苗大雷 曹志剛

(華中科技大學(xué) 社會學(xué)院，湖北 武漢 430074)

國家治理現(xiàn)代化視野下的事業(yè)單位改革研究

苗大雷 曹志剛

(華中科技大學(xué) 社會學(xué)院，湖北 武漢 430074)

事業(yè)單位改革是全面深化改革的重要組成部分，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化是其重要目標。改革開放30多年來，事業(yè)單位改革在去行政化、激發(fā)內(nèi)部活力等方面取得巨大成就，但在制度化、民主化、法治化和文明化建設(shè)中仍存在不足。以國家治理現(xiàn)代化為指導(dǎo)，事業(yè)單位改革應(yīng)著力構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場運行、社會介入和個人參與的新型治理體制，這可以通過兩步走戰(zhàn)略實現(xiàn)：首先，落實分類改革，注重修訂并完善登記、監(jiān)督和管理制度，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進制度化和民主化建設(shè)；其次，在分類改革完成后，推動事業(yè)單位立法工作，加強法治化和文明化建設(shè)。

國家治理現(xiàn)代化;事業(yè)單位改革;法人治理結(jié)構(gòu)

事業(yè)單位改革是全面深化改革的一項重要內(nèi)容，它不僅涉及3000多萬人的切身利益，而且關(guān)系到構(gòu)建中國特色公益事業(yè)格局的成敗，受到社會各界關(guān)注。黨的十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在這一目標指引下，以國家治理現(xiàn)代化的有關(guān)要求為標準，審視事業(yè)單位改革的歷程，剖析其中存在的問題，探討深化事業(yè)單位改革的路徑與方法，不僅對進一步推進事業(yè)單位改革，而且對推動中國特色的國家治理理論建設(shè)，都具有十分重要的意義。

一、國家治理現(xiàn)代化：內(nèi)涵與標準

國家治理現(xiàn)代化是學(xué)術(shù)界對國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的簡稱，學(xué)者對此進行了廣泛探討,其中，國家治理體系和國家治理能力及其現(xiàn)代化作為核心概念，它們的內(nèi)涵和標準是討論的焦點。

總體來看，除少數(shù)學(xué)者持系統(tǒng)論視角外，學(xué)術(shù)界主要采取制度論視角對國家治理體系和治理能力進行概念界定[1]。制度論者認為，國家治理體系是一種國家制度體系。俞可平提出“國家治理體系就是規(guī)范社會權(quán)力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，它包括規(guī)范政府行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序”，進一步說，“國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經(jīng)濟體制和社會體制”[2]。與此對應(yīng)，制度論者提出國家治理能力即國家治理體系的執(zhí)行能力，俞可平將其簡述為“國家的制度執(zhí)行能力”。由此，國家治理體系和治理能力是一個有機整體，二者相輔相成，“有了良好的國家治理體系，才能提高國家的治理能力；反之，只有提高國家治理能力，才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能”[2]。學(xué)術(shù)界的主流觀點與習(xí)近平在《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》重要講話中的闡述基本保持了一致，即“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[3]。

習(xí)近平指出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善”[3]，其深刻影響了學(xué)術(shù)界對國家治理現(xiàn)代化的討論。制度論者提出，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是“一個由傳統(tǒng)國家治理體系向現(xiàn)代國家治理體系的轉(zhuǎn)型過程”[4]或“治理制度和治理能力作為現(xiàn)代政治要素，不斷地、連續(xù)地發(fā)生由低級到高級的突破性變革的過程”[5]。問題在于，國家治理體系和治理能力的“現(xiàn)代”特點或“高級”階段特征是什么，應(yīng)該采用怎樣的標準加以衡量。

