，為今后全面開展海洋生態(tài)環(huán)保責(zé)任制考核甚至海洋生態(tài)文明考核奠定了基礎(chǔ)。

（三）法制基礎(chǔ)

2015年實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和評(píng)價(jià)考核制度，明確了各級(jí)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的問題。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的要求，海南、貴州、吉林等十幾個(gè)省市、自治區(qū)以通知、條例、實(shí)施細(xì)則等形式，確立了政府實(shí)施環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的具體辦法。2. 陳瑞民，張明，張劍.環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制工作中存在問題與對(duì)策探討[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005(3). 40-43.海洋生態(tài)環(huán)保工作屬于大環(huán)境保護(hù)工作，而且很多沿海地方對(duì)于環(huán)境保護(hù)的考核，都納入了近海水質(zhì)改善的要求，這為地方政府海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制建設(shè)奠定了法制和實(shí)踐基礎(chǔ)。

《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》屬于具有約束力的國務(wù)院文件，它統(tǒng)籌了海陸水環(huán)境的保護(hù)，指出要強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理，明確各類水體水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)，逐一排查達(dá)標(biāo)狀況，深化污染物排放總量控制；強(qiáng)化地方政府水環(huán)境保護(hù)責(zé)任，各級(jí)地方人民政府要于2015年底前分別制定并公布水污染防治工作方案，逐年確定分流域、分區(qū)域、分行業(yè)的重點(diǎn)任務(wù)和年度目標(biāo)，要不斷完善政策措施，加大資金投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水污染治理，強(qiáng)化監(jiān)管，確保各項(xiàng)任務(wù)全面完成；國務(wù)院與各?。▍^(qū)、市）人民政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)，嚴(yán)格目標(biāo)任務(wù)考核，切實(shí)落實(shí)“一崗雙責(zé)”；每年分流域、分區(qū)域、分海域?qū)π袆?dòng)計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果向社會(huì)公布，并作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)考核的重要依據(jù)。這些規(guī)定，為海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制奠定了直接的法律依據(jù)基礎(chǔ)。

二

可以說，目前我國地方海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制還處于探索階段。盡管國家海洋局印發(fā)了海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案，但具體建設(shè)特別是考核指標(biāo)體系還未建立起來。不過，福建、山東等地已進(jìn)行了有益探索。

（一）福建省海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)踐

1.省級(jí)層面的海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的框架與內(nèi)容

“十一五”期間，福建省政府已將海洋環(huán)境保護(hù)列為沿海設(shè)區(qū)市政府專項(xiàng)責(zé)任考核內(nèi)容進(jìn)行考核，但此時(shí)這一考核還未列為大環(huán)保的共同考核內(nèi)容?！笆濉逼陂g，省政府印發(fā)了《福建省海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（2011-2015）》，依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》、《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》、《福建省人民政府關(guān)于印發(fā)福建省環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理“一崗雙責(zé)”暫行規(guī)定》，參照《市長環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書（2011-2015）》，印發(fā)了《沿海設(shè)區(qū)海洋環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書（2011-2015）》，對(duì)沿海設(shè)區(qū)市海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任落實(shí)情況，建立了權(quán)責(zé)明確的考核制度。

根據(jù)省政府印發(fā)的《沿海設(shè)區(qū)海洋環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書（2011-2015）》，每年上半年即根據(jù)“十二五”期間要達(dá)到的責(zé)任目標(biāo)和當(dāng)年的海洋環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)，以福建省海洋開發(fā)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的名義將目標(biāo)責(zé)任制的內(nèi)容下達(dá)各設(shè)區(qū)市。次年初，省海洋管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室還印發(fā)沿海設(shè)區(qū)市海洋環(huán)境保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核評(píng)分辦法，并要求各設(shè)區(qū)市政府在3月底前，要根據(jù)責(zé)任目標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行自評(píng)和上報(bào)落實(shí)目標(biāo)責(zé)任情況的書面材料。4-5月，由省海洋管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織省環(huán)保、海事、林業(yè)等部門對(duì)各地完成責(zé)任目標(biāo)情況進(jìn)行考核評(píng)分，并通報(bào)考核結(jié)果。

福建沿海設(shè)區(qū)市海洋環(huán)保責(zé)任目標(biāo)考核將在各地自查的基礎(chǔ)上，組織2～3個(gè)考核小組分別對(duì)沿海各地開展考核和抽查。針對(duì)海洋環(huán)境質(zhì)量、海洋污染控制、海洋生態(tài)保護(hù)、海洋環(huán)境監(jiān)管能力、區(qū)域突出海洋環(huán)境問題的整治等5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)考核并打分，滿分120分。本年度沿海設(shè)區(qū)市海洋環(huán)保責(zé)任目標(biāo)考核得分將以權(quán)重方式計(jì)入其環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書考核總分?jǐn)?shù)內(nèi)。考核辦法針對(duì)每一項(xiàng)指標(biāo)，分別制定相應(yīng)的考核辦法，考核方式和具體考核責(zé)任單位，數(shù)據(jù)來源等。

