王一卒

(河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開封 475001)

論政府與社會(huì)資本合作的問題與出路

王一卒

(河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開封 475001)

近年來PPP模式在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用不斷凸顯，國(guó)家對(duì)于相關(guān)項(xiàng)目的重視程度也在不斷增強(qiáng),針對(duì)我國(guó)開展政府與社會(huì)資本合作所面臨的問題，制定了一系列與之相關(guān)的規(guī)范性文件和指導(dǎo)意見，用以PPP模式在國(guó)家推廣。但是如果立法不夠完善，PPP項(xiàng)目在今后的運(yùn)行中仍會(huì)產(chǎn)生諸多法律糾紛。從法律角度厘清政府與社會(huì)資本合作的依據(jù)，認(rèn)識(shí)其內(nèi)在規(guī)律,找出我國(guó)政府與社會(huì)資本合作模式立法中的問題與出路，將會(huì)提高社會(huì)資本的投資積極性，從而大力推動(dòng)我國(guó)社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展和人民生活水平的提高。

政府與社會(huì)資本合作；法律制度；政府職能

一、政府與社會(huì)資本合作的基本問題

(一)政府和社會(huì)資本合作的概念

政府與社會(huì)資本合作模式的概念目前還沒有一個(gè)公認(rèn)的說法，對(duì)PPP這個(gè)詞組翻譯也有公私合作伙伴模式、公私伙伴關(guān)系、公共民營(yíng)合作制等等不同名稱。根據(jù)現(xiàn)有概念大體上可以總結(jié)出，政府與社會(huì)資本合作模式是指政府事先公開收益約定規(guī)則，引進(jìn)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施與提供社會(huì)公共服務(wù)等公共事業(yè)的投資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。這種模式以風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益共享為主要特征，能夠有效地發(fā)揮政府與社會(huì)資本雙方各自的優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，提升向社會(huì)進(jìn)行供給的產(chǎn)品、服務(wù)的效率和質(zhì)量。

《英國(guó)PFI/PPP法律制度研究及借鑒》一文中對(duì)PPP模式概念的界定突出了合作模式的優(yōu)勢(shì)：“PFI/PPP指的是由私人部門和公共部門簽訂長(zhǎng)期合同，約定由私人部門參與提供公共服務(wù)的一種方式。”[1]在這種模式下的政府與社會(huì)資本將會(huì)在一定程度上進(jìn)行分工合作，政府部門為了保證公共利益最大化，需要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)進(jìn)入建設(shè)程序前的價(jià)格制定和完成建設(shè)后的質(zhì)量監(jiān)管；社會(huì)資本擁有設(shè)施建設(shè)和提供服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)和資金優(yōu)勢(shì)，主要負(fù)責(zé)大部分基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)前期的計(jì)劃建設(shè)和后期的運(yùn)行維護(hù)工作，而且可以依照約定的規(guī)則向政府或使用者征收費(fèi)用，通過這種方式實(shí)現(xiàn)盈利。

(二)我國(guó)政府與社會(huì)資本合作模式的法律性質(zhì)

實(shí)際上，具體施行的政府和社會(huì)資本合作模式受經(jīng)濟(jì)、政治、文化、地緣等因素的影響，在各個(gè)不同國(guó)家或地區(qū)都有一定差異。對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行的政府與社會(huì)資本合作行為界定為行政行為還是民事行為，一直都是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。在PPP項(xiàng)目龐雜的合同體系中，最為核心內(nèi)容是政府與社會(huì)資本之間的授權(quán)協(xié)議，因?yàn)檫@是PPP模式中其它諸多相關(guān)協(xié)議存在的前提和基礎(chǔ)。但對(duì)授權(quán)協(xié)議的法律定性，究竟是一種行政協(xié)議，還是民事合同，學(xué)界對(duì)此一直存在爭(zhēng)議。

就中國(guó)現(xiàn)行的政府與社會(huì)資本合作模式而言，政府推進(jìn)該模式發(fā)展的最終目的是為了提供公共服務(wù)，而實(shí)際上這些公共服務(wù)原本應(yīng)由政府提供，當(dāng)政府轉(zhuǎn)而把這些服務(wù)交給私營(yíng)機(jī)構(gòu)或公私合營(yíng)機(jī)構(gòu)提供時(shí)，雙方或者多方間所簽訂的合同一方必然是政府，這意味著政府與社會(huì)資本雙方在一定程度上是自愿平等基礎(chǔ)訂立的合同，因此具有民事性質(zhì)。但是，在社會(huì)資本履行職責(zé)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)以及提供公共服務(wù)政府的過程中，因?yàn)檎敲癖娺x舉出來為公共利益服務(wù)的，而市政建設(shè)等公共服務(wù)涉及社會(huì)公眾利益，政府有權(quán)為了公眾利益而擔(dān)起應(yīng)盡的職責(zé)，本著為公眾謀利益的原則對(duì)合同的履行進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和規(guī)范，而不僅僅只是作為雙方或多方合同中的平等一方，所以在這一層面上PPP合同法律關(guān)系，具有行政性質(zhì)。

