黃美虹

(甘肅政法學(xué)院 民商經(jīng)濟法學(xué)院,甘肅 蘭州 737100)

我國“綠色稅收”制度體系的構(gòu)建
——兼評環(huán)境保護稅法

黃美虹

(甘肅政法學(xué)院 民商經(jīng)濟法學(xué)院,甘肅 蘭州 737100)

近年來，許多地區(qū)霧霾現(xiàn)象頻發(fā)，環(huán)境問題已發(fā)展到威脅公眾生命健康的嚴重程度。盡管我國在上世紀70年代就實行了排污收費制度，但排污費收入的逐年上升仍阻止不了環(huán)境的日趨惡化。隨著“生態(tài)文明”“綠色發(fā)展”等理念的提出，稅收制度也在著力進行“綠化”。2016年12月25日，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》正式出臺，成為我國第一部專門針對環(huán)境污染的綠色稅收單行法。嚴格執(zhí)行環(huán)境保護稅法，落實環(huán)境保護“費改稅”，推進我國稅收制度的“綠化”進程，勢在必行。

綠色稅收；環(huán)境稅；構(gòu)建

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進。然而，片面追求經(jīng)濟效益的粗放式發(fā)展方式，導(dǎo)致資源浪費、環(huán)境惡化、生態(tài)破壞等嚴重的社會問題。因此，黨的十八大及十八屆三中全會將“生態(tài)文明”納入社會主義建設(shè)事業(yè)總體布局，國家稅務(wù)總局也做出響應(yīng)，以綠色發(fā)展理念“綠化”我國稅制。

2016年12月25日，歷經(jīng)6年立法、兩次審議的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》(以下簡稱《環(huán)境保護稅法》)在十二屆全國人大常委會第二十五次會議上表決通過，是我國第一部以直接稅形式、專門體現(xiàn)“綠色稅制”的單行稅法，該法將在促進環(huán)境保護、建設(shè)生態(tài)文明方面發(fā)揮重要作用。

一、構(gòu)建綠色稅收制度體系的背景分析

(一)綠色稅制的經(jīng)濟學(xué)理論基礎(chǔ)

英國經(jīng)濟學(xué)家庇古在其著作《福利經(jīng)濟學(xué)》(1920)中最早提出了所謂的“庇古稅”理論，被認為是環(huán)境稅收理論的基礎(chǔ)。庇古在闡述經(jīng)濟活動外部性理論的基礎(chǔ)上，提出“應(yīng)當根據(jù)污染所造成的危害對排污者征環(huán)境稅，用稅收來彌補私人成本和社會成本之間的差距，使二者相等”。[1]

按照庇古的觀點，規(guī)制浪費資源、污染環(huán)境等負外部性經(jīng)濟行為的方式是對其征稅，進行外部成本內(nèi)部化，讓其負擔相應(yīng)的社會成本。相應(yīng)地，對綜合利用資源、保護環(huán)境的正外部性經(jīng)濟行為就應(yīng)該進行補貼，對其進行鼓勵，此理論被認為會產(chǎn)生環(huán)境效益和經(jīng)濟效益“雙重紅利”。因此，西方國家于上世紀七八十年代相繼開征了環(huán)境稅。目前，諸如美國、荷蘭、瑞典等國不僅建立了相對成熟的環(huán)境稅收制度，而且環(huán)境稅已經(jīng)成為許多國家實施環(huán)境政策的主要手段。

2013年，習近平總書記指出:“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品”。而稅收的經(jīng)濟學(xué)含義正是納稅人向政府購買公共產(chǎn)品的價格。從這個意義上說，政府通過稅收籌集環(huán)境保護資金，向公眾提供良好生態(tài)環(huán)境這一公共產(chǎn)品，正是綠色稅制在邏輯上的必然選擇。[2]