為了加強(qiáng)人大對(duì)于海洋環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督，福建省在海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制中要求各市區(qū)（縣）政府認(rèn)真貫徹實(shí)施當(dāng)?shù)睾Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)規(guī)劃，并將其貫徹實(shí)施情況統(tǒng)計(jì)報(bào)告給同級(jí)人大，否則考核不得分。

2.市級(jí)層面海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的框架與內(nèi)容

在全省各設(shè)區(qū)市中，廈門市的海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制顯得尤為突出。根據(jù)福建省每年下達(dá)的海洋環(huán)境保護(hù)責(zé)任目標(biāo)任務(wù)，廈門市制定了有針對(duì)性的任務(wù)分解表。把5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，23個(gè)二級(jí)指標(biāo)分別分解到下轄六個(gè)區(qū)政府和環(huán)保、建設(shè)、市政園林、海事、港口管理、水利等涉海部門，明確指標(biāo)落實(shí)的牽頭單位和協(xié)辦單位，便于組織和實(shí)施。另外，廈門市印發(fā)《2015年度廈門市區(qū)委區(qū)政府績效評(píng)估指標(biāo)體系》（1000分），將“生態(tài)文明建設(shè)”設(shè)為一級(jí)指標(biāo)，占160分，其中設(shè)置“環(huán)境整治”二級(jí)指標(biāo)，占20分。主要內(nèi)容為“配合近岸海域整治，管道截污，農(nóng)村環(huán)境綜合治理、溪流綜合治理等”。此外，為了加強(qiáng)對(duì)區(qū)級(jí)海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的考核，廈門市海洋與漁業(yè)局針對(duì)其海洋特點(diǎn)和六個(gè)區(qū)的實(shí)際，把“配合近岸海域整治”、“主要入?？谒|(zhì)改善”、“溪流綜合整治”、“近岸海域新增養(yǎng)殖整治”、“農(nóng)村環(huán)境綜合整治”等納入政府績效評(píng)估指標(biāo)體系之中，約占總權(quán)重的2%，并針對(duì)島內(nèi)外各區(qū)的特點(diǎn)，分別制定了具體考核內(nèi)容、考核辦法和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，便于海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任在區(qū)一級(jí)落實(shí)。值得注意的是，在“近岸海域新增養(yǎng)殖整治”部分，30個(gè)具體的考核內(nèi)容中加大了整治效果的權(quán)重（占50%），強(qiáng)調(diào)責(zé)任目標(biāo)的量化，發(fā)揮了推動(dòng)作用。

2015年，根據(jù)《市委、市政府關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見》要求，廈門市環(huán)保委辦公室制定了《廈門市2015年部省屬駐廈門部門、市直部門、重點(diǎn)企事業(yè)單位生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核細(xì)則》?？己思?xì)則包括共同指標(biāo)、差異指標(biāo)、激勵(lì)指標(biāo)、約束指標(biāo)、懲戒指標(biāo)等5大類。在差異指標(biāo)設(shè)置中，將海洋污染防治、應(yīng)急響應(yīng)、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)?？萍?、農(nóng)村環(huán)境綜合治理、河流入海污染治理、海漂垃圾等納入海洋部門的考核范疇，由海洋部門采集并提供數(shù)據(jù)。將環(huán)保部門履行的環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)文明、污染防治、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護(hù)、環(huán)評(píng)審批等內(nèi)容納入考核指標(biāo)，由市環(huán)保部門采集提供數(shù)據(jù)。此外，廈門市政府印發(fā)了《廈門市近岸海域水環(huán)境污染治理方案》，提出了海域水環(huán)境污染治理的制度、治理重點(diǎn)以及到2020年要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，并提出了10項(xiàng)具體措施和4項(xiàng)保障措施，其中將建立海洋生態(tài)文明考核機(jī)制作為一項(xiàng)重要保障措施。此外，還明確了由設(shè)在市海洋與漁業(yè)廳的廈門市海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室協(xié)調(diào)組織考核。由此可見，從大環(huán)保的角度看，廈門市的生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制已經(jīng)基本建立。海洋生態(tài)文明、海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核指標(biāo)比較清晰，可操作性也比較強(qiáng)。

（二）山東省青島市關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制建設(shè)的實(shí)踐

山東作為沿海大省，在海洋環(huán)境保護(hù)政策創(chuàng)新方面做出了諸多探索，目前正在研究起草海洋生態(tài)文明評(píng)價(jià)考核文件。在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的建設(shè)方面，青島市的探索顯得尤為突出。