二、我國(guó)政府與社會(huì)資本合作模式的意義

(一)應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)問題的重大舉措

PPP模式符合中央政治局關(guān)于“高度重視應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，加快改革開放步伐，調(diào)動(dòng)各方積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定”的會(huì)議精神。受全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐開始放緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式逐漸改善，進(jìn)入了一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期，PPP模式能在平等、公正、自愿的前提條件下將社會(huì)資本引向社會(huì)公共事業(yè)的投資建設(shè)中，刺激經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)問題的一條重要解決途徑。

(二)當(dāng)前我國(guó)投資體制改革的重要內(nèi)容

我國(guó)正處在深化經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)鍵時(shí)期，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。投資體制改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)重要方面將為企業(yè)創(chuàng)造更多的投資機(jī)會(huì)。[2]提出政府和社會(huì)資本相結(jié)合，就是要通過PPP模式解決政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供社會(huì)公共服務(wù)中的資金不足、經(jīng)驗(yàn)缺乏、管理混亂、技術(shù)落后等諸多難題。諸如福利機(jī)構(gòu)數(shù)量不足、城市配套設(shè)施不完善等問題都將在PPP模式下得到有效改善。

(三)中國(guó)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的重要部署

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)著眼于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)的穩(wěn)定性，是增長(zhǎng)與發(fā)展相互作用、相互促進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[3]而PPP模式作為應(yīng)對(duì)新一輪世界金融危機(jī)的重要舉措，通過優(yōu)先引導(dǎo)社會(huì)資金流向社會(huì)公共事業(yè)，以此擴(kuò)大內(nèi)需，改善我國(guó)投資、創(chuàng)業(yè)的環(huán)境和投資結(jié)構(gòu)。正確運(yùn)用適合中國(guó)國(guó)情的政府與社會(huì)資本合作模式會(huì)使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量和質(zhì)量都上升到新的檔次，與公眾生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)也會(huì)逐步完善。

三是持續(xù)打造適應(yīng)新時(shí)代需要的專業(yè)化統(tǒng)戰(zhàn)干部隊(duì)伍。統(tǒng)一戰(zhàn)線事務(wù)頭緒多、敏感度高、社會(huì)影響大，對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)干部隊(duì)伍的素質(zhì)提出了更高標(biāo)準(zhǔn)和要求。黨的十九大報(bào)告要求，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍，注重培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)精神，增強(qiáng)干部隊(duì)伍適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展要求的能力［24］。著眼新時(shí)代統(tǒng)一戰(zhàn)線的戰(zhàn)略定位，新時(shí)代統(tǒng)一戰(zhàn)線工作要提高專業(yè)性、主動(dòng)性、科學(xué)化水平。要加強(qiáng)系統(tǒng)規(guī)劃，剖析新時(shí)代統(tǒng)戰(zhàn)干部隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)的結(jié)構(gòu)，持續(xù)培育一支適應(yīng)統(tǒng)戰(zhàn)工作專業(yè)化需要的高水平干部隊(duì)伍。要加強(qiáng)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門干部與其他黨政部門干部交流，全面提升統(tǒng)戰(zhàn)干部的綜合能力素質(zhì)。

(四)解決我國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足的有力支撐

長(zhǎng)期的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給不足是我國(guó)政府一直亟待解決的一個(gè)難題。特別是在我國(guó)中西部地區(qū)偏遠(yuǎn)農(nóng)村以及山區(qū)這些問題尤為明顯，這些地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供無(wú)論質(zhì)量、水平還是數(shù)量都十分有限，給當(dāng)?shù)鼐用裨谏a(chǎn)和生活中造成了很大的不便。一直以來民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與解決政府公共產(chǎn)品的供給不足都沒有一個(gè)恰當(dāng)?shù)某绦蚺c模式，通過PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本投入這些領(lǐng)域，能為解決政府公共產(chǎn)品的供給不足提供資金保障，不但有利于消除經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙，而且可以有效地拉動(dòng)投資需求，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)將發(fā)揮重要作用。