關(guān)于國家治理現(xiàn)代化特征或標準的核心觀點主要有三標準論、五標準論和多標準論。三標準論以胡鞍鋼為主要代表，他提出“國家治理現(xiàn)代化在未來的中國實踐中的關(guān)鍵是實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化……‘三化’本質(zhì)上就是降低治理成本，提高治理收益”[5]。五標準論以俞可平為主要代表，他提出“國家治理現(xiàn)代化有五個基本要素(標準):一是制度化，即公共權(quán)力運行的制度化和規(guī)范化；二是民主化，即公共治理和制度安排必須要保障主權(quán)在民或者人民當(dāng)家作主；三是法治，即要讓憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威；四是效率，即國家治理體系應(yīng)當(dāng)有效維護社會穩(wěn)定和社會秩序；五是協(xié)調(diào)”[4]。多標準論以唐皇鳳為主要代表，他提出國家治理現(xiàn)代化包括治理主體多層化和多元化、治理機構(gòu)分權(quán)化和網(wǎng)絡(luò)化、治理制度理性化、治理方式民主化與法治化、治理手段的文明化以及治理技術(shù)現(xiàn)代化等[6]。雖然這些觀點在劃分標準上存在差異，但在總體原則上卻表現(xiàn)出共同點，它們既考慮到國家治理現(xiàn)代化的一般屬性，也考慮了它的國別屬性[7]，具體表現(xiàn)為：它們一方面尊重了人類社會發(fā)展的共同點，與國際社會中國家治理的基本原則接軌；另一方面又考慮中國的國家基本制度與實施特點，反映中國國家治理的特殊性。正因如此，以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，實現(xiàn)制度化、民主化和法治化是蘊涵其中的基本共識。

綜合學(xué)術(shù)界的主要觀點并考慮到“治理”概念本身涵蓋著權(quán)威來源多元化、運作過程雙向性、參與過程民主性和權(quán)力行使平等性等內(nèi)在屬性[8-9]，筆者認為國家治理現(xiàn)代化至少包括四大核心標準：①制度化，即對國家治理涉及到的政府、市場、社會和個人等多元主體的權(quán)利、責(zé)任和行為方式要有完善的制度安排，形成規(guī)范的公共秩序，實現(xiàn)國家治理有制度可循、規(guī)范有序；②民主化，即國家治理和制度運行要做到保障主權(quán)在民，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，國家制度要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位；③法治化，即憲法和法律是國家治理的最高權(quán)威，法律面前人人平等，任何組織和個人都不能有超越法律的權(quán)力；④文明化，即政府、市場、社會和個人等國家治理的多元主體相互協(xié)商、合作，遵循相應(yīng)制度和法律文明行事，而不能使用強制、壓制和控制等暴力手段。對于國家治理而言，只有達到這些核心標準，才意味著實現(xiàn)了現(xiàn)代化，它們是全面深化改革總目標的具體標準。

二、事業(yè)單位改革歷程回顧與反思

作為全面深化改革的重要組成部分，事業(yè)單位改革實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要求制度化、民主化、法治化和文明化。

(一)事業(yè)單位改革歷程回顧

改革開放前，事業(yè)單位是新中國高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟時代形成的單位體制的重要組成部分[10]。事業(yè)單位作為黨政機關(guān)的附屬物存在，它們被賦予了一定的行政級別，其業(yè)務(wù)目標、工作任務(wù)、經(jīng)費投入、人事任免和物資分配等都由主管部門負責(zé)，統(tǒng)一按計劃進行調(diào)配和管理，形成政事不分的“行政事業(yè)一體化”管理體制。事業(yè)單位的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置大多仿照黨政部門，運行與管理也主要依靠行政手段。這種管理體制催生了事業(yè)單位的“行政化”傾向，造成權(quán)責(zé)不清、效率低下、人浮于事、資源空耗和衙門習(xí)氣等弊端[11]。1978年黨的十一屆三中全會之后，中國拉開了體制改革的大幕，事業(yè)單位改革也不斷推進，它大體可以分為四個階段①。

