◎周宏春

擼起袖子補(bǔ)生態(tài)環(huán)境短板

◎周宏春

生態(tài)良好是全面小康社會的指標(biāo)之一，環(huán)境污染嚴(yán)重的現(xiàn)實卻與生態(tài)良好的預(yù)期目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，補(bǔ)生態(tài)環(huán)境短板，任務(wù)艱巨，卻是提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益的必然要求。由人口眾多等基本國情和發(fā)展階段基本特征決定，資源環(huán)境成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的硬約束；補(bǔ)生態(tài)環(huán)境短板任務(wù)艱巨，需要我們擼起袖子加油干。本文就生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善進(jìn)展、補(bǔ)生態(tài)環(huán)境短板的重要性、思路和原則、重點任務(wù)和制度安排等進(jìn)行討論。

一、近年來我國的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已有較大改觀

生態(tài)環(huán)境問題是人類現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的一項重大挑戰(zhàn)；優(yōu)美的環(huán)境是人類的福祉，是美麗中國的重要內(nèi)容，是中國夢的必然體現(xiàn)。黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作。十八大以來，習(xí)近平總書記提出了一系列環(huán)境保護(hù)的新理念新思想新戰(zhàn)略。李克強(qiáng)總理在今年政府工作報告中強(qiáng)調(diào)，要堅決打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。環(huán)境保護(hù)部按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，全力以赴地落實環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)，近年來的環(huán)境質(zhì)量改善呈現(xiàn)良好勢頭。

1．完善法規(guī)并加大執(zhí)法力度

近兩年來，我國生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)扎實推進(jìn)，配套法規(guī)日趨完善，執(zhí)法力度不斷加大，宣傳培訓(xùn)全面展開，并取得了積極進(jìn)展，全社會環(huán)境守法態(tài)勢正在形成。

第一，依法落實地方政府的環(huán)保責(zé)任，這是環(huán)保執(zhí)法的重中之重。環(huán)保法總則第六條規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。國家推進(jìn)了三項環(huán)保工作：一是開展中央環(huán)保督察，落實黨政同責(zé)和“一崗雙責(zé)”，將環(huán)保工作上溯到發(fā)展和建設(shè)部門，形成各部門齊抓共管的局面。2016年，地方各省環(huán)保部門對205個市（區(qū)、縣）政府開展了督查。二是對環(huán)境問題突出的33個市（縣）政府進(jìn)行公開約談，通過揭短露丑起警示作用，形成高壓態(tài)勢。三是對工作任務(wù)不落實、問題突出的5個市縣實施了環(huán)評的區(qū)域限批。

第二，推動法律法規(guī)制修訂。2016年，核安全法和水污染防治法修訂已經(jīng)全國人大常委會一審，還啟動了土壤污染防治法起草及一些條例的制修定。2016年5月28日，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》，基本思路是預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先，風(fēng)險管控。換句話說，“土十條”強(qiáng)調(diào)了一是預(yù)防，二是風(fēng)險管控，三是安全利用的“2233”工作部署。第一個“2”是兩大基礎(chǔ)。一是摸清家底，開展土壤污染詳查。有關(guān)部門公布的土壤污染超標(biāo)率，不代表土壤污染分布和狀況。二是建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。全國人大已把土壤污染防治法列入了立法計劃。第二個“2”是兩大重點，一是農(nóng)用地分類管理，二是建設(shè)用地準(zhǔn)入管理。環(huán)保部發(fā)布了污染地塊環(huán)境管理辦法，明確了監(jiān)管對象和各方責(zé)任，以加強(qiáng)全過程管理。三個3分別為，第一個“3”是三大任務(wù)，對未污染、正受污染和已污染的土壤實施防治和風(fēng)險管控措施。第二個“3”是三大保障，加大科技研發(fā)力度、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用和強(qiáng)化目標(biāo)考核。第三個3是，建起了12個部門的聯(lián)動機(jī)制，形成國家各部門和地方各省的工作方案。

第三，制定配套規(guī)章文件。環(huán)保部單獨或會同有關(guān)部門出臺配套文件35件，包括司法解釋，為環(huán)保執(zhí)法提供了法律依據(jù)和規(guī)范。出臺《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，把企業(yè)守法和企業(yè)信用結(jié)合起來。推動企業(yè)信息公開，按季度向社會公布嚴(yán)重超標(biāo)的國家重點監(jiān)控企業(yè)名單，讓老百姓了解企業(yè)環(huán)境表現(xiàn)。加強(qiáng)對高架源，即煙囪高度超過45米的排放源監(jiān)控；京津冀及傳輸通道上共有1239家、2370個高架源。通過信息公開和查處，高架源的超標(biāo)率從2016年年初的31%下降到年底的3.8%，取得明顯效果。