三、我國(guó)政府與社會(huì)資本合作模式中的問題與出路

雖然我國(guó)有成體系的配套法律法規(guī)來規(guī)范政府行為，但由于政府與社會(huì)合作所賴以保障雙方權(quán)利與義務(wù)的法律多是PPP模式在我國(guó)出現(xiàn)之前就已經(jīng)制定完成，政府在進(jìn)行與社會(huì)資本進(jìn)行合作時(shí)用這些法律進(jìn)行規(guī)制還是顯得有些捉襟見肘，[4]在法律層面還存在諸多問題。

(一)我國(guó)政府與社會(huì)資本合作模式中的問題

1.立法層級(jí)效力不高

立法層級(jí)效力不高的問題就是我國(guó)沒有針對(duì)公私合作的專門法律問題。我國(guó)PPP 模式運(yùn)用到公共項(xiàng)目中的立法主要表現(xiàn)在部委規(guī)章、指導(dǎo)意見、地方政府管理?xiàng)l例等法律位階較低的法律規(guī)范上，而相關(guān)專門法或法律解釋卻仍是空白，這樣難以受到投資者信賴，尤其是對(duì)于外國(guó)投資者而言，法律的缺失會(huì)是其對(duì)中國(guó)政府與社會(huì)資本合作模式持觀望態(tài)度的主要原因； 其次，沒有專門法律使一些法律與政策間的沖突得到有效解決，與法律相比，規(guī)章條例的穩(wěn)定性要低很多，運(yùn)行周期比較長(zhǎng)、涉及內(nèi)容比較復(fù)雜的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目，很可能會(huì)因?yàn)檎咦儎?dòng)而導(dǎo)致政府的失約，損害政府信用； 再則，各地方的管理?xiàng)l例和指導(dǎo)意見在具體規(guī)定上可能存在差異或矛盾，既不利于PPP項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)推廣應(yīng)用，也有可能導(dǎo)致不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

2.立法內(nèi)容不完善

立法內(nèi)容不完善將會(huì)導(dǎo)致我國(guó)施行社會(huì)資本合作過程中處處受到限制。不相適應(yīng)的PPP項(xiàng)目在不完善的制度下進(jìn)行運(yùn)作，會(huì)使得公私合作效率低下，尤其是在需要?jiǎng)?chuàng)新型思維的設(shè)計(jì)、服務(wù)領(lǐng)域。在以科技和創(chuàng)新為第一生產(chǎn)力的當(dāng)代社會(huì)，立法內(nèi)容不夠完善的項(xiàng)目不但會(huì)阻礙社會(huì)公共領(lǐng)域進(jìn)行科技和創(chuàng)新的積極性，更會(huì)降低由科技和創(chuàng)新向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)換的效率。

3.立法程序不健全

實(shí)體正義與程序正義同是我國(guó)法治實(shí)踐所追求的目標(biāo)，[5]程序正義是實(shí)體正義實(shí)現(xiàn)的必要前提，健全的立法程序是制定一部?jī)?yōu)良的法律規(guī)范的前提條件。在我國(guó)PPP立法中，程序的不健全是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目不規(guī)范、不公平的主要原因，也是阻礙資本持有人將資本投資于社會(huì)公共項(xiàng)目的直接原因。

4.具體內(nèi)容模糊性

在我國(guó)針對(duì)PPP項(xiàng)目制定的政策與規(guī)章有一個(gè)共性問題是太籠統(tǒng)，這與我國(guó)PPP模式處在起步和發(fā)展階段有關(guān)，過于模糊和籠統(tǒng)會(huì)使法律規(guī)范的可操作性下降。比如《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》兩部法律在原則上規(guī)定了程序要透明公開，但在具體實(shí)行上卻作了模糊性規(guī)定，沒有詳盡具體的公開程序規(guī)則以及相關(guān)違法補(bǔ)償機(jī)制。PPP項(xiàng)目往往比較復(fù)雜，運(yùn)行周期比較長(zhǎng)，對(duì)資金規(guī)模、技術(shù)水平、經(jīng)驗(yàn)要求都比較高，所以籠統(tǒng)地進(jìn)行規(guī)制，并不是最好的選擇。

(二)我國(guó)政府與社會(huì)資本合作模式中的解決方式

1.針對(duì)立法層級(jí)效力不高

我國(guó)PPP模式由于立法層級(jí)效力不高而產(chǎn)生了諸多問題，這要求立法機(jī)關(guān)必須抓緊時(shí)間研究、起草和制定與我國(guó)政府和社會(huì)資本合作模式相適應(yīng)的法律，使政府與社會(huì)資本合作模式逐漸趨于程序化和法律化，通過完備的政府與社會(huì)資本合作法律來規(guī)范和指導(dǎo)行政法規(guī)以及地方性法規(guī)的出臺(tái)。也只有將政府與社會(huì)資本合作上升到法律層面，才能解決我國(guó)現(xiàn)行法律與PPP模式在實(shí)際應(yīng)用中不相適應(yīng)以及地方性法規(guī)之間相互沖突的問題。