(1)啟動階段(1978～1991年)。這一階段的主要特點是，黨和政府自上而下啟動事業(yè)單位改革，主管部門逐步下放事業(yè)單位管理權(quán)限，不斷擴大事業(yè)單位自主權(quán)。改革內(nèi)容主要包括：①啟動經(jīng)費投入和物資分配方式改革，借鑒同時期國企實行承包制的經(jīng)驗，普遍實行與績效掛鉤的“包干制”，主管部門與事業(yè)單位訂立合同，把事業(yè)單位的經(jīng)濟效益、社會效益和分配水平聯(lián)系起來，打破“大鍋飯”的平均主義分配方式。②啟動人事制度改革，通過引進競爭機制及允許“業(yè)余兼職”“停薪留職”“合理流動”等方式，嘗試打破事業(yè)單位人事管理的終身制。③啟動內(nèi)部管理方式改革，嘗試事業(yè)單位自我管理，實行財務(wù)獨立核算，自我積累、自我約束。

(2)探索階段(1992～1997年)。這一階段的顯著特點是，黨和政府明確提出事業(yè)單位改革的方向是實行政事分開和推進事業(yè)單位社會化，探索改革方式和路徑。1996年，黨中央、國務(wù)院批準了《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機構(gòu)改革若干問題的意見》，這是黨和政府就事業(yè)單位改革下發(fā)的第一個專門文件，為這一時期的探索作出總部署。改革內(nèi)容主要包括：①探索管理體制改革，一方面把事業(yè)單位的主辦權(quán)和管理權(quán)下放給地方或交由企業(yè)和社會；另一方面減少上級部門對事業(yè)單位的直接管理和行政干預(yù)，促使事業(yè)單位在職能、人事制度和工資制度等方面與黨政機關(guān)區(qū)分開，打破部門分割和條塊分割。②推動事業(yè)單位的社會化進程，鼓勵社會各界辦事業(yè)單位、鼓勵集資或合資辦事業(yè)單位以及鼓勵事業(yè)單位面向社會提供服務(wù)。③探索事業(yè)單位的資金供應(yīng)機制和撥款辦法改革，劃分全額撥款、差額撥款、自收自支和企業(yè)化管理等不同類型，促進事業(yè)單位經(jīng)營管理機制轉(zhuǎn)換。

(3)加快推進階段(1998～2007年)。這一階段的突出特點是事業(yè)單位改革開始建章立制，在落實政事分開的同時，建立事業(yè)單位法人制度，開始邁上制度化和法治化道路。1998年國務(wù)院頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、2005年國家事業(yè)單位登記管理局頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》，從此事業(yè)單位的管理有了制度依據(jù)，事業(yè)單位依此登記為事業(yè)法人。與此同時，各地紛紛開展試點，探索事業(yè)單位分類改革，改革內(nèi)容主要包括：①改變用管理黨政機關(guān)的辦法管理事業(yè)單位的做法，探索取消事業(yè)單位行政級別。②進一步擴大事業(yè)單位的人事管理自主權(quán)，全面建立和推行聘用制度，實現(xiàn)人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由單純行政管理向法制管理轉(zhuǎn)變。③根據(jù)事業(yè)單位性質(zhì)和工作特點建立崗位管理制度，分管理、專業(yè)技術(shù)和工勤三類崗位分別確立職責(zé)、權(quán)利和任職條件。④擴大事業(yè)單位內(nèi)部分配自主權(quán)，逐步建立重實績和重貢獻、向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜以及形式多樣、自主靈活的分配激勵機制。