1.青島市海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制主要框架和內(nèi)容

青島市下轄六區(qū)四市，近年來不斷深入實(shí)施藍(lán)色保障戰(zhàn)略，全面加強(qiáng)海洋生態(tài)文明建設(shè)，積極爭創(chuàng)全國海洋生態(tài)文明示范區(qū)，著力推進(jìn)海洋資源利用和海洋生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，助力海洋要素在新常態(tài)下引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

青島市海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的主要內(nèi)容包括責(zé)任人、考核責(zé)任、達(dá)到獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)和未達(dá)到獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)。考核責(zé)任包括責(zé)任海域、責(zé)任范圍、考核指標(biāo)?？己酥笜?biāo)包括生態(tài)文明建設(shè)、綠色產(chǎn)業(yè)比重、海洋管理體制建設(shè)投入情況、海洋監(jiān)測(cè)和執(zhí)法情況、海域環(huán)境質(zhì)量、海洋修復(fù)整治、自然岸線保有率、生態(tài)紅線建設(shè)等。為了使考核具有針對(duì)性和可操作性，考核內(nèi)容確定為:第一，主要海洋功能區(qū)的海水水質(zhì)和沉積物質(zhì)量的達(dá)標(biāo)率，主要包括面積達(dá)標(biāo)率和監(jiān)測(cè)站位的達(dá)標(biāo)率。第二，受保護(hù)的物種資源不減少，不僅包括物種數(shù)量不減少，還包括物種面積的不減少。第三，海洋生態(tài)紅線區(qū)保護(hù)執(zhí)行情況，包括是否出現(xiàn)非法占用、紅線區(qū)面積增減等情況。第四，生態(tài)環(huán)境災(zāi)害發(fā)生情況，包括赤潮、溢油等災(zāi)害的面積發(fā)生范圍、持續(xù)的時(shí)間長短等。第五，海洋環(huán)保的違法情況，包括非法用海、非法排污、違法審批、執(zhí)法不嚴(yán)等情況。第六，海洋資源資產(chǎn)負(fù)債表，包括數(shù)量表、質(zhì)量表和價(jià)值表。

2.青島市進(jìn)一步推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的計(jì)劃

關(guān)于考核對(duì)象，按照環(huán)保黨政同責(zé)的要求，對(duì)各區(qū)縣或者縣級(jí)市黨委的考核應(yīng)考慮黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的整體情況和具體地區(qū)的具體分工，評(píng)價(jià)考核各分管者與海洋環(huán)保相關(guān)的工作。評(píng)價(jià)考核地方政府既要考慮整體情況，也要遵循管行業(yè)必管環(huán)保、管業(yè)務(wù)必管環(huán)保、管生產(chǎn)必管環(huán)保的要求。審計(jì)機(jī)關(guān)作為監(jiān)督部門，獨(dú)立于海洋環(huán)保部門之外，對(duì)沿海各區(qū)縣或者縣級(jí)市的海洋環(huán)境保護(hù)情況，也要結(jié)合起來進(jìn)行審計(jì)。

關(guān)于考核實(shí)施，市級(jí)海洋行政主管部門代表政府與各區(qū)縣或者縣級(jí)市簽訂目標(biāo)責(zé)任書，對(duì)任務(wù)進(jìn)行分解，量化考核。健全行政問責(zé)，引入海洋環(huán)?！凹s談”機(jī)制，對(duì)造成海洋資源環(huán)境重大破壞的要追究政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。市政府要針對(duì)本區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境污染的防范和治理，依照法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定對(duì)不履職的責(zé)任人進(jìn)行處分。對(duì)于短期的環(huán)境問題，要進(jìn)行任期考核，處分形式包括警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職等；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。要讓“終身責(zé)任制”落地，如制定海洋自然資產(chǎn)負(fù)債表，科學(xué)反映資源環(huán)境狀況，為評(píng)判領(lǐng)導(dǎo)干部的政績提供依據(jù)。從目前的海洋生態(tài)環(huán)境實(shí)際狀況來看，該市海洋環(huán)保目標(biāo)考核還不全面，僅僅對(duì)海水水質(zhì)有較長期連續(xù)的監(jiān)測(cè)，在生物多樣性、岸線、濕地等方面還缺乏系統(tǒng)全面的監(jiān)測(cè)，在生態(tài)保護(hù)的科學(xué)評(píng)價(jià)方面，如對(duì)濕地、生態(tài)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，制度還缺乏。監(jiān)測(cè)海洋生態(tài)環(huán)境變化，有個(gè)長期積累的由量變到質(zhì)變的過程，如缺乏全過程長期監(jiān)測(cè)，終身責(zé)任制的追究將缺乏依據(jù)。

