申展

【摘 要】社會(huì)治理作為中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，近年來，隨著黨中央十八屆三中全會(huì)中“創(chuàng)新社會(huì)治理”的提出，越發(fā)引官方與學(xué)界的研究關(guān)注。而在創(chuàng)新城市社會(huì)治理的過程中，一定要明確公權(quán)力各主體在具體運(yùn)作中的地位與作用。本文通過對(duì)北京市朝陽(yáng)區(qū)B社區(qū)的實(shí)際考察，認(rèn)為在當(dāng)前公權(quán)力的城市社區(qū)治理中，必須要不斷促進(jìn)社會(huì)公權(quán)力的壯大與發(fā)展、提高社會(huì)公權(quán)力的地位，以期達(dá)到國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力和諧互動(dòng)的目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】公權(quán)力；城市社區(qū)治理；社會(huì)公權(quán)力

一、文獻(xiàn)綜述及研究方法

在中國(guó)知網(wǎng)上查詢“公權(quán)力在城市社區(qū)治理中的地位與作用”，共搜索2208篇期刊論文，其中多數(shù)涉及城市社區(qū)治理的一般性論述及具體實(shí)例介紹，涉及公權(quán)力角度的文獻(xiàn)較少。但在文獻(xiàn)搜索中我們可以看出三點(diǎn)趨勢(shì)：一、在文獻(xiàn)的數(shù)量角度中，隨著2003年伊始，我國(guó)城市社區(qū)治理研究步入快速發(fā)展的新時(shí)期，這一趨勢(shì)在2013年隨著變“社會(huì)管理”為“社會(huì)治理”的大背景達(dá)到研究的高峰期并延續(xù)至今。二、在研究的具體問題中，我國(guó)社區(qū)治理研究也符合由“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”大背景，在社區(qū)居民自治、政府社區(qū)治理困境、社會(huì)組織介入、社區(qū)類型比較分析等方面進(jìn)行深層次多維度的研究探索。三、在研究的具體方法中，中國(guó)學(xué)界也從一開始的對(duì)外國(guó)現(xiàn)金社區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)介紹到之后的具體理論研究，在近些年則逐漸加強(qiáng)對(duì)實(shí)際實(shí)例的調(diào)研，并將其與理論進(jìn)行結(jié)合思考?？傮w來講，我國(guó)的城市社區(qū)治理研究如火如荼，涉及諸多學(xué)科，甚至不乏有交叉學(xué)科的身影，但其中鮮有從公權(quán)力角度進(jìn)行分析解釋的相關(guān)文獻(xiàn)。

從上述文獻(xiàn)分析，近十年來我國(guó)關(guān)于城市社區(qū)治理的文獻(xiàn)在內(nèi)容上大致可分為以下幾類：

第一類：探討非政府組織（NGO）在城市社區(qū)治理中的作用?！罢cNGO 可以在治理上形成互補(bǔ)”，“政府與NGO之間合作治理不僅解決了群眾多樣化的需求，同時(shí)也共享了更多的社會(huì)資源。” [1] NGO組織在新的發(fā)展時(shí)期，既面臨眾多機(jī)遇，也面臨眾多困境，故而“可通過樹立社區(qū)治理理念、轉(zhuǎn)變政府職能，按需發(fā)展社區(qū)基金會(huì)、打造社區(qū)資源集聚平臺(tái)，完善社區(qū)社會(huì)組織的內(nèi)外部治理機(jī)制等途徑促進(jìn)城市社區(qū)社會(huì)組織的培育發(fā)展，以提升社區(qū)社會(huì)組織能力，發(fā)揮其在社區(qū)治理中的主體作用，提高社區(qū)居民的滿意度?！盵2]

第二類：探討合作治理的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。從物業(yè)公司與業(yè)主委員會(huì)的角度出發(fā)，在反思以往的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，“基于合作治理的理論視角，將物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)納入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建社區(qū)主體間的合作機(jī)制，培育社區(qū)精神和合作氛圍，有助于在平等協(xié)商和良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)社區(qū)利益平衡與和諧安定?！?[3]

第三類：從政府治理的角度分析社會(huì)治理的路徑與方式。在此其中可細(xì)化為以下觀點(diǎn)：一種是從立法規(guī)范角度，提出依法推進(jìn)城市社區(qū)治理創(chuàng)新。認(rèn)為在現(xiàn)階段以城市社區(qū)治理為核心的基層治理體制改革問題突出?！皯?yīng)當(dāng)從加快社區(qū)治理相關(guān)立法、加強(qiáng)法律權(quán)威約束性、嚴(yán)肅社區(qū)立法的實(shí)施等角度，促進(jìn)社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型?！?[4]在治理改革過程中，“充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展壯大，提高居民自治水平與能力?！?[5]