(4)全面深化階段(2008年至今)。這一階段的主要特點是按照政事分開、事企分離和管辦分離的原則，推進事業(yè)單位分類改革，深化事業(yè)單位改革的制度建設(shè)、法治建設(shè)和民主建設(shè)。2014年國務(wù)院第40次常務(wù)會議通過《事業(yè)單位人事管理條例》，標志著事業(yè)單位改革進入新階段。這一時期改革的主要內(nèi)容包括：①對事業(yè)單位分三類進行改革：主要承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機構(gòu)；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；主要從事公益服務(wù)的，強化公益屬性，具體區(qū)分為公益一類和公益二類，探索取消行政級別，建立理事會、董事會和管委會等法人治理結(jié)構(gòu)。②深化人事制度改革，以轉(zhuǎn)換用人機制和搞活用人制度為核心，建立以公開招聘、競聘上崗、按崗聘用和合同管理為主的人事管理制度，強調(diào)事業(yè)單位制定或者修改人事管理制度，應(yīng)當(dāng)通過職工代表大會或者其他形式聽取工作人員意見。③深化收入分配制度改革，以完善工資分配激勵約束機制為核心，健全符合事業(yè)單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理要求的收入分配制度。④深化社會保險制度改革，完善事業(yè)單位及其工作人員參加社會保險政策，逐步建立獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次以及管理服務(wù)社會化的社會保險體系。⑤完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財政政策，改革和完善財政支持方式，推進預(yù)算管理、政府管理和國有資產(chǎn)管理改革。

(二)事業(yè)單位改革中的問題反思

總體來看，30多年的事業(yè)單位改革取得了很大成就，主要表現(xiàn)為事業(yè)單位與黨政主管部門的關(guān)系發(fā)生明顯變化，從消極、被動的附屬物轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Κ毩⒌哪軇訉嶓w，在人事管理、業(yè)務(wù)管理、財務(wù)管理和內(nèi)部分配等方面有了很大自主權(quán)，事業(yè)單位的內(nèi)部活力被激發(fā)，積極性和創(chuàng)造性明顯提高。不過，從國家治理現(xiàn)代化所要求的制度化、法治化和民主化等標準來看，事業(yè)單位改革中還存在一些不容回避的問題。

(1)制度化水平不高。目前，除不同時期頒布的事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見外，我國關(guān)于事業(yè)單位的制度法規(guī)只有《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《事業(yè)單位人事管理條例》《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》，這不僅在數(shù)量上遠遠不夠，而且在內(nèi)容上多是原則性規(guī)定，約束力不強。另外，改革主要集中在人事管理、收入分配、社會保險和財稅政策等具體制度，盡管也涉及事業(yè)單位與政府、市場和社會等多方主體的關(guān)系，卻沒有對它們的權(quán)利、責(zé)任和行為方式的相互關(guān)系進行明確界定與劃分，以制度化方式明確事業(yè)單位的性質(zhì)、地位、職能、運行方式和政府職責(zé)，構(gòu)建起科學(xué)的事業(yè)單位管理體制。這種深層制度化的缺位帶來一些不良后果，主要表現(xiàn)為：一方面，政府通過“獎勤罰懶”的激勵政策減少了對事業(yè)單位的財政支持，在激發(fā)事業(yè)單位積極性的同時，也使事業(yè)單位改革的市場化取向明顯，事業(yè)單位承擔(dān)的公益性職能不斷市場化，其責(zé)任向社會轉(zhuǎn)移；另一方面，擴大自主權(quán)使事業(yè)單位的權(quán)力不斷擴大和膨脹，但由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理和約束機制，導(dǎo)致事業(yè)單位濫用自主權(quán)，一味追求自身利益而忽視服務(wù)對象的利益和社會利益，導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量下降并且偏離公益目標。

(2)民主化建設(shè)相對緩慢，信息不透明妨害了職工參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利。在事業(yè)單位改革過程中，完善以職工代表大會為基本形式的民主管理制度，支持職工參與決策、管理和監(jiān)督是民主化建設(shè)的主要內(nèi)容，它作為一項基層民主制度在《中華人民共和國工會法》《中華人民共和國勞動法》等法律和其他規(guī)章制度中確定下來，成為事業(yè)單位民主化的現(xiàn)實基礎(chǔ)[12]。目前，這種基層民主管理制度應(yīng)當(dāng)按怎樣的方式和程序運行并完善，仍缺乏比較深入的探討。信息公開是民主參與、民主管理的基礎(chǔ)，現(xiàn)實中的許多事業(yè)單位卻較少披露信息和公告重要事項，這對職工參與決策、管理和監(jiān)督形成了阻礙，侵害了職工的合法權(quán)益。