第四，從嚴(yán)查處企業(yè)的環(huán)境違法行為。《環(huán)保法》規(guī)定了對企業(yè)的處罰，一個是查封扣押，一個是停產(chǎn)限產(chǎn)，一個是按日連續(xù)處罰。2016年，這幾類處罰分別為：查封扣押9976件，停產(chǎn)限產(chǎn)5673件，按日連續(xù)處罰1017件，分別比2015年增長138%、83%和42%。2016年，各級環(huán)保部門下達(dá)行政處罰決定12.4萬余份，罰款66.3億元。環(huán)境保護(hù)部掛牌督辦27起重點環(huán)境違法案件，組織查處取締“十小”企業(yè)2465家。從嚴(yán)查處成為遏制企業(yè)環(huán)境違法的重要手段。

第五，提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力。一是推動環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法和垂直管理體制改革，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實施現(xiàn)場檢查行政處罰和行政強(qiáng)制的手段和條件，將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列，解決了執(zhí)法著裝、用車和設(shè)備問題。二是能力建設(shè)。開展了為期三個月的全國環(huán)境執(zhí)法大練兵，并推動執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作。三是加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)打擊環(huán)境污染犯罪專業(yè)力量建設(shè)。公安部印發(fā)了《公安環(huán)境安全保衛(wèi)部門裝備配備標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，推動各地環(huán)境污染犯罪偵查隊伍建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)。北京、陜西等9省市也組建了環(huán)境警察隊伍。

第六，更好運用刑事和民事等手段。環(huán)保部配合高法、高檢出臺《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律問題若干問題的解釋》，聯(lián)合公安部、高檢制定實施了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，改變了過去行政執(zhí)法與刑事證據(jù)接不上的弊端。2016年，全國移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件6064件，比2015年增長37%。聯(lián)合公安部組織開展全國打擊涉危險廢物的違法犯罪專項行動，共檢查涉危險廢物單位46397家，立案查處1539件，移送公安部門330件。

2．實施“共抓大保護(hù)”的長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略。

習(xí)近平總書記明確指出，涉及長江的一切經(jīng)濟(jì)活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)，不僅體現(xiàn)了黨和國家對長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視和嚴(yán)格要求，更蘊(yùn)含了對長江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的殷切期盼。環(huán)保部會同有關(guān)部門和11個省市，積極推動長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，開展了四個方面的工作。

第一，加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，推動大保護(hù)戰(zhàn)略。會同發(fā)改委、水利部共同編制《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，制定了《2016-2017年長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動計劃》，部署11個方面的工作措施，并加以推動落實。

第二，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，把長江經(jīng)濟(jì)帶重點生態(tài)功能區(qū)納入生態(tài)保護(hù)紅線。江蘇等六個省市制定或?qū)嵤┝松鷳B(tài)保護(hù)紅線方案。強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃環(huán)評，完成規(guī)劃環(huán)評審批22項，避開環(huán)境敏感目標(biāo)72個，減少規(guī)劃岸線210公里，縮減圍填海380多平方公里，對于不符合環(huán)保要求的4個項目不予審批，涉及投資220億元。

第三，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。核心問題是解決長江的飲用水安全。2016年，環(huán)保部組織開展了專項行動，推動126個地級以上城市，完成全部319個集中式飲用水源保護(hù)區(qū)的劃定，共發(fā)現(xiàn)六大類399個問題。對這些問題實行一個水源地一套整治方案，一抓到底。

第四，加強(qiáng)環(huán)境污染治理。依據(jù)《水十條》確定的943個國家考核斷面及水質(zhì)目標(biāo)，層層進(jìn)行分解。建設(shè)了52個省級斷面水質(zhì)自動站，對126個省界斷面開展聯(lián)合監(jiān)測。劃定了3.2萬個禁養(yǎng)區(qū)，關(guān)閉搬遷16萬個養(yǎng)殖場，黑臭水體一共排查了885條，在長江沿線完成和正在治理421條。281家省級以上的工業(yè)聚集區(qū)全部建成了污水處理設(shè)施。

長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作取得明顯進(jìn)展。2016年，沿江11省市I到III類的水質(zhì)斷面比例為75.2%，提高了2.8個百分點。劣V類水質(zhì)斷面下降2.9個百分點。