關(guān)于考核監(jiān)督，加強(qiáng)人大對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)法律的執(zhí)法檢查，督促各有關(guān)部門對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行落實(shí)。人大要定期聽取政府海洋環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)工作匯報(bào)，運(yùn)用詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)存在的重大問題或者履職不到位的政府或者部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行批評(píng)或者責(zé)成整改。

三

根據(jù)調(diào)研，我們認(rèn)為，我國地方政府海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上率先突破。

（一）健全我國地方政府海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的立法體系

一是修訂完善《海洋環(huán)境保護(hù)法》，明確海洋生態(tài)環(huán)保地方政府負(fù)責(zé)制和目標(biāo)責(zé)任制。首先，要結(jié)合生態(tài)文明體制改革，優(yōu)化海洋生態(tài)環(huán)保監(jiān)管體制，形成大一統(tǒng)且有所分工和配合的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管格局；其次，健全海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度和海洋生態(tài)環(huán)境損害國家索賠制度，配合目標(biāo)責(zé)任制的有效實(shí)施；再次，建立海陸統(tǒng)籌的環(huán)境質(zhì)量保障和污染物總量管理思路。此外，在明確各自分工的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，形成陸海統(tǒng)籌的考核體制和機(jī)制。

二是制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》匹配的實(shí)施辦法?！掇k法》由中共中央、國務(wù)院制定，主要規(guī)定了黨政領(lǐng)導(dǎo)追責(zé)對(duì)象、范圍、原則、方式、程序和結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容，但其具有框架性和原則性的特點(diǎn)，難以滿足我國海洋生態(tài)環(huán)保制度建設(shè)的全部具體需求，故而制定與之匹配的實(shí)施辦法十分必要。要明確海洋生態(tài)環(huán)保追責(zé)程序和有關(guān)部門的職責(zé)，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)海洋生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的制度體系，做到科學(xué)追責(zé)、公正追責(zé)、陽光追責(zé)。特別是對(duì)于《辦法》中規(guī)定的4種領(lǐng)導(dǎo)干部類型下的25種追責(zé)情形，要作出可操作的定義和解釋；要根據(jù)黨政同責(zé)要求，將《辦法》的實(shí)施與《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行》、環(huán)境保護(hù)督政約談和問責(zé)等制度緊密聯(lián)系，發(fā)揮制度創(chuàng)新的疊加效應(yīng)；建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追責(zé)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體的作用，對(duì)司法機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害案件處理過程中發(fā)現(xiàn)、群眾反映特別集中和突出的問題，也應(yīng)該納入追責(zé)對(duì)象和范圍。

三是制定完善海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制有關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)與規(guī)章。國務(wù)院制定行政法規(guī)，或者國家海洋局聯(lián)合其他部委制定行政規(guī)章予以規(guī)范。近期，建議由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳牽頭，有關(guān)部委參與，制定《地方海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制實(shí)施辦法》。

（二）建立統(tǒng)籌的地方政府海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制

一是在實(shí)行生態(tài)文明體制改革試點(diǎn)的沿海行政區(qū)域，基于單獨(dú)建立新的考核目前已很困難，建議把海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的考核納入海洋生態(tài)文明甚至生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核的大盤子中予以統(tǒng)籌考慮。在其他地方，建議把海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入環(huán)境保護(hù)的大盤子中予以考核，既體現(xiàn)其與大環(huán)保工作的銜接性，也體現(xiàn)其相對(duì)獨(dú)立性。如果目前有困難，可以先開展獨(dú)立的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核工作。值得注意的是，如果考核納入生態(tài)文明建設(shè)或者環(huán)境保護(hù)考核的大盤子，必須發(fā)揮海洋環(huán)境保護(hù)部門的專業(yè)作用，即其中的海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的考核，由海洋部門組織開展。