(3)法治化建設(shè)起步晚，法律缺位現(xiàn)象突出。有學(xué)者指出，《事業(yè)單位人事管理條例》的出臺解決了長期以來事業(yè)單位無法可依的問題，在法治化管理道路上邁出了關(guān)鍵一步[13]，但與黨政機關(guān)和企業(yè)有相應(yīng)的《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國公司法》相比，事業(yè)單位至今沒有相應(yīng)法律，對它的法人地位、職能、行為準則與規(guī)范以及監(jiān)督管理都缺乏明確法律依據(jù)。法律缺失也造成一些不良后果，例如，由于對事業(yè)單位的法人主體地位缺乏明確法律定位，雖然絕大多數(shù)事業(yè)單位已登記為事業(yè)法人，但有些事業(yè)法人流于形式，有名無實，涉及人事、財務(wù)等重要問題時往往受到主管部門和上級領(lǐng)導(dǎo)的行政干涉，引發(fā)國有資產(chǎn)流失、腐敗等不良后果。由于對事業(yè)單位的監(jiān)督管理和問責(zé)等法律體系沒有建立，使政府無法有效對事業(yè)單位進行監(jiān)管，公眾也無法對公益事業(yè)進行監(jiān)督，導(dǎo)致部分事業(yè)單位利用其公益性、行政性和壟斷性謀取小團體利益，損害了國家利益和社會利益。

(4)文明化建設(shè)滯后。文明化作為一個更高層次的要求，其核心是事業(yè)單位與政府、市場和社會等多元主體之間建立起平等關(guān)系，在制度和法律的框架下相互合作，促進社會和諧發(fā)展與文明進步。由于事業(yè)單位改革在制度化、民主化和法治化建設(shè)等方面存在諸多問題，使得目前事業(yè)單位與政府、市場和社會的關(guān)系并沒有理順，也缺乏相應(yīng)的制度和法律保障，導(dǎo)致文明化建設(shè)滯后。在現(xiàn)實中，黨政主管部門對事業(yè)單位內(nèi)部事務(wù)粗暴干涉、事業(yè)單位濫用市場化手段謀取小團體利益以及事業(yè)單位對社會公眾利益的忽視與侵害等現(xiàn)象廣泛存在，都表明事業(yè)單位改革的文明化建設(shè)任重道遠。

三、事業(yè)單位改革的目標取向與實現(xiàn)路徑

針對事業(yè)單位改革取得的成就和仍存在的問題，需要以國家治理現(xiàn)代化的要求為指導(dǎo)，探索事業(yè)單位改革的目標和切實可行的實現(xiàn)路徑，進一步深化改革。

(一)事業(yè)單位改革的目標取向

在“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標下，黨的十八屆三中全會對事業(yè)單位改革進行了總體部署，主要包括“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化”，“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度”和“健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，加強社會組織民主機制建設(shè)，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利”。從涉及的主體著手，其中的核心問題是妥善處理好事業(yè)單位與政府、市場、社會及個人等多方力量的關(guān)系,把國家治理現(xiàn)代化所要求的制度化、民主化、法治化和文明化建設(shè)分解到不同主體。筆者認為，圍繞這些關(guān)系構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場運行、社會介入和個人參與的事業(yè)單位新型治理體制應(yīng)是深化事業(yè)單位改革的目標取向。