3．積極推動公眾參與，滿足公眾環(huán)境訴求

第一，強(qiáng)化制度保障。作為新環(huán)保法的配套措施，2015年環(huán)保部出臺了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，并對各地落實情況進(jìn)行檢查指導(dǎo)，還在全國建立了公眾參與的示范試點。環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法正在修訂中；試圖通過明確建設(shè)單位的主體責(zé)任，優(yōu)化公眾的參與程序和方式，同步公開環(huán)評報告書和公眾參與情況，嚴(yán)厲處罰建設(shè)單位公眾參與弄虛作假等行為措施，以優(yōu)化和規(guī)范建設(shè)項目的公眾參與。

第二，加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育。環(huán)保部和中宣部、中央文明辦等單位共同制定出臺了《關(guān)于全國環(huán)境宣傳教育工作綱要（2016-2020）》，對“十三五”工作做出整體安排，以調(diào)動社會各界參與環(huán)境保護(hù)的積極性。積極利用媒體平臺，特別是新媒體大力宣傳環(huán)保信息、工作舉措和進(jìn)展，包括“六五環(huán)境日”，中國生態(tài)文明獎、綠色中國年度人物評選等，激勵更多的人參與到環(huán)保工作當(dāng)中來。

第三，推動信息公開。環(huán)境保護(hù)部大力推動大氣、水環(huán)境質(zhì)量的信息公開；重點是推動排污企業(yè)的信息，推動環(huán)境影響評價，監(jiān)管部門的環(huán)境信息，把政府和企業(yè)信息均放在陽光下接受公眾的監(jiān)督。暢通公眾表達(dá)意愿的渠道。2016年10月，12369環(huán)保舉報平臺在全國上線使用，全國各省級環(huán)保部門、各地市級和各區(qū)縣可以直接登錄和對接，在同一個平臺上舉報受理。此外，設(shè)置了一些污水處理廠、垃圾處理廠（場）作為環(huán)境教育基地，使公眾增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)知識，提高環(huán)保意識。

第四，引導(dǎo)和支持非政府組織（NGO）健康有序地參加環(huán)保工作。建立了環(huán)保社會組織數(shù)據(jù)庫，收錄了708家NGO的情況，向近百家環(huán)保社會組織贈閱各種期刊和宣傳資料。開展重點環(huán)保組織負(fù)責(zé)人的座談培訓(xùn)，加強(qiáng)與環(huán)保社會組織的溝通，近百家環(huán)保組織130多人參加培訓(xùn)活動。通過一些項目資助或政府購買服務(wù)，支持公益組織開展相關(guān)環(huán)?；顒?，凝聚社會力量，最大限度地形成污染治理和保護(hù)環(huán)境的合力。使環(huán)保教育進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)，推行環(huán)境公益訴訟，去年共有40多件的公益訴訟案件。

4．環(huán)境質(zhì)量有所改善，但面臨的挑戰(zhàn)仍不可忽視

近年來，我國的環(huán)境質(zhì)量有所改善，從改善速度到改善程度都是難能可貴的，因為與發(fā)達(dá)國家不同，環(huán)境質(zhì)量改善是分階段取得的，而我國的環(huán)境質(zhì)量改善是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，能源結(jié)構(gòu)以煤炭、化石燃料為主，生活方式不夠綠色，汽車保有量迅速增長，單位面積上的人類活動強(qiáng)度極高的情況下取得的。

以空氣質(zhì)量改善為例。2016年，京津冀、長三角、珠三角等三個重點控制PM2.5的地區(qū)，平均濃度分別為71微克/立方米、46微克/立方米、32微克/立方米，比2013年分別下降了33.0%、31.3%、31.9%。74個重點城市的PM2.5平均濃度是50微克/立方米，比2013年下降30.6%。北京市PM2.5平均濃度為73微克/立方米，比2013年下降18%。且優(yōu)良天數(shù)所占比例在上升，重污染天氣發(fā)生的頻次在明顯降低?？諝赓|(zhì)量改善明顯的是廣東，連續(xù)兩年年均濃度整體達(dá)標(biāo)。

另一方面，冬季取暖期的大氣污染依然嚴(yán)重。2016年，京津冀、長三角、珠三角三個重點地區(qū)和74個城市取暖季PM2.5平均濃度分別為122、61、47、76微克/立方米，與2013年相比分別下降了9.6%、36.5%、26.6%和20.8%。京津冀乃至全國的大氣污染嚴(yán)重有主客觀兩方面的原因。2016年入冬后，全球出現(xiàn)普遍的氣候異常，污染物擴(kuò)散條件極為不利，從印度、伊朗等中東國家，到韓國等東亞國家，到英國、法國、德國等歐洲國家，都出現(xiàn)了嚴(yán)重的空氣污染。2016年冬天，中國北方是暖冬，冷空氣活動不活躍、強(qiáng)度弱，風(fēng)速小，溫度明顯偏高，不利于污染物擴(kuò)散，這也是我國大氣污染治理的難點和弱點。