(二)環(huán)境保護“費改稅”的必要性

我國的環(huán)境稅法律制度起源于20世紀70年代的排污收費制度，該制度實施三十多年來，在籌集治污資金，加強環(huán)境執(zhí)法建設(shè)，促進企業(yè)節(jié)能減排方面發(fā)揮了重要的作用。盡管國家陸續(xù)制定了一些辦法對排污收費制度進行規(guī)范，但該制度依舊存在諸多弊端。

一是法律層級較低，執(zhí)法力度明顯不足。除2003國務(wù)院頒布《排污費征收使用管理條例》是行政法規(guī)外，其他環(huán)境收費的法律依據(jù)都是層次較低的部門規(guī)章或地方政府規(guī)章，法律位階低。環(huán)保部門對于少繳、漏繳、不繳排污費的行為，只能給予行政處罰，缺乏強有力的執(zhí)法保障。企業(yè)違法成本低，現(xiàn)實中排污者少繳、漏繳、不繳排污費的情形大量存在。二是征收管理混亂，地方政府干預(yù)嚴重。一方面，地方政府打著“排污費、環(huán)境費”的旗號進行的收費名目繁多且很不規(guī)范。據(jù)統(tǒng)計，僅在土地資源收費領(lǐng)域，許多地方僅官方認定的土地收費項目就在100項以上，如果把搭車收費等亂收費項目計算在內(nèi)的話，估計有200多項。[3]另一方面，不少地方依賴高污染、高排放企業(yè)發(fā)展地方經(jīng)濟、增加財政收入。地方政府為了眼前的經(jīng)濟利益和所謂的政績，干預(yù)環(huán)保等部門的環(huán)境執(zhí)法行為。

在我國，稅收立法權(quán)集中于中央，若無法律、行政法規(guī)授權(quán)，地方政府就沒有稅種的開征、停征權(quán)。稅收制度相比收費制度具有明顯的規(guī)范性、穩(wěn)定性和執(zhí)法剛性。對于稅收違法行為，除加收滯納金、罰款外，稅務(wù)部門還可采取查封、扣押、拍賣、變賣、通知其開戶行扣繳稅款等稅收保全及強制措施，對于嚴重的偷逃稅款行為，還可上升到刑法層面，追究其刑事責任，執(zhí)法保障力度強。

我國于2015年6月，正式啟動了環(huán)境保護“費改稅”制度。經(jīng)過兩次審議，2016年12月25日，以“誰污染誰付費”“稅負平移”為原則制訂的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》正式面世，規(guī)定該稅種的納稅人為“直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)稅污染物為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。

二、我國現(xiàn)有稅制的“綠化”情況梳理

(一)資源稅

我國于1984年對原油、天燃氣、煤炭等礦產(chǎn)資源開征的資源稅，是最早出現(xiàn)的與環(huán)境保護有關(guān)的稅種。盡管該稅種開征的最初目的是為了調(diào)節(jié)資源級差收入，但在促進企業(yè)合理開發(fā)、利用資源方面也具有重要的作用。但由于從量計征方法不與價格和企業(yè)收益掛鉤，加上稅率較低，造成企業(yè)在資源價格上漲時過度開采、資源價格下降時負擔較重的情況。

2011年開始，我國先后對原油、天燃氣、煤炭和金屬礦產(chǎn)資源實行了從價計征改革，水資源稅已于2016年在河北省開展試點工作。資源稅從價計征和擴圍改革工作，必定在促進資源節(jié)約和綜合利用、減少資源浪費方面發(fā)揮源頭性的重要作用。

(二)消費稅

我國于1994年進行分稅制改革，確立了較為完善的消費稅制度，選取一些特定、特殊的消費品與增值稅實行雙層次調(diào)節(jié)征收，在增加財政收入的同時，對特定的消費行為進行調(diào)節(jié)。隨著生態(tài)環(huán)保理念的增強，消費稅走上了“綠化”之路，在促進企業(yè)“綠色生產(chǎn)”、引導(dǎo)人們“綠色消費”方面發(fā)揮著重要作用。