二是根據(jù)海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的任務(wù)制定考核細(xì)則，包括考核主體、考核方式、考核程序和考核權(quán)重等。首先，應(yīng)明確目標(biāo)責(zé)任制考核的對(duì)象，即沿海地方黨委、政府負(fù)責(zé)人和分管責(zé)任人，相關(guān)海洋部門負(fù)責(zé)人，重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)事業(yè)單位。其次，應(yīng)該明確目標(biāo)責(zé)任制考核方式?？梢越梃b海洋生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系的指標(biāo)，并效仿福建省，將海洋環(huán)保責(zé)任目標(biāo)分為海洋環(huán)境治理、海洋污染控制、海洋生態(tài)保護(hù)、海洋監(jiān)管能力和區(qū)域突出海洋環(huán)境問題整治五大方面。每年上半年下達(dá)責(zé)任目標(biāo)和當(dāng)年的海洋生態(tài)環(huán)保工作重點(diǎn)任務(wù)。次年初，由各級(jí)海洋管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織環(huán)保、海事、林業(yè)等部門對(duì)各地完成責(zé)任目標(biāo)情況進(jìn)行考核評(píng)分，并將考核結(jié)果進(jìn)行通報(bào)。再次，規(guī)范目標(biāo)責(zé)任制考核的權(quán)重。建議滿分為120分。其中，海洋環(huán)境質(zhì)量20分，海洋污染控制35分，海洋生態(tài)保護(hù)30分，海洋環(huán)境監(jiān)管能力15分，區(qū)域突出海洋環(huán)境問題整治20分。值得注意的是，由于福建省和青島市沒有跨行政區(qū)域的大型河流入海，因此海洋環(huán)境狀況不復(fù)雜。在江蘇、山東、天津等有大中型跨省域河流入海的地方，涉及海陸統(tǒng)籌的問題。因此沿海海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)，必須考慮河流污染物入海的影響問題，這樣的考核才公平合理。

三是明確目標(biāo)責(zé)任制考核結(jié)果的運(yùn)用。合理運(yùn)用考核結(jié)果，將考核結(jié)果與評(píng)優(yōu)評(píng)先掛鉤，考核結(jié)果與干部管理使用掛鉤，考核結(jié)果與績效考核補(bǔ)貼掛鉤。通過考核獎(jiǎng)懲，評(píng)出導(dǎo)向，獎(jiǎng)出動(dòng)力，懲出壓力，積極營造創(chuàng)先爭優(yōu)的濃厚氛圍。3. 參見如皋政府網(wǎng)http://credit.rugao.gov.cn/art/2014/2/14/art_9125_239162.html，關(guān)于下屬單位2014年目標(biāo)責(zé)任制考核細(xì)則的通知，2014.2.再次，建立健全評(píng)價(jià)考核制約機(jī)制，將政府海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制考核結(jié)果納入各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的政績考核中。建立海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)管理與考核獎(jiǎng)懲制度。實(shí)行評(píng)先創(chuàng)優(yōu)和“海洋生態(tài)環(huán)保一票否決”，對(duì)未完成海洋生態(tài)環(huán)保責(zé)任目標(biāo)的，不能參與先進(jìn)的評(píng)選與表彰，真正體現(xiàn)“地方各級(jí)人民政府對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”要求。

（三）完善海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書的內(nèi)容

一是明確責(zé)任分配和責(zé)任追究的基本原則?；驹瓌t包括科學(xué)性和客觀實(shí)際原則，定量和定量化相結(jié)合并以定量化為主的原則，均衡性和不斷進(jìn)步的原則。其中，環(huán)保目標(biāo)的設(shè)定要充分發(fā)揮地方的潛能，全面分析各種客觀條件和主觀努力所能達(dá)到的程度，否則會(huì)影響地方和部門的信心，挫傷積極性。

二是設(shè)置責(zé)任書約定的基本任務(wù)。責(zé)任書的內(nèi)容應(yīng)是必須由政府出面組織才能解決的問題，譬如環(huán)保機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)、把環(huán)保納入本地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、群眾關(guān)注的重大環(huán)境問題等。

三是規(guī)定責(zé)任書的目標(biāo)體系。首先，因地制宜地制定各地環(huán)保目標(biāo)，有可操作性和可比性，既能縱向?qū)Ρ?，又能橫向比較。其次，確立環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合指標(biāo)，將環(huán)境成本納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展消耗的總成本中。再次，將環(huán)保目標(biāo)分解落實(shí)到有關(guān)部門、單位，做到橫向到邊，縱向到底，形成環(huán)環(huán)相扣的完善的目標(biāo)體系。在目標(biāo)分解過程中。要處理好兩個(gè)關(guān)系：其一，綜合性指標(biāo)與部門指標(biāo)要銜接好；其二，目標(biāo)與計(jì)劃或者規(guī)劃的內(nèi)容、性質(zhì)、目的要基本一致。