政府主導(dǎo)是指事業(yè)單位提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有公益性，這決定了必須由政府作為主導(dǎo)力量開展領(lǐng)導(dǎo)、組織和監(jiān)督管理等工作。與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下政事不分、政府包辦的“行政事業(yè)一體化”管理體制相比，國家治理現(xiàn)代化要求下的政府主導(dǎo)需要政府轉(zhuǎn)變角色，政府不再是公益服務(wù)的唯一提供者和事業(yè)單位的所有者與直接管理者，而應(yīng)是為事業(yè)單位提供公益服務(wù)保駕護航的有力保障者。政府主導(dǎo)的保障作用應(yīng)體現(xiàn)為：①制定公益事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌公益事業(yè)發(fā)展、合理規(guī)劃布局、科學(xué)設(shè)置事業(yè)單位以及優(yōu)化公益服務(wù)資源配置;②通過科學(xué)立法、民主立法，制定事業(yè)單位的法律、規(guī)章制度和政策并依法行政，提供良好的制度環(huán)境和法治環(huán)境;③加強事業(yè)單位的監(jiān)督管理，建立考評機制、實行審計，確保公益目標實現(xiàn);④探索和創(chuàng)新公益服務(wù)提供方式，完善購買服務(wù)機制，提高公益服務(wù)質(zhì)量和效率。

市場運行是指事業(yè)單位要適應(yīng)中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，引進市場機制合理配置公共服務(wù)資源，改變以往單一由政府配置的格局。引進市場機制是為了提高資源利用效率和公共服務(wù)質(zhì)量，利用市場手段達到公益目標，而不是追求利潤最大化。市場運行的作用應(yīng)該體現(xiàn)為：第一，改變以往事業(yè)單位的經(jīng)費來源主要靠主管部門行政撥款的方式，實行市場化的項目運作，即政府向事業(yè)單位購買公共服務(wù),事業(yè)單位通過市場機制與政府建立聯(lián)系。國外社會企業(yè)“以商業(yè)工具和方法來達至社會目標”的經(jīng)驗為此提供了有益參考[14]。 第二，在事業(yè)單位內(nèi)部管理中引入市場運行機制，使資本能夠平等進入公益服務(wù)領(lǐng)域參與競爭，通過市場化的競爭方式促使事業(yè)單位提高自我管理能力、激發(fā)自身發(fā)展的內(nèi)在動力并且提升服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。

社會介入和個人參與是指允許各種社會力量和公民個人以多種形式興辦公益事業(yè)或資助公益事業(yè)，參與公益事業(yè)的管理和監(jiān)督。社會介入和個人參與能夠拓寬事業(yè)單位和公益事業(yè)的籌資渠道，改變舊有體制下公益事業(yè)由政府統(tǒng)包統(tǒng)管、單一封閉的管理模式，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的多元治理格局。這種多元治理格局的核心機制是構(gòu)建新型法人治理結(jié)構(gòu)，通過理事會、董事會、管委會以及監(jiān)事會等組織形式吸納政府有關(guān)部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對象和其他有關(guān)方面代表等不同利益相關(guān)者參與，讓他們圍繞公益目標和自身利益切實表達意志、討論問題，使事業(yè)單位的組織運行和公益事業(yè)變得公開、透明并能夠健康發(fā)展。這種新型法人治理結(jié)構(gòu)更多體現(xiàn)出多元參與、公開透明和平等協(xié)商的特征，也意味著事業(yè)單位民主治理的創(chuàng)新和文明治理的落實。

(二)事業(yè)單位改革的實現(xiàn)路徑

事業(yè)單位改革涉及人員眾多、情況復(fù)雜且關(guān)系重大，這決定了實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的要求將是一個長期的、漸進的歷史過程。圍繞事業(yè)單位改革的目標取向，筆者認為可以采取兩步走方式逐步實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化所要求的制度化、民主化、法治化和文明化。