具體而言，我國環(huán)境保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)主要有四個方面。

一是部分地方黨委政府及有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)的職責(zé)落實不到位，傳導(dǎo)效果不佳。一些地方政府對環(huán)境保護(hù)法落實任務(wù)的分工不明確，而且越到基層越衰減。環(huán)保法規(guī)定的部門職責(zé)只有一半在環(huán)保部門手里，大氣污染防治法中，環(huán)保部門的職責(zé)只占三分之一。

二是制度不健全，缺乏剛性約束手段。如一些規(guī)定操作層面上很難執(zhí)行。例如，按日計罰。法律規(guī)定企業(yè)違法排污拒不改正的才能啟動按日計罰。又如未批先建。雖然法律規(guī)定了責(zé)令停止建設(shè)、恢復(fù)原狀等措施，但監(jiān)管部門缺乏授權(quán)，難以及時制止此類違法行為；未批先建可予拘留，但違法建成并已投產(chǎn)的項目責(zé)任人，卻不在拘留的適用范圍。

三是企業(yè)環(huán)保的責(zé)任落實仍然不夠，各種違法行為屢禁不止，偷排偷放時有發(fā)生。

四是環(huán)境執(zhí)法能力不足。一些地區(qū)特別是在區(qū)縣級環(huán)境監(jiān)管人員嚴(yán)重不足，裝備老化等問題十分突出，很難適應(yīng)目前日益繁重的監(jiān)管任務(wù)。

所有這些，均需要通過深化改革，以制度保障環(huán)境質(zhì)量的改善。

二、補(bǔ)生態(tài)環(huán)境短板是全面建成小康社會的必然要求

1．補(bǔ)生態(tài)環(huán)境短板是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。

生態(tài)環(huán)境是生產(chǎn)要素。由于生產(chǎn)方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、市場機(jī)制缺位，比價關(guān)系扭曲及地方政府的發(fā)展沖動，一些地方環(huán)境污染嚴(yán)重，引起公眾強(qiáng)烈反響。另一方面，生態(tài)環(huán)境狀況、有無排放指標(biāo)等成為企業(yè)投資的考慮因素，生態(tài)環(huán)境已成為投資與經(jīng)營必需高度重視的因素。我國城鎮(zhèn)居民購買口罩、空氣凈化器等以愛護(hù)身體，揭示了清潔空氣的稀缺性，以及稀缺物品有價的道理。推進(jìn)供給側(cè)改革的目的，就是要調(diào)整供給結(jié)構(gòu)以滿足不斷變化著的需求。從需求側(cè)角度看，投資、消費、出口是關(guān)注重點；而從供給側(cè)角度看，土地、勞動力、資本和管理等是生產(chǎn)要素；技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新是提高勞動生產(chǎn)力的重要途徑。在生產(chǎn)函數(shù)公式中，土地包含了其上分布的河流湖泊、森林植被以及生態(tài)系統(tǒng)，也包含了地下分布的砂石、鐵礦、能源等不可再生資源。換言之，生態(tài)環(huán)境屬于供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。

2．補(bǔ)生態(tài)環(huán)境短板是提高發(fā)展質(zhì)量和效益的應(yīng)有之義。

我國生態(tài)環(huán)境形勢嚴(yán)峻，是發(fā)展質(zhì)量不高的表現(xiàn)。大氣、水、土壤污染嚴(yán)重，供暖期霧霾天氣頻發(fā)，沙漠化、水土流失等生態(tài)系統(tǒng)退化，既有自然稟賦方面的原因，也是粗放發(fā)展的直接結(jié)果。我國資源稟賦并不優(yōu)越，時空分布不均，利用效率低下，人口和經(jīng)濟(jì)分布在“胡煥庸線”東南側(cè)，這些因素交織在一起，不僅加劇了資源約束，還增加了污染物排放。煤煙型污染與臭氧、PM2.5、揮發(fā)性有機(jī)物等新老環(huán)境問題并存，城市黑臭水體大量存在，雖然很差的水占比在下降，但好水比重也在減少；生產(chǎn)與生活、城市與農(nóng)村、工業(yè)與交通污染相互交織。我國進(jìn)入了環(huán)境風(fēng)險的高發(fā)期，福建漳州古雷石化項目爆炸、天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸等事故相繼發(fā)生，表明追求發(fā)展不顧環(huán)境的影響開始顯現(xiàn)，一些地方還誘發(fā)了群體性事件。提高發(fā)展的質(zhì)量和效益，迫切需要將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為投資重點，將節(jié)能、總量減排和污染治理培育成為新的經(jīng)濟(jì)增長點。