目前我國(guó)社會(huì)治理的研究視角呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，本文將首先就公權(quán)力理論系統(tǒng)闡述，在此基礎(chǔ)上，將通過實(shí)地調(diào)研的方式，以北京市B社區(qū)為例，將各公權(quán)力主體在此社區(qū)內(nèi)的實(shí)際情況呈現(xiàn)。進(jìn)而討論各公權(quán)力主體在城市社區(qū)治理中的地位與作用。

二、公權(quán)力理論概述

公權(quán)力理論對(duì)于許多社科類學(xué)科均不陌生。在政治學(xué)視閾中，公權(quán)力一般作為國(guó)家的權(quán)力，與市民社會(huì)的權(quán)力相對(duì)應(yīng)?！罢螄?guó)家與市民社會(huì)的權(quán)力相比，政治國(guó)家權(quán)力被稱為公權(quán)力，以與市民社會(huì)自治的私權(quán)力加以區(qū)別?！?[6]

在法學(xué)界學(xué)術(shù)共同體內(nèi)，以權(quán)利存在領(lǐng)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，公權(quán)力一般與私權(quán)力相對(duì)應(yīng)，被視為權(quán)力的一個(gè)分支，是“公共組織根據(jù)公共意志，組織、協(xié)調(diào)和控制社會(huì)與個(gè)人的力量（社會(huì)影響力），，或者說是人類社會(huì)和群體組織有序運(yùn)轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力?！?[7]就外延來看，公權(quán)力由國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力兩部分組成。國(guó)家公權(quán)力作為公權(quán)力的重要組成部分，是公權(quán)力最基本、最主要的權(quán)利類型。它為國(guó)家公主體掌握，在實(shí)踐中以國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)為權(quán)力載體，是國(guó)家職能得以實(shí)現(xiàn)的工具，也是國(guó)家組織在構(gòu)建與發(fā)展過程中的重要基礎(chǔ)?！吧鐣?huì)公權(quán)力乃公共權(quán)力之分支，與國(guó)家公權(quán)力相對(duì)應(yīng)；其發(fā)端于社會(huì)內(nèi)部治理，是社會(huì)自治權(quán)的表征。政社分開與促進(jìn)社會(huì)組織建設(shè)是國(guó)家對(duì)公共治理提出的新命題，在國(guó)家與社會(huì)二元界分、政府與社會(huì)合作治理的新時(shí)代，社會(huì)公權(quán)力已然以一種新的權(quán)力形態(tài)凸顯于政治舞臺(tái)。該權(quán)力的運(yùn)行與組織建構(gòu)等均與國(guó)家公權(quán)力有著迥然不同的規(guī)則抑或規(guī)律；在自治與規(guī)制的良性和諧之間，在權(quán)力與權(quán)利的有效互動(dòng)之中，社會(huì)公權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力一道演繹著多元民主與共建共治的新篇章” [8]。

三、公權(quán)力各主體在B社區(qū)治理中的實(shí)際探究

B社區(qū)位于北京市朝陽(yáng)區(qū)，社區(qū)成立于上個(gè)世紀(jì)建國(guó)初期，目前轄域面積約合4.4萬平方公里，目前下屬14個(gè)社區(qū)。地區(qū)總?cè)丝跒?5萬，其中戶籍人口12萬，流動(dòng)人口3萬。B社區(qū)創(chuàng)建歷史悠久，社區(qū)人員構(gòu)成多樣，B社區(qū)的社區(qū)發(fā)展基本涵蓋了中國(guó)自建國(guó)之后城市社區(qū)發(fā)展的主要階段。在當(dāng)前黨中央提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”、“改進(jìn)社會(huì)治理方式”與“激發(fā)社會(huì)組織活力”的大背景下，B社區(qū)的城市社區(qū)治理改革亦獲得了階段成果。公權(quán)力各主體在B社區(qū)治理中也扮演了重要角色。

（一）國(guó)家公權(quán)力

國(guó)家公權(quán)力在我國(guó)城市社區(qū)治理中的典型代表為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，在B社區(qū)的治理過程中，B社區(qū)的街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱“街道辦”）作為國(guó)家公權(quán)力在B社區(qū)的主管部門，承擔(dān)了重要的治理職責(zé)。B社區(qū)街道辦在實(shí)際治理中將工作主要分為兩大方面：一是城市建設(shè)方面，街道辦事處主要依托于下屬的28個(gè)科室和14個(gè)社區(qū)的社區(qū)辦公室，將相關(guān)事務(wù)細(xì)分為各科室與各社區(qū)辦公室的具體事務(wù)進(jìn)而解決。在此過程中，B社區(qū)街道辦事處主要承擔(dān)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的指導(dǎo)角色。如涉及某小區(qū)的綠化與規(guī)劃等硬件建設(shè)問題，按規(guī)定交由街道辦的城建科負(fù)責(zé)。