四是細(xì)化責(zé)任書的考核方式和內(nèi)容。就考核主體來說，考核方式分為兩種情況，一是縣級(jí)以上人民政府對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有海洋生態(tài)環(huán)保監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人的考核，除人大、組織、紀(jì)檢等機(jī)構(gòu)參與外，還應(yīng)邀請(qǐng)社會(huì)公眾直接參與；二是縣級(jí)以上人民政府對(duì)下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核，如由各級(jí)海洋生態(tài)環(huán)保部門或者環(huán)境保護(hù)部門代表各級(jí)政府來組織考核，邀請(qǐng)?jiān)诃h(huán)保領(lǐng)域有豐富經(jīng)驗(yàn)的專家參與實(shí)地考核工作。就考核時(shí)間來說，考核方式分為年度考核與政府任期考核，兩者應(yīng)當(dāng)相結(jié)合。就考核程序來說，增強(qiáng)考核的社會(huì)性和透明度。此外，就考核結(jié)果來說，要制定詳細(xì)的評(píng)分細(xì)則，要嚴(yán)格獎(jiǎng)懲考核，真正落實(shí)“環(huán)保一票否決”，及時(shí)、如實(shí)地進(jìn)行環(huán)保責(zé)任書獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)，以鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后，懲罰失職。

（四）健全海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一是建立跨行政區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由于海域污染主體難以界定，嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的海洋環(huán)境保護(hù)管理制度，建立跨行政區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)十分必要。首先，應(yīng)建立跨行政區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任聯(lián)動(dòng)的法律制度，在跨行政區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)保過程中，及時(shí)把目標(biāo)責(zé)任制建設(shè)制度化、法制化，建立完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定相關(guān)區(qū)域應(yīng)對(duì)跨行政區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的職責(zé)和相關(guān)懲治辦法。其次，建立跨區(qū)域信息溝通共享機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域和部門間的數(shù)據(jù)、資料同步共享，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任機(jī)制良性運(yùn)作。特別值得指出的是，海洋部門的監(jiān)測(cè)早已成體系，數(shù)據(jù)權(quán)威性強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其在評(píng)價(jià)考核中的主導(dǎo)作用。

二是加強(qiáng)空間規(guī)劃，進(jìn)一步完善海洋生態(tài)環(huán)境海陸聯(lián)動(dòng)機(jī)制。海洋的污染源主要是流域和陸域污染，在海洋環(huán)境責(zé)任目標(biāo)的考核中，必須從控制陸源污染著手，不但要嚴(yán)格陸源排污達(dá)標(biāo)排放，更要對(duì)入海污染物的總量進(jìn)行嚴(yán)格控制。為有效解決陸源入海污染問題，有關(guān)職能部門應(yīng)構(gòu)建海陸聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)陸域污染排放總量控制的考核，加強(qiáng)規(guī)劃，形成海陸統(tǒng)籌、以海定陸的考核格局。

（五）明確我國政府海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的法律責(zé)任

一是嚴(yán)格責(zé)任主體，確保各方履職。首先，要把責(zé)任落實(shí)到沿海地方黨政機(jī)關(guān)的每個(gè)機(jī)構(gòu)、每個(gè)部門、每個(gè)崗位。其次，盡快完善相關(guān)立法，建立中央政府的海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制，同時(shí)明確中央有關(guān)部門在海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制中的法律責(zé)任。再次，在處理海洋生態(tài)環(huán)保主管部門和其他部門的責(zé)任關(guān)系上，要通過合理分解責(zé)任目標(biāo)，加強(qiáng)政府海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)實(shí)施方案與其他部門法之間的銜接與配合，解決地方政府海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的責(zé)任承擔(dān)者偏重海洋環(huán)保主管部門這一現(xiàn)狀。

二是明晰責(zé)任形式，完善責(zé)任內(nèi)容，實(shí)行海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)和失職追責(zé)。首先，黨委職責(zé)和黨委常委之間的職責(zé)分配要明確。黨委的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。在政治領(lǐng)導(dǎo)方面，黨委常委會(huì)要定期和不定期地討論本行政區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)保大政方針問題，如城市和海洋生態(tài)環(huán)保規(guī)劃問題、沿海建設(shè)環(huán)保問題、協(xié)調(diào)有關(guān)區(qū)域和方面的海洋生態(tài)環(huán)保工作、機(jī)構(gòu)職責(zé)、“三定”方案的調(diào)整、財(cái)政投入以及重大海洋環(huán)保事故的處理問題等，對(duì)于中央的環(huán)境保護(hù)要求和通知要定期學(xué)習(xí)研究，因地制宜地制定本行政區(qū)域的落實(shí)措施；在思想領(lǐng)導(dǎo)方面，地方各級(jí)黨委要做好海洋生態(tài)環(huán)保的宣傳教育工作；在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，除了黨內(nèi)、政府和社會(huì)的海洋生態(tài)環(huán)保動(dòng)員組織外，黨委常委會(huì)應(yīng)有專人聯(lián)系或負(fù)責(zé)海洋生態(tài)環(huán)保工作，黨委常委之間也要有海洋生態(tài)環(huán)保工作職責(zé)。其次，政府副職首長之間和各部門之間的職責(zé)分配。在政府內(nèi)部，要按中央要求，修訂政府分工規(guī)則，使分管海洋生態(tài)環(huán)保的副職首長要承擔(dān)海洋生態(tài)環(huán)保綜合監(jiān)管的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，其他副職首長要在分管的業(yè)務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)海洋生態(tài)環(huán)保直接監(jiān)管的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。此外，建立職責(zé)履行的考核機(jī)制，將海洋生態(tài)環(huán)保的重點(diǎn)工作納入各級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門的年度考核目標(biāo)，簽訂目標(biāo)責(zé)任書。