3．補(bǔ)生態(tài)環(huán)境短板是全面建成小康社會的根本要求。

“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)；小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境是關(guān)鍵”。“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”是全面小康社會的目標(biāo)；實現(xiàn)這一目標(biāo)絕不能掉以輕心。新常態(tài)下我國經(jīng)濟(jì)增速由高速轉(zhuǎn)向中高速，結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色轉(zhuǎn)型有利于降低單位產(chǎn)值的資源消耗和污染物排放強(qiáng)度，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的“脫鉤”。另一方面，區(qū)域環(huán)境狀況分化明顯，部分東部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量在好轉(zhuǎn)；西部是生態(tài)屏障和“水塔”，生態(tài)系統(tǒng)卻十分脆弱，監(jiān)管能力弱，壓力大。我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù)尚未完成，資源消耗和污染物排放總量仍將處于高位，實現(xiàn)生態(tài)良好的目標(biāo)任務(wù)尤為艱巨。我國城鎮(zhèn)人均生活能耗是農(nóng)村人均的1.54倍；城鎮(zhèn)化率提高1個百分點，將增加1200萬噸生活垃圾和11.5億噸生活污水。如果繼續(xù)走粗放發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，資源約束和環(huán)境污染矛盾將更加尖銳。因此，必須在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展，補(bǔ)生態(tài)環(huán)境短板，讓天藍(lán)地綠水清成為常態(tài)，這也是全面建成小康社會的關(guān)鍵。

4．補(bǔ)生態(tài)環(huán)境短板是供給側(cè)改革成功與否的重要標(biāo)志。

我國現(xiàn)階段的生態(tài)環(huán)境問題，實質(zhì)是供給側(cè)的問題。供給創(chuàng)造需求，但忽略了生態(tài)環(huán)境與資源供給的有限性，供給與需求錯配，必然導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)的全面過剩。我國鋼鐵、水泥、建材、電解鋁等行業(yè)產(chǎn)能利用率下降到70%以下；奢侈型和浪費型消費部分帶動了經(jīng)濟(jì)的粗放發(fā)展和經(jīng)營的過度競爭。一個粗放產(chǎn)業(yè)一旦形成，需要另一個同等粗放甚至更為粗放的產(chǎn)業(yè)配套；供給側(cè)的粗放效應(yīng)逐步放大形成了路徑“依賴”和技術(shù)“鎖定”。當(dāng)需求變化后，供給結(jié)構(gòu)很難在短期內(nèi)自行調(diào)整到位，不可避免地帶來供給側(cè)效率的整體下滑，產(chǎn)能過剩是必然結(jié)果，新興產(chǎn)業(yè)也概莫能外。相對于有限的國內(nèi)外需求規(guī)模和需求增長速度，供給側(cè)的過度擴(kuò)張勢必帶來生態(tài)環(huán)境的巨大壓力。提高全要素生產(chǎn)率的基本途徑是推進(jìn)制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和要素升級。因此，補(bǔ)生態(tài)環(huán)境短板，成為供給側(cè)改革成功與否的重要標(biāo)志。

5．補(bǔ)生態(tài)環(huán)境短板是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展和資源環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展的三大支柱?？沙掷m(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)資源使用上的公平性，不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價去換取當(dāng)前的發(fā)展，不以今天的發(fā)展損害明天的發(fā)展。我國資源環(huán)境形勢嚴(yán)峻的根源在于缺少科學(xué)合理和規(guī)范剛性的制度安排，一些地方和部門重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，追求短期利益，重視“形象工程”，抓經(jīng)濟(jì)手硬、抓環(huán)保手軟。破解不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)難題，必須考慮資源環(huán)境的承載能力，兼顧當(dāng)代人和后代人、全局利益和局部利益、長期愿景與短期安排，必須使經(jīng)濟(jì)活動更有效，單位經(jīng)濟(jì)增長消耗的能源和原材料更少，實現(xiàn)廢物的最小化、資源化和無害化，對動物棲息地的破壞更少，走一條人口、經(jīng)濟(jì)、社會、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展道路。補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板，是建設(shè)節(jié)約資源型環(huán)境友好型社會、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