始于上個(gè)世紀(jì)80年代末90年代初的國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展與經(jīng)濟(jì)體制改革，打破了中國(guó)社會(huì)固有的“大單位小社會(huì)”的生活架構(gòu)，在現(xiàn)有情況下，B社區(qū)街道辦直言“追求面面俱到結(jié)果只能是‘管不了也管不好”。面對(duì)日益變化的治理形勢(shì)，B社區(qū)街道辦從兩個(gè)方面提出創(chuàng)新方式：一是提倡多元共治。政府機(jī)關(guān)不斷調(diào)整自身角色定位，精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)，在社區(qū)中實(shí)行“黨委、居委+服務(wù)站”的“兩委一站”機(jī)構(gòu)設(shè)置。與此同時(shí)，大力倡導(dǎo)治理主體的多元性。加強(qiáng)企業(yè)參與、社會(huì)組織參與的力度，培養(yǎng)多元治理主體的積極性。二是培養(yǎng)社區(qū)自治。政府機(jī)關(guān)通過“兩委一站”的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，將社區(qū)工作機(jī)構(gòu)權(quán)職細(xì)分，“兩委”中的黨委主要負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)黨小組與黨支部的創(chuàng)建與運(yùn)行，居委和服務(wù)站則主要負(fù)責(zé)居民生活和居民服務(wù)，不同在于前者對(duì)居民自選負(fù)責(zé)，后者則會(huì)通過定期的居民調(diào)研和居委了解，為居民的具體生活履行服務(wù)職責(zé)?！皟晌徽尽蓖ㄟ^引導(dǎo)居民自我服務(wù)自我管理，以期達(dá)到社區(qū)自治的最終目標(biāo)。

（二）社會(huì)公權(quán)力

社會(huì)公權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力相對(duì)應(yīng)是社會(huì)自治權(quán)的表征。在當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)代化社會(huì)形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，社會(huì)公權(quán)力在城市社區(qū)治理中扮演著越發(fā)重要的角色。在B社區(qū)的實(shí)際情況亦是如此。B社區(qū)在改革國(guó)家公權(quán)力的治理方式同時(shí)，還加強(qiáng)了社會(huì)公權(quán)力的培養(yǎng)與鼓勵(lì)。目前大致可分為社會(huì)組織與居民自治。

第一，社會(huì)組織。目前中國(guó)的社會(huì)組織與西方的NGO和NPO等性質(zhì)的社會(huì)組織不同。這也是由于我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育仍處于初級(jí)階段。因此，一個(gè)承載多元主體，就社會(huì)公共問題及公共事務(wù)能力與政府公權(quán)平等協(xié)作的“權(quán)威”多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)并未完全明朗。[9] B社區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展就是典型的代表。目前B社區(qū)社會(huì)組織更多依靠的是B社區(qū)街道機(jī)關(guān)的培育。在實(shí)際運(yùn)作中，B社區(qū)建設(shè)有社會(huì)組織培育基地，并且按照“1+6+N”的思路進(jìn)行組織隊(duì)伍建設(shè)與服務(wù)活動(dòng)安排。其中“1”代表街道級(jí)組織培育與活動(dòng)的推廣平臺(tái)，“6”為社區(qū)六大委員會(huì)職責(zé)統(tǒng)領(lǐng)的六大方面內(nèi)容。而“N”則為以B社區(qū)街道政府購(gòu)買服務(wù)與可行性社區(qū)公益金為來源的活動(dòng)項(xiàng)目。居民議事會(huì)在形成具體的自治決議后，將相關(guān)活動(dòng)項(xiàng)目向推廣平臺(tái)提交，之后由六大委員會(huì)在此基礎(chǔ)上指引社會(huì)組織承接公益項(xiàng)目、開展相關(guān)活動(dòng)，進(jìn)而達(dá)到服務(wù)社區(qū)居民的目標(biāo)。

而在B社區(qū)自身志愿組織的培養(yǎng)上，B社區(qū)也采用了反哺機(jī)制用來促進(jìn)志愿者的培養(yǎng)，進(jìn)而推動(dòng)相關(guān)社會(huì)組織的動(dòng)員工作開展。首先由志愿組織發(fā)起，將外來服務(wù)商和社區(qū)志愿者兩個(gè)群體相互聯(lián)系，之后通過常態(tài)化的公益服務(wù)機(jī)制，使志愿者在服務(wù)商的協(xié)助下完成相關(guān)活動(dòng)，其次通過服務(wù)商的反哺機(jī)制，達(dá)到擴(kuò)大志愿者人數(shù)、提高志愿者素質(zhì)的目標(biāo)。