（六）健全我國政府海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)生態(tài)文明責(zé)任追究機(jī)制

一是健全海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)損害責(zé)任追究制度。首先，建立海洋生態(tài)環(huán)保權(quán)力清單，完善決策和監(jiān)管程序，厘清責(zé)任主體。其次，細(xì)化道義責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的責(zé)任形式。不管地方的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否直接參與環(huán)境決策，只要其管轄范圍內(nèi)發(fā)生生態(tài)環(huán)境重大損害，就應(yīng)公開道歉、做出保證、接受懲戒甚至引咎辭職。再次，區(qū)分追究時(shí)效，建立部分環(huán)境損害的終身責(zé)任追究制。第四，可以建立具有相對(duì)獨(dú)立性的調(diào)查問責(zé)機(jī)制。此外，量化追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。

二是建立健全海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部終身責(zé)任制度。對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求、造成海洋生態(tài)環(huán)境和資源嚴(yán)重破壞的，責(zé)任人不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)格追責(zé)。不僅如此，將“行為追責(zé)”與“后果追責(zé)”結(jié)合起來，才能促使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在決策和執(zhí)行過程中必須按照客觀規(guī)律和環(huán)保要求辦事，遵循科學(xué)、民主的決策程序，對(duì)可能出現(xiàn)的海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有預(yù)警和應(yīng)急措施。

（七）健全我國政府海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的監(jiān)督機(jī)制

一是建立海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任定期自查督查抽查和通報(bào)制度。下情上報(bào)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，隨時(shí)了解責(zé)任制任務(wù)的實(shí)施情況，及時(shí)解決存在的問題和不足，重點(diǎn)解決對(duì)當(dāng)?shù)睾Ｑ蟓h(huán)境質(zhì)量影響較大的突出的綜合性環(huán)境問題，減虛增實(shí)，切實(shí)發(fā)揮目標(biāo)責(zé)任制工作在海洋生態(tài)環(huán)保工作中的龍頭作用?？啥ㄆ冢ㄈ缑考径然虬肽辏┯烧疇款^，邀請(qǐng)人大、政協(xié)和新聞單位對(duì)責(zé)任書工作落實(shí)情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，及時(shí)指出存在的問題，提出整改意見和措施，并對(duì)檢查情況進(jìn)行通報(bào)，表彰先進(jìn)、鞭策后進(jìn)。海洋環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)主動(dòng)與政府督查室聯(lián)合向所屬行政區(qū)域和責(zé)任單位發(fā)放督查單，實(shí)施月份督查，按月落實(shí)進(jìn)度。4. 袁鷹.論我國政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制[M].湖南:湖南師范大學(xué)，2014:5.

二是加強(qiáng)人大對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的監(jiān)督。加強(qiáng)人大的監(jiān)督，是落實(shí)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的關(guān)鍵。首先，要加強(qiáng)人大對(duì)法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。對(duì)于人大的監(jiān)督檢查來說，第一要?jiǎng)?wù)是要改進(jìn)監(jiān)督檢查方式，提高監(jiān)督檢查效果。要改變傳統(tǒng)的聽取匯報(bào)、實(shí)地考察典型單位等檢查方式，多采取暗訪、突擊抽查等方式；要多了解真實(shí)情況，而不是僅僅了解典型經(jīng)驗(yàn)；要通過問卷調(diào)查、網(wǎng)上征求意見、鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)參與等方式，讓社會(huì)各界參與到執(zhí)法檢查中來，對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制實(shí)施不力的地方，人大有必要發(fā)揮質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等監(jiān)督手段，讓政府官員敬畏法律，依法履職。5. 參見中國環(huán)保在線http://www.kqjh.net/news/html/Price/14519.html，“真老虎”亮齒揚(yáng)威落實(shí)新環(huán)保法還得多方配合，2015.3