2.針對(duì)立法內(nèi)容的不完善

我國(guó)應(yīng)盡量推動(dòng)公私合營(yíng)項(xiàng)目的立法進(jìn)程，結(jié)合具體實(shí)際情況批判借鑒外國(guó)PPP方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立與我國(guó)PPP模式運(yùn)行相配套的法律保障體系。盡快形成以憲法為綱，以政府和社會(huì)資本合作專門立法為主體，相關(guān)的項(xiàng)目單項(xiàng)立法為補(bǔ)充，其他部門法以及地方法規(guī)等法律法規(guī)相配合，其它相關(guān)政府文件為指導(dǎo)的較為科學(xué)和系統(tǒng)的政府與社會(huì)合作法律體系。[6]通過法律內(nèi)容和法律體系的不斷完善，保證我國(guó)PPP模式的安全有序的開展，進(jìn)一步釋放政府與社會(huì)資本合作模式在我國(guó)社會(huì)公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的活力，發(fā)揮社會(huì)資本的重要作用。

3.針對(duì)立法程序的不健全

應(yīng)通過建立健全安全退出機(jī)制和更加詳盡和透明的信息披露程序來進(jìn)行改善立法程序不健全的問題。我國(guó)相關(guān)政府在制定相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章時(shí)應(yīng)充分考慮社會(huì)資本持有人的權(quán)益，用長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光對(duì)待我國(guó)政府與社會(huì)資本合作。通過立法建立安全退出機(jī)制和更加詳盡透明的信息披露程序。這不僅有利于社會(huì)資本在與政府合作過程中自發(fā)地進(jìn)行優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)，而且降低了社會(huì)資本與政府進(jìn)行合作的風(fēng)險(xiǎn)；建立詳盡的信息披露機(jī)制將為社會(huì)資本進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和收益評(píng)估提供了更為準(zhǔn)確的依據(jù)，無(wú)形中提高了社會(huì)資本與政府合作的積極性。

4.針對(duì)具體內(nèi)容的模糊性

對(duì)于我國(guó)政府與社會(huì)資本合作相關(guān)制度立法內(nèi)容的模糊性所產(chǎn)生的一系列問題，可以通過學(xué)習(xí)外國(guó)關(guān)于公私合作的法律法規(guī)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，引入更加科學(xué)的政府與社會(huì)資本合作立法模式，建立更加專業(yè)的立法機(jī)構(gòu)來加以解決。政府也應(yīng)積極行使其公共服務(wù)職能，在社會(huì)公共事業(yè)的建設(shè)中，將效率和創(chuàng)新擺在比價(jià)格更重要的位置上，以往的寬泛、模糊的法規(guī)政策只能在總體方向上予以指導(dǎo)，只有在之后的相關(guān)立法中加以調(diào)整和落實(shí)，將PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用具體化規(guī)范化，并針對(duì)政府與社會(huì)資本合作模式建立更加專業(yè)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，才能將其在社會(huì)公共事業(yè)中的優(yōu)勢(shì)更好地展現(xiàn)出來。

四、結(jié)語(yǔ)

近年來，隨著中國(guó)改革開放程度的不斷深化和內(nèi)容的不斷充實(shí)，政府與社會(huì)資本的合作也呈現(xiàn)出專業(yè)化和多樣化的趨勢(shì)。當(dāng)前，政府和社會(huì)資本合作模式在中國(guó)歷經(jīng)多年的發(fā)展，雖然已有重大進(jìn)展，但在具體適用的過程中仍有許多不足和存疑之處，尤其是政府與社會(huì)資本具體合作中關(guān)于主體地位、行為能力、行為效力以及權(quán)利和責(zé)任的劃分等方面尚有諸多疑問。只有通過立法手段解決政府社會(huì)資本合作中的諸多問題，不斷肅清我國(guó)PPP模式發(fā)展道路中的阻礙，才能使這種合作模式在中國(guó)煥發(fā)生機(jī)，不斷推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

[1] 姚馳.英國(guó)PFI/PPP法律制度研究及借鑒[D].北京：中國(guó)政法大學(xué),2011：23-25.

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責(zé)任編輯：仲耀黎

2017-04-20

王一卒(1993—)，男，河南新鄉(xiāng)人，法學(xué)專業(yè)2016級(jí)碩士研究生，研究方向：民商法。

D922.297

A

1671-8275(2017)04-0011-03