三、補(bǔ)生態(tài)環(huán)境短板的總體思考和原則

1．總體思考。

應(yīng)梳理綠色發(fā)展的思路，明確方向，突出重點，形成長效機(jī)制。以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，實現(xiàn)以最小的資源環(huán)境代價發(fā)展經(jīng)濟(jì)、以最小的經(jīng)濟(jì)成本保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)；將生態(tài)文明建設(shè)融入“五位一體”戰(zhàn)略布局，放在重要位置，形成在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時多用環(huán)境措施“踩剎車”、在經(jīng)濟(jì)下行時多還污染“舊賬”的管理思路；以完善制度為主線，實現(xiàn)氣、水、土等環(huán)境要素分工管理，并加強(qiáng)集成、形成協(xié)同效應(yīng)，從噪聲、垃圾等局部性環(huán)境問題拓展到流域性、區(qū)域性和全球性環(huán)境，形成環(huán)境質(zhì)量管理為核心，規(guī)劃環(huán)評、排污許可證管理、監(jiān)督執(zhí)行的管理格局；以產(chǎn)業(yè)化治理為抓手，使結(jié)構(gòu)減排、技術(shù)減排、工程減排和管理減排相協(xié)調(diào)；以社會化治理為改革方向，形成政府導(dǎo)向、企業(yè)主體、公眾參與的長效機(jī)制。從戰(zhàn)略全局出發(fā)，謀劃重點任務(wù)，以提高管理效能、提供環(huán)境公共基本服務(wù)為出發(fā)點和落腳點，使青山常在、綠水長流，滿足居民對宜居環(huán)境的新期待。

2．基本原則。

污染治理問題導(dǎo)向。以往“老板發(fā)財、群眾受害、政府買單”的現(xiàn)象，暴露的是環(huán)境權(quán)益不平等。因此，必須加大治理力度，解決群眾反映強(qiáng)烈、影響健康的突出問題，使環(huán)境治理成效與居民感受更貼近，讓群眾有明顯的獲得感，讓群眾公平享受發(fā)展成果而不是承擔(dān)治理污染的額外成本。

質(zhì)量改善目標(biāo)導(dǎo)向。昔日“說起來重要、干起來不要”，顯現(xiàn)的是將“發(fā)展是硬道理”扭曲為“GDP是硬道理”的偏執(zhí)。在制定環(huán)境目標(biāo)指標(biāo)時，不僅要考慮公眾訴求，還要考慮經(jīng)濟(jì)社會可承受程度，以及人口分布、產(chǎn)業(yè)布局、能源結(jié)構(gòu)等實際，清晰的環(huán)境目標(biāo)指標(biāo)才能可行可達(dá)，群眾直接感受到天變藍(lán)、水變清、地變綠，人居環(huán)境更美好。

統(tǒng)計考核績效導(dǎo)向。過去，“干得好不如說得好，說得好不如忽悠得好”，顯示的是行政手段的“慣性”和地方政府部門的“懶政”。因此，應(yīng)以資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益等指標(biāo)，評價結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、淘汰落后及地方黨委政府的環(huán)境績效，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在動力，探索形成綠色循環(huán)低碳發(fā)展新模式。

資源配置系統(tǒng)集成。按照“山水林田湖是一個生命共同體”的整體性、系統(tǒng)性及內(nèi)在規(guī)律，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，改變“九龍治水”模式；推動多規(guī)合一，推動環(huán)境治理的資源集成，形成能源-環(huán)境-氣候變化應(yīng)對的一體化，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)性，降低生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境的良性循環(huán)。

政府市場兩手發(fā)力。發(fā)揮政府在規(guī)劃、政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等方面的作用，推動地方黨委政府履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。形成有效的激勵約束機(jī)制，彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境的“市場失靈”。加大執(zhí)法力度，提高違法成本。發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，發(fā)揮企業(yè)、公眾和第三方的作用，提高污染治理的科學(xué)性、針對性和經(jīng)濟(jì)性，以免行政成本過高。

四、補(bǔ)生態(tài)環(huán)境短板的重點任務(wù)和制度保障

要順應(yīng)國際綠色發(fā)展潮流，從源頭入手，劃定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，解決生態(tài)產(chǎn)品供給不足問題；完善政策法規(guī)，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，探索環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，早日邁進(jìn)生態(tài)文明新時代。

1．突出治理重點，切實改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

以綠色發(fā)展為引領(lǐng)，在注重供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的同時，著力解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題。以解決供暖期霧霾污染嚴(yán)重、城市水體黑臭和飲用水不安全以及土壤污染等損害群眾健康的突出環(huán)境問題為重點，構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度；劃定生態(tài)保護(hù)紅線，依次解決噪聲、垃圾圍城、城市水體黑臭等局部性環(huán)境污染問題，霧霾、酸雨、水體富營養(yǎng)化、海洋污染、物種減少等流域性、區(qū)域性環(huán)境問題，以及氣候變化等全球性環(huán)境問題。統(tǒng)籌結(jié)構(gòu)優(yōu)化、總量減排、達(dá)標(biāo)排放、污染治理、生態(tài)修復(fù)等重點任務(wù)，優(yōu)化解決方案，降低單位GDP的污染物減排強(qiáng)度，防控生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。