第一步，應(yīng)以當(dāng)前的分類改革為契機，著力推進制度化與民主化建設(shè)。全面貫徹落實當(dāng)前事業(yè)單位分類改革的部署，政府主導(dǎo)制定對各類事業(yè)單位進行轉(zhuǎn)制、登記、監(jiān)督和管理的比較完備的制度規(guī)范體系，把事業(yè)單位的登記范圍有效縮小為從事公益服務(wù)的事業(yè)法人，探索在保留下來的事業(yè)單位中建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，引入市場機制、社會介入和個人參與，推進民主治理。

當(dāng)前正在進行的事業(yè)單位分類改革是深化事業(yè)單位改革、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。其中，制度化建設(shè)尤為迫切，與當(dāng)下行政職能類事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營活動類事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制工作相配合，制度化建設(shè)應(yīng)從修訂《事業(yè)單位登記管理暫行條例》及實施細則入手，擴展現(xiàn)有關(guān)于登記和監(jiān)督管理等規(guī)定，對事業(yè)單位與政府、市場和社會的關(guān)系加以明確，提高制度化水平。具體而言，可將現(xiàn)行的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》升級為《事業(yè)單位登記管理條例》，明確事業(yè)單位登記的準入條件，將其限定為承擔(dān)公益事業(yè)的事業(yè)法人，取消行政級別，對它的登記事項、登記范圍和登記程序進行規(guī)范。同時，增加詳細的監(jiān)督管理內(nèi)容，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管方式，主要包括：在監(jiān)管主體上明確管辦分離，政府部門的主要職能是業(yè)務(wù)監(jiān)管而非直接管理，它和相關(guān)中介組織、公益事業(yè)的服務(wù)對象及其他社會公眾、公共媒體等共同作為監(jiān)管主體；在監(jiān)管內(nèi)容上，凡是與國家利益、公眾利益相關(guān)的事項都要納入監(jiān)管范圍，特別要重點監(jiān)管事業(yè)單位的服務(wù)標準、職責(zé)履行情況、財政資金使用和國有資產(chǎn)安全等；在監(jiān)管方式上，事業(yè)單位要面向社會披露信息、公開重要事項和進行年度報告，接受政府和社會公眾對其服務(wù)質(zhì)量和水平進行績效評估，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務(wù)事項要進行社會公示和聽證。另外，《事業(yè)單位人事管理條例》涉及的人事制度、收入分配制度和社會保險制度是穩(wěn)定人心、激勵事業(yè)單位工作人員履行公益職責(zé)的重要保障，應(yīng)盡快落到實處，并根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況作出相應(yīng)調(diào)整與完善，使其制度化水平更高、更加規(guī)范有效。

民主化建設(shè)是當(dāng)前事業(yè)單位分類改革中的另一個重要內(nèi)容，這是由公益事業(yè)的自身特點以及引入多方主體共同參與治理的改革思路決定的。民主化建設(shè)首先要充分落實現(xiàn)有政策和法律體系規(guī)定的以職工代表大會為核心的基層民主制度，凡涉及職工切身利益的重大事項都應(yīng)提請職工代表大會討論，待通過后付諸實施，體現(xiàn)代議民主。其中的關(guān)鍵是切實做到信息公開、透明，使職工能真正參與進來表達意愿，這需要在職工代表大會召開的條件、程序和運作方式等方面開展詳細而具體的制度化建設(shè)工作。更進一步，民主化建設(shè)還要在政府主導(dǎo)、市場運行、社會介入和個人參與的公益事業(yè)新格局下探索建立新型法人治理結(jié)構(gòu)，進行民主治理創(chuàng)新。由于事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的核心是合理劃分所有權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，所以吸納政府部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對象和其他有關(guān)方面的代表共同參與，構(gòu)建以理事會(或董事會、管委會)為中心并建立監(jiān)事會的法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)成為主要探索方式。在這種新型法人治理結(jié)構(gòu)中，各方主體的利益將通過討論與協(xié)商的方式得到維護，體現(xiàn)協(xié)商民主。在此，新型法人治理結(jié)構(gòu)下的民主治理還可以和以職工代表大會為核心的基層民主制度結(jié)合起來，涉及全體職工切實利益的重大事項需經(jīng)職工代表大會討論通過后提交理事會審議，使代議民主和協(xié)商民主相結(jié)合，共同促進事業(yè)單位的民主化建設(shè)。