B社區(qū)通過對(duì)社會(huì)組織的進(jìn)一步培育，深化社區(qū)服務(wù)圈功能，提升社區(qū)服務(wù)水平；建立規(guī)范各類社會(huì)組織，也進(jìn)一步夯實(shí)了B社區(qū)的地區(qū)群眾基礎(chǔ)；最后通過對(duì)社工與志愿者的培養(yǎng)，以達(dá)到社會(huì)融合、社區(qū)協(xié)調(diào)的目標(biāo)。B社區(qū)的社會(huì)組織在實(shí)際治理過程中擔(dān)當(dāng)?shù)氖恰皾?rùn)滑劑”的作用，它雖然不同于西方普遍意義上的NGO和NPO，但在現(xiàn)有國(guó)家背景下無疑體現(xiàn)了自身的強(qiáng)大潛力和深刻價(jià)值。

第二，居民自治。B社區(qū)在注重培育社會(huì)組織發(fā)展的同時(shí)，還重視居民自治方式的創(chuàng)新。B社區(qū)位于北京市朝陽(yáng)區(qū)，轄區(qū)內(nèi)居有相當(dāng)比重的外來戶籍人員。此外在社區(qū)人員年齡構(gòu)成中，60歲以上占有總?cè)丝诘?5%，這一切都表明B社區(qū)居民居有流動(dòng)性強(qiáng)、老人比重大、歸屬感不強(qiáng)和自治意識(shí)淡薄等特點(diǎn)。事實(shí)上隨著中國(guó)城市化的迅速發(fā)展，B社區(qū)只是中國(guó)眾多大型城市社區(qū)的典型代表。

在促進(jìn)居民自治方面，B社區(qū)通過樹立社區(qū)居民帶頭人，推行小區(qū)家園計(jì)劃的方式達(dá)到培養(yǎng)居民自治意識(shí)與能力的目標(biāo)。B社區(qū)通過社區(qū)活動(dòng)和反哺機(jī)制將優(yōu)秀的個(gè)人與企業(yè)逐步凝集，進(jìn)而通過公益項(xiàng)目和社區(qū)活動(dòng)逐漸形成在社區(qū)居民中具有一定話語(yǔ)權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)力的社區(qū)居民帶頭人，組成居民議事會(huì)。在日常生活中，居民議事會(huì)通過組織和形成具有可行性且獲得審核通過資格的自治決議活動(dòng)有效服務(wù)本社區(qū)居民。此外在居民自選的制度設(shè)置中，以公正透明與合法合規(guī)為原則，以社區(qū)居民的選舉結(jié)果為準(zhǔn)，逐漸形成從小區(qū)居民帶頭人到社區(qū)院樓單元組長(zhǎng)的人員構(gòu)成。這樣可以有效提高居民的參與意識(shí)，促進(jìn)居民的參與激情。

四、結(jié)語(yǔ)

B社區(qū)的城市社區(qū)治理改革體現(xiàn)了我國(guó)目前強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”、“改進(jìn)社會(huì)治理方式”與“激發(fā)社會(huì)組織活力”的大背景下，我國(guó)基層城市社區(qū)治理的有關(guān)成果與值得深入研究的問題。值得提出的是，在B社區(qū)的實(shí)際治理過程中，公權(quán)力各主體面臨地位與作用上的雙重問題。一方面來講，國(guó)家公權(quán)力仍在當(dāng)前的城市社區(qū)治理中占有主體地位和領(lǐng)導(dǎo)地位，而這也使得我國(guó)社會(huì)公權(quán)力的發(fā)展相對(duì)滯后，從B社區(qū)的實(shí)際情況我們不難看出，我國(guó)社會(huì)組織更是產(chǎn)生于政府的扶植，傳統(tǒng)意義上的NGO和NPO發(fā)展緩慢，難以形成真正意義上的社會(huì)自治；另一方面，在目前的社區(qū)治理中國(guó)家公權(quán)力面臨諸多發(fā)展問題，如果僅靠原有治理方式，是難以取得長(zhǎng)久良好的互動(dòng)前景的。所以，如何協(xié)調(diào)政府管理、社會(huì)調(diào)節(jié)和公民自治的良好關(guān)系，尤其是在今后的社會(huì)管理中，如何加強(qiáng)后兩者的角色比重，才是當(dāng)前學(xué)界深入研究的重中之重。

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