三是發(fā)揮公眾在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的作用。首先，目標(biāo)責(zé)任制的制訂過程中要有公眾參與。我國政府海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制中環(huán)境目標(biāo)的制定應(yīng)由海洋環(huán)保部門牽頭，相關(guān)部門應(yīng)通過廣泛調(diào)查研究，專家的論證的基礎(chǔ)上，以聽證會(huì)的形式廣泛聽取來自社會(huì)各方面的意見，并通過新聞媒體、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等渠道予以公布，接受人們的監(jiān)督。其次，目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施過程要有公眾參與。在海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)設(shè)立輿論監(jiān)督、定期發(fā)布公告、設(shè)置熱線電話等多種方式方便社會(huì)公眾對(duì)海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)督。對(duì)公眾提供有效意見，或者檢舉，經(jīng)查屬實(shí)，應(yīng)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。再次，評(píng)價(jià)考核中要有公眾參與?？己私Y(jié)果和細(xì)節(jié)都應(yīng)該及時(shí)、完整地向社會(huì)公布。對(duì)于考核結(jié)果，應(yīng)設(shè)立公示期間，允許公眾對(duì)此提出異議。對(duì)于經(jīng)查不合理甚至違法的考核結(jié)果，應(yīng)予以撤銷，在獎(jiǎng)勵(lì)意見提供人的同時(shí)，依法追究責(zé)任人相應(yīng)法律責(zé)任。6. 袁鷹.論我國政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制[M].湖南:湖南師范大學(xué)，2014:5.

（八）健全我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的保障機(jī)制

一是完善海洋生態(tài)環(huán)境與發(fā)展綜合決策和管理機(jī)制。首先，要求堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與海洋環(huán)境資源保護(hù)相協(xié)調(diào)，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和海洋生態(tài)環(huán)保同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，力爭最佳綜合效益。其次，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和綜合決策部門應(yīng)該認(rèn)真貫徹實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，遵循經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與海洋環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展原則，遵循生態(tài)規(guī)律和自然規(guī)律以及防治結(jié)合、綜合整治的原則。再次，落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》關(guān)于海洋的措施和要求，并把海洋生態(tài)環(huán)保納入其他規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃，制定有利于保護(hù)海洋環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源利用、產(chǎn)品開發(fā)、區(qū)域建設(shè)、財(cái)政稅收、能源分配等各項(xiàng)政策。第四，建立健全的海洋環(huán)境政策體系、海洋環(huán)境法規(guī)體系和海洋環(huán)境資源管理制度體系。此外，建立完善綜合決策的法律保障機(jī)制，即完善海洋生態(tài)環(huán)保的法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)法程序，加大執(zhí)法力度，保證環(huán)境法律法規(guī)的有效實(shí)施。為了搞好綜合決策，各級(jí)人民政府應(yīng)該建立重大決策的海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、決策科學(xué)咨詢制度、決策的部門會(huì)審制度、決策的公眾參與制度、決策的監(jiān)督與責(zé)任追究制度、決策的教育培訓(xùn)制度等有關(guān)的綜合決策制度。

二是實(shí)行海洋生態(tài)環(huán)境自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和負(fù)債表制度。首先，應(yīng)啟動(dòng)基礎(chǔ)性工作，對(duì)濕地、灘涂、自然岸線、海域等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。其次，應(yīng)建立海域、岸線、水質(zhì)、生物多樣性等統(tǒng)計(jì)核算體系，既從自然資源資產(chǎn)存量進(jìn)行核算，也從自然資源資產(chǎn)提供的生態(tài)產(chǎn)品來核算，通過自然資源資產(chǎn)存量評(píng)估出的自然資源資本總值，與生態(tài)產(chǎn)品核算的價(jià)值相加得出生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)總值。指標(biāo)的建立宜由淺入深，先易后難。

三是實(shí)行規(guī)劃的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)論證和政策論證制度。對(duì)規(guī)劃和政策的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)影響進(jìn)行評(píng)估和論證，系統(tǒng)全面地掌握實(shí)際情況，深入分析決策對(duì)海洋生態(tài)環(huán)保的影響，認(rèn)真權(quán)衡利弊得失，可以保證決策和政策的科學(xué)性、合理性及與其他規(guī)劃和政策的銜接性，克服海洋活動(dòng)中的盲目性與主觀性。

四是完善“多規(guī)合一”、生態(tài)紅線制度和主體功能區(qū)制度。首先，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土開發(fā)利用規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、旅游規(guī)劃等規(guī)劃與海洋生態(tài)環(huán)保規(guī)劃相協(xié)調(diào)。其次，優(yōu)化各類海洋保護(hù)區(qū)管理體制機(jī)制，嚴(yán)控各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。再次，持續(xù)推進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償及評(píng)價(jià)考核機(jī)制。此外，健全海洋重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的相關(guān)政策。在重點(diǎn)海洋生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。實(shí)行海洋資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度。

（責(zé)任編輯 張亮）

● 常紀(jì)文，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員，吳平，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副研究員，王鑫，中國工業(yè)設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)。