利用市場機(jī)制解決環(huán)境污染問題，本質(zhì)是提高資金利用效率。由于多方面原因，我國早期實行的“誰污染誰治理”政策沒有收到預(yù)期效果，一些地方甚至出現(xiàn)“光污染不治理”情形。實行“污染者付費原則”，可以更好地發(fā)揮市場作用，收到專業(yè)化和規(guī)模化治理污染效果。補(bǔ)生態(tài)環(huán)境短板，可以創(chuàng)造更多的投資需求。加強(qiáng)頂層設(shè)計，推動戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評落地，推進(jìn)第三方治理，將環(huán)境污染、生態(tài)失衡、資源過度使用等納入生產(chǎn)成本，排污收費水平不應(yīng)低于社會治污成本，不僅讓“第三方”能保本微利，也能改變“老板獲得額外利潤、社會承擔(dān)治污成本”的不合理狀況。鼓勵社會資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，解決無序開發(fā)、無度開發(fā)、分散開發(fā)帶來的生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。不僅要加快環(huán)保設(shè)施建設(shè)，更要優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，加大煤炭清潔利用設(shè)施建設(shè)投資。多措并舉，加快節(jié)能減排降污降碳，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)。

2．優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)生活各環(huán)節(jié)綠色化。

優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)，不僅需要做減法、去產(chǎn)能，也需要做加法，鼓勵節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新能源可再生能源產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，改變總供給與總需求不匹配、不平衡的問題。以資源集約利用和環(huán)境友好為導(dǎo)向，采用先進(jìn)適用的節(jié)能低碳環(huán)保技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保低碳產(chǎn)業(yè)，推動建立綠色循環(huán)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。引入綠色供應(yīng)鏈管理理念，通過清潔生產(chǎn)和全生命周期評價，推進(jìn)資源開發(fā)、產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費乃至最終處置的各環(huán)節(jié)和全過程綠色化。

“綠水青山就是金山銀山”和綠色發(fā)展理念，是對現(xiàn)有工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式的超越和揚棄，可以改變“經(jīng)濟(jì)腿長、環(huán)境腿短”的狀況，引導(dǎo)企業(yè)采取綠色生產(chǎn)方式，使綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的動力。只有把生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成發(fā)展優(yōu)勢，綠水青山才能不斷轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山。生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)理應(yīng)得到收益。應(yīng)完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策，并通過中央和地方間、地區(qū)間的財政轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)。對生態(tài)產(chǎn)品受益明確的地方，應(yīng)按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，推動地區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償；開展不同行業(yè)、河流上下游、流域之間的生態(tài)補(bǔ)償試點，積累經(jīng)驗再行推廣。只有讓保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)和個人不吃虧、有收益，我國的生態(tài)環(huán)境才能得到保護(hù)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也才能得到改善。圍繞供給側(cè)改革的去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)，形成綠色生產(chǎn)方式和消費模式，以環(huán)境質(zhì)量的根本改善支撐供給側(cè)改革目標(biāo)的達(dá)成。

3．增加制度供應(yīng)，倒逼供給側(cè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

環(huán)境績效和社會行為是制度安排的結(jié)果。黨中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等，以及《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》、《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》等的修訂實施，環(huán)境保護(hù)督察、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等六份配套文件相繼實施，是當(dāng)前和今后一個時期生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計圖和路線圖，迫切需要細(xì)化為具體的施工圖，并以制度形式固定下來。

加強(qiáng)基礎(chǔ)性能力建設(shè)。建立環(huán)境監(jiān)測、污染源監(jiān)控、信息公開等統(tǒng)一平臺，提高生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用水平；推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評，建立全國環(huán)評監(jiān)管平臺，所有環(huán)評文件均須上傳到這個平臺并公開發(fā)布，從源頭避免污染產(chǎn)生，強(qiáng)化約束力。推動資源環(huán)境領(lǐng)域科技創(chuàng)新，加強(qiáng)污染治理、生態(tài)修復(fù)等綠色技術(shù)的推廣應(yīng)用。建立橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管體系，以及執(zhí)法嚴(yán)明、多方參與的環(huán)境治理體系，解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權(quán)責(zé)不一致等問題。