分別于2006年和2015年新增的游艇、實木地板、木質(zhì)一次性筷子、燃料油、電池、涂料等稅目都與環(huán)境保護和綠色消費有關(guān)。加上原有稅目中的卷煙、鞭炮焰火、摩托車、小汽車、化妝品等，現(xiàn)行消費稅14個稅目中涉及生態(tài)環(huán)境保護的就有10個。另外，2006至2015年間，大排量乘用車、成品油、卷煙的稅率均有大幅提高。這說明作為流轉(zhuǎn)稅主體稅種之一的消費稅，在促進綠色發(fā)展方面的作用也不容小覷。

(三)車船稅

于2007年1月1日開征的車船稅，是向車船的保有人征收的一種財產(chǎn)稅，用以籌集地方財政資金，支持交通運輸事業(yè)發(fā)展。2011年，車船稅進行了大幅改革，按排量大小對乘用車設(shè)計了不同的稅率檔次，排量小的稅率低，排量大的稅率高，同時規(guī)定“節(jié)約能源、使用新能源的車船可以免征或者減半征收車船稅”。車船稅的改革也體現(xiàn)出了促進節(jié)能減排、鼓勵綠色消費的環(huán)保理念。

新出臺的環(huán)境保護稅法對機動車、船舶等流動污染源免征環(huán)境保護稅，也是考慮了現(xiàn)行的車船稅、消費稅已經(jīng)按排量對機動車的購買使用行為進行了征稅，在當前推進結(jié)構(gòu)性減稅的大環(huán)境下，不宜再增加其使用成本。

(四)其它稅種的“綠化”改革

1.增值稅。為了支持資源綜合利用、鼓勵節(jié)能減排，1995年以后，國家陸續(xù)對頁巖油、再生水、再生瀝青混凝土等資源綜合利用產(chǎn)品，以及污水處理、垃圾處理等資源綜合利用勞務(wù)等實行增值稅免征、即征即退、先征后退等稅收優(yōu)惠政策，并不斷對其進行調(diào)整完善。

2.企業(yè)所得稅。財政部、國家稅務(wù)總局先后制訂了《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》《環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，通過減計收入、稅額抵免、免征減征等多種企業(yè)所得稅減免方式，對資源綜合利用及清潔生產(chǎn)企業(yè)實行稅收優(yōu)惠。

3.關(guān)稅。隨著經(jīng)濟的全球化，自由貿(mào)易與環(huán)境保護的矛盾也日益凸顯，包括我國在內(nèi)的許多國家，為保護國內(nèi)生態(tài)環(huán)境及國民健康，對一些污染環(huán)境、影響生態(tài)的進口商品設(shè)立了較高的綠色關(guān)稅壁壘。同時，為使國內(nèi)綠色產(chǎn)品迅速占領(lǐng)國外市場，對出口產(chǎn)品實行了退稅等綠色補貼。綠色關(guān)稅政策在保護國內(nèi)生態(tài)環(huán)境、促進國內(nèi)企業(yè)綠色發(fā)展發(fā)面也發(fā)揮著十分重要的作用。

另外，車輛購置稅、耕地占用稅、城市維護建設(shè)稅等小稅種也與環(huán)境稅有或多或少的聯(lián)系。

三、進一步完善我國綠色稅制的意見建議

通過對我國現(xiàn)行綠色稅制的梳理，我們可以看到，我國稅制中的大多數(shù)稅種，都進行了不同程度的綠化，既有規(guī)制企業(yè)負外部性、引導(dǎo)綠色消費的約束性稅收制度，如資源稅、消費稅、車船稅等，也有鼓勵企業(yè)正外部性的增值稅、企業(yè)所得稅、關(guān)稅等激勵性稅收制度。加上新近出臺了以直接稅形式，專以保護環(huán)境、防治污染為目的的《環(huán)境保護稅法》，可以說，我國的綠色稅收體系已基本建立。