第二步，重視事業(yè)單位的立法工作，積極推動法治化與文明化建設(shè)。在事業(yè)單位分類改革完成后，事業(yè)單位改革應(yīng)當(dāng)著力推進法治化和文明化這兩個更高水平的建設(shè)。事業(yè)單位分類改革的完成意味著事業(yè)單位將成為從事公益服務(wù)類事業(yè)法人的專有稱謂，它們將是我國提供公益性公共服務(wù)的主體。與黨政機關(guān)和企業(yè)一樣，事業(yè)單位需要有用專門的法律對其法人地位及權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)等加以明確，構(gòu)建有關(guān)事業(yè)單位行為規(guī)范、管理體制和監(jiān)督管理等完整的法律體系。因此，在第二步中，制定《事業(yè)單位法》應(yīng)成為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要手段，在鞏固前期改革成果的基礎(chǔ)上制定該法，以法律的形式明確事業(yè)單位的公益性法人地位和它的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)以及工作人員的行為方式，建立相應(yīng)的監(jiān)督管理法律體系、推廣前期積累的新型法人治理結(jié)構(gòu)的成功經(jīng)驗，使事業(yè)單位與政府、市場與社會以及個人等主體平等參與公益事業(yè)并提供公益服務(wù)，在協(xié)商合作中推進事業(yè)單位的文明治理。這需要立法機關(guān)遵循黨中央關(guān)于依法治國的要求和部署，深入總結(jié)事業(yè)單位已有政策法規(guī)和改革試點的成功經(jīng)驗，實行科學(xué)立法和民主立法，提高事業(yè)單位改革與治理的法治化水平。在立法中，立法機關(guān)應(yīng)建立與利益相關(guān)方、社會公眾的溝通機制，充分考慮事業(yè)單位法人登記、監(jiān)督管理等方面的制度實施方案和效果以及法人治理結(jié)構(gòu)探索的成果和經(jīng)驗，將它們作為重要的立法依據(jù)與參考。同時，立法工作應(yīng)當(dāng)允許采用市場機制以及鼓勵社會介入和個人參與，通過法律和稅收手段切實支持市場和社會力量參與公益事業(yè)。另外，立法工作還需重點考慮完善事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)，將建立理事會(董事會或委員會)和監(jiān)事會，以法律形式固定下來，讓事業(yè)單位與政府、市場、社會和個人等多方主體能夠平等參與公益事業(yè)，協(xié)商合作、文明行事，提高事業(yè)單位治理的文明化水平。當(dāng)然，立法只是推進事業(yè)單位治理現(xiàn)代化的一個重要步驟，法律出臺后還需要各方主體遵法、守法，在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。當(dāng)真正形成了學(xué)法、遵法、守法以及用法的良好氛圍，事業(yè)單位治理的法治化和文明化才能落到實處。

注釋：

①筆者對事業(yè)單位改革階段的劃分參照了部分學(xué)者和政府官員的研究，并重新進行了梳理與劃分，力圖體現(xiàn)出每個階段改革的特征。

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[責(zé)任編輯 周 莉]

2016-07-22

國家社會科學(xué)基金青年項目(編號：14CSH043)；教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目(編號：14JJD840001).

苗大雷，華中科技大學(xué)社會學(xué)院講師，法學(xué)(社會學(xué))博士，主要從事國家治理、組織社會學(xué)研究；曹志剛，華中科技大學(xué)社會學(xué)系副教授，華中科技大學(xué)國家治理研究院研究員，法學(xué)(社會學(xué))博士，主要從事組織研究、移民研究和社區(qū)研究.

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10.3969/j.issn.1009-3699.2017.01.007