發(fā)揮環(huán)評的“源頭預(yù)防”作用。加強(qiáng)戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，并用之強(qiáng)化對國土空間開發(fā)的強(qiáng)約束。對項目環(huán)評要定準(zhǔn)規(guī)則：明確排放污染物的項目可以排放的強(qiáng)度、總量以及環(huán)境風(fēng)險的防范措施。加大事中事后監(jiān)管，利用大數(shù)據(jù)對環(huán)評進(jìn)行監(jiān)管。重視與排污許可證制度的有機(jī)銜接。可以將環(huán)評要求的每一項環(huán)保措施落實在排污許可證上，作為企業(yè)投產(chǎn)運行和環(huán)境執(zhí)法的依據(jù)。通過事中事后監(jiān)管，切實發(fā)揮環(huán)評的預(yù)防作用。

形成環(huán)境“倒逼”機(jī)制。加快環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂步伐，將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和“生態(tài)紅線”作為新增產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、高能耗重污染產(chǎn)業(yè)淘汰的“標(biāo)尺”，形成國家標(biāo)準(zhǔn)是“底線”、地方標(biāo)準(zhǔn)高于國家標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)高于地方標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)體系。國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)起淘汰落后的“切尾巴”作用，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)逐步發(fā)揮行業(yè)的“領(lǐng)跑者”作用，并不斷升級為地方標(biāo)準(zhǔn)乃至國家標(biāo)準(zhǔn)。

推進(jìn)排污許可制度“一證到底”。企業(yè)或組織為社會提供必需的產(chǎn)品或服務(wù)，可以免費或付費獲得排污權(quán)（排污許可證由各級政府發(fā)放，沒有生產(chǎn)或服務(wù)沒有排污權(quán)）。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高獲得排污許可證的費用會增加，畢竟經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地方環(huán)境容量大，拿出資金保護(hù)環(huán)境的空間也小。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平后，生態(tài)環(huán)境成為稀缺資源；稀缺資源的價值會逐步得到顯現(xiàn)，企業(yè)和公眾也有了付費能力。企業(yè)排放量小于排放許可的剩余部分可以出售，不足部分應(yīng)當(dāng)購買，從而產(chǎn)生了排污權(quán)交易市場。如果沒有排放許可就排放屬于偷排；偷排應(yīng)當(dāng)受到懲罰，嚴(yán)重者應(yīng)當(dāng)受到法律制裁，這在《環(huán)境保護(hù)法》中已明確規(guī)定。

4．完善治理體系，形成綠色發(fā)展的長效機(jī)制。

政府應(yīng)創(chuàng)造一個“公正公平公開”的市場環(huán)境。提高政府環(huán)境決策和管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、智能化、精細(xì)化、法治化水平，保障公眾享有基本環(huán)境服務(wù)。把“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”落實到位，牽住黨委政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)這個“牛鼻子”，并加以督促和考核。應(yīng)將突發(fā)事件、“鄰避運動”、群眾上訪等的變化納入對環(huán)境保護(hù)主管部門的評價考核。實行統(tǒng)一規(guī)劃、聯(lián)合監(jiān)測、信息共享、聯(lián)動應(yīng)急，推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、流域共治；簡政放權(quán)要考慮基層能否接得住、管得了，以免出現(xiàn)“無人問事、集體不作為”的局面。

打破部門分割和行業(yè)壁壘，推動跨部門協(xié)同合作，讓環(huán)境保護(hù)目標(biāo)融入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。不僅要“多規(guī)合一”，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃也要與發(fā)改委、工信、交通、住建、水務(wù)、農(nóng)委等委辦局加強(qiáng)溝通，實現(xiàn)從末端治理向源頭治理的轉(zhuǎn)變。推動部門、行業(yè)、群體、系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和智能服務(wù)，解決發(fā)展績效評價不全面、責(zé)任落實不到位、損害責(zé)任追究缺失等問題，為推進(jìn)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國提供持久動力。

加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)教育，提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的能力和水平；發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督作用，提高事中事后監(jiān)管水平。健全環(huán)境信息公開制度，促進(jìn)公眾監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為，讓每個人都成為保護(hù)環(huán)境的參與者、建設(shè)者、監(jiān)督者。推進(jìn)綠色消費革命，引導(dǎo)公眾向勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式轉(zhuǎn)變，形成節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的社會風(fēng)尚。

從我做起，從現(xiàn)在做起，只要大家共同努力，就會更好、更快地建成天藍(lán)、水清、地凈的美麗中國。

（責(zé)任編輯 張亮）

● 周宏春，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員。