但是與美國、荷蘭、瑞典等綠色稅制較為先進的發(fā)達國家相比，我國的稅收制度還有很大的“綠化空間”。

一方面，約束性稅收制度的綠色覆蓋范圍應(yīng)該進一步擴大。比如：為從源頭上防止水資源浪費、濫伐林木、過度捕獵等行為，資源稅還應(yīng)將淡水、森林、草場、野生動植物等資源納入資源稅征收范圍。消費稅應(yīng)以覆蓋“高耗能、高污染”為擴圍方向，將私人飛機、高檔皮草等奢侈品和實木家具、不易降解塑料制品等非環(huán)境友好型消費品等納入消費稅征稅范圍。

另一方面，激勵性稅收優(yōu)惠措施的幅度和力度應(yīng)進一步加大。應(yīng)針對垃圾回收、污水處理、廢舊物資回收再利用企業(yè)、以及相關(guān)的綠色產(chǎn)品設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)等完善相應(yīng)的增值稅、企業(yè)所得稅、關(guān)稅、車船稅等稅收優(yōu)惠措施，鼓勵和激勵綠色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

同時，環(huán)境保護稅的應(yīng)稅污染物應(yīng)適時調(diào)整擴大。在今后該稅收征收管理過程中，應(yīng)不斷積累征管經(jīng)驗，提高征管技術(shù)，做好應(yīng)稅污染物的監(jiān)測、統(tǒng)計等工作，對環(huán)境保護稅的稅目、稅率等進行適時地調(diào)整完善。同時，環(huán)境保護稅款應(yīng)專門用于自然環(huán)境的修復(fù)、改善和治理，做到?？顚Ｓ谩?/p>

我們也應(yīng)該看到，綠色稅制的建立和形成不是一蹴而就的，我國的綠色稅收制度正處在初步建立和不斷發(fā)展完善之中，真正實現(xiàn)綠色稅制還有很長的路要走，還要在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中不斷地進行探索和完善。

[1] D.W Pearce，A.R.K.T..Economics of Natural Resources and the Environment[M].Baltimore: The Johns Hopkins University Press，1990：8.

[2] 葛玉御.以綠色發(fā)展理念綠化我國稅制[J].稅務(wù)研究，2016(10)：9.

[3] 林霞，張寶健，左松潔.我國的土地稅制的問題與建議[J].商情，2009(14)：88.

[4] 劉春穎.試論我國環(huán)境稅法律制度的設(shè)計[J].研究探索，2016(1)：110-113.

[5] 郭少華.基于生態(tài)環(huán)境視角的我國綠色稅收體系研究[J].財政監(jiān)督，2016(18)：77-80.

責任編輯：何玉付

On the Construction of China’s “Green Taxation” System——Comment on the Tax Law of Environmental Protection

HUANG Meihong

In recent years,the phenomena of haze takes place frequently in many places,so environmental problem has developed into the severity of threatening the public life and health. Although in the 1970s’s China the effluent charge system was carried out,the rising pollution charges year by year cannot stop the increasing deterioration of environment. With the put-forward of the concepts of “ecological civilization” and “green development”,tax system has also been going through “greening”. On December 25th,2016,“Environmental Protection Tax Law of the People’s Republic of China” was formally issued,and has become China’s first green taxation separate rule specially for environmental pollution. It is imperative to strictly carry out environmental protection tax law,implement the “tax for fees reform” of environmental protection,and promote the course of China’s “greening” tax system.

green taxation; environment tax; construction

2017-04-27

本文系甘肅省循環(huán)經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展法制研究中心2015年項目“基于生態(tài)文明的環(huán)境稅制度研究”(編號:NCELCS2016010)階段性研究成果。

黃美虹 (1986—)，女，甘肅金昌人，中級經(jīng)濟師，經(jīng)濟法專業(yè)2015級碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法學(xué)。

F81

A

1671-8275(2017)04-0098-03