劉子平

摘要：干部為官不為是指在權力運行過程中，作為權力行使主體的干部不能及時、準確、有效地履行崗位職責，甚至不履行崗位職責，導致權力行使無法適應社會治理的新變化，無法滿足廣大人民群眾的利益需求。干部為官不為問題是多方面因素綜合作用的結果：既有傳統(tǒng)政治文化的負面影響、干部管理制度不完善等外在原因，也有干部對全面從嚴治黨新常態(tài)消極適應、擔當意識與主體責任缺失、自身素質與能力不足等內生原因。治理干部為官不為問題，需要建構科學的思想政治教育機制、人性化的容錯機制、立體化的干部培訓機制、有效的干部選任考核監(jiān)督機制和全面的干部保障機制。

關鍵詞：為官不為；成因；長效機制

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-0751（2017）01-0009-05

為官不為不是一個新問題。從權力誕生之時起，為官不為就和腐敗一樣成為人類社會必須認真面對的瘤疾?！包h的十八大以來，我們黨堅持‘老虎、‘蒼蠅一起打，使不敢腐的震懾作用得到發(fā)揮，不能腐、不想腐的效應初步顯現(xiàn)，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢正在形成?！雹倌壳?，我國政治生態(tài)得到有效凈化，黨風政風發(fā)生了明顯變化。面對政治生態(tài)的新變化，一些干部不是銳意進取、積極工作，而是產生了“為官不易”的錯誤認識，從而產生了為官不為的現(xiàn)實問題。

2014年10月，習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上指出：“當前，所謂‘為官不易、‘為官不為問題引起社會關注，要深入分析，搞好正面引導，加強責任追究?！雹诟刹繛楣俨粸閱栴}嚴重削弱黨的公信力，破壞黨的形象，損害黨和人民群眾的血肉聯(lián)系，必須予以高度關注。本文剖析干部為官不為問題的生成機理，在此基礎上探討治理為官不為的長效機制。

一、干部為官不為的內涵、類型及危害

1.干部為官不為的內涵

“為”一般是指人們在社會生活中的各種行為、活動。為官不為作為一種負“官文化”現(xiàn)象，古今中外皆有，其形成與傳統(tǒng)官僚體制有直接關系。在某種意義上，為官不為就是傳統(tǒng)官僚體制的衍生品。所謂干部為官不為，是指在權力運行過程中，作為權力行使主體的干部不能及時、準確、有效地履行崗位職責，甚至不履行崗位職責，導致干部權力行使無法適應社會治理的新變化，無法滿足廣大人民群眾的利益需求。從本質上看，干部為官不為就是干部的“懶政”“庸政”“怠政”“誤政”行為，是干部對履行崗位職責的主體性缺位。

2.干部為官不為的類型

干部為官不為問題具有極強的隱秘性和欺騙性，普通群眾很難發(fā)現(xiàn)，因此，有必要對干部為官不為的基本類型進行分門別類的梳理與總結?？傮w來看，干部為官不為主要有以下四種類型。

一是安于現(xiàn)狀不想為的懶散型。這種類型的干部又分為“天花板”型和“居功不為”型。前者是指一些干部本來很優(yōu)秀，做過一些貢獻，但由于年齡、資歷等原因長期得不到提拔重用，加上待遇改善有限，導致心理落差，產生了“做一天和尚，撞一天鐘”的應付心理，不想作為。后者是指一些干部認為自己工作年限長、資歷老，有過成績與功勞，現(xiàn)在年齡大了應當少做事甚至不做事，讓年輕人多做事。由于存在這種心理，這些干部在工作中往往缺乏動力，應付了事，作風渙散。

二是墨守成規(guī)不善為的低能型。一些干部學習意識淡薄，思想僵化，知識老化，面對深化改革的新形勢，既不愿解放思想、轉變觀念，又不愿提高自身能力與素質，出現(xiàn)了本領恐慌。這類干部在處理新情況新問題時往往思想平庸與能力平庸并存，思路不新，方法不多，力度不大，要么以領導指示唯上，對百姓訴求置若罔聞，要么等待觀望，消極應付。

三是缺乏擔當不敢為的怕事型。一些干部面對全面從嚴治黨新常態(tài)，認為干得越多、風險越大，不如少干甚至不干。還有一些干部受傳統(tǒng)文化的中庸思想影響，害怕得罪人，遇事能繞就繞，做好好先生，缺乏責任心和擔當意識。一些新入職的干部擔心做事不穩(wěn)妥使領導對自己產生不良印象，進而影響個人發(fā)展，同時擔心工作太突出使周圍同事對自己產生非議，因而在工作中瞻前顧后、畏首畏尾，不敢勇挑重擔，不敢作為。

四是沒有好處不作為的尋租型。隨著全面從嚴治黨的推進和反腐倡廉制度的不斷完善，我國黨風政風得到很大改善，隨之而來的是干部的權力受到制約、隱性福利減少。一些干部對反腐倡廉的新變化還不適應，思想深處仍存在“無利不起早”的慣性思維，在這種不良思維支配下，工作中出現(xiàn)了“門好進、臉好看、話好聽、事難辦”的不良現(xiàn)象，人民群眾對此意見很大。

3.干部為官不為的危害

如果說腐敗是人類社會發(fā)展的“致命傷”，那么干部為官不為就是人類社會發(fā)展的“慢性病”。無論是“致命傷”還是“慢性病”，都對中國特色社會主義事業(yè)具有極大的危害性。干部為官不為的危害主要表現(xiàn)在以下三個方面。

一是敗壞干部作風，嚴重損害黨和政府的公信力。干部作風是廣大干部在長期工作實踐中形成的比較穩(wěn)定的精神風貌，是黨的宗旨的重要體現(xiàn)。干部作風如何，“關系黨的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，反映著黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平”③。從某種意義上講，干部為官不為就是“荒政”甚至“無政”，它嚴重背離黨的宗旨，極大地敗壞我們黨長期以來形成的優(yōu)良干部作風。干部為官不為還嚴重損害社會公共利益，導致政府承諾無法兌現(xiàn)，民眾利益訴求無法得到滿足，從而嚴重損害黨和政府的公信力。

二是導致政策中梗阻，嚴重貽誤“四個全面”戰(zhàn)略布局的順利推進。當前，我國處于“四個全面”戰(zhàn)略布局推進的關鍵期。實現(xiàn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的目標和任務，關鍵在于落實相關政策，而干部為官不為導致相關政策落實不順暢，出現(xiàn)選擇性落實、象征性落實甚至不落實的現(xiàn)象，產生政策落實“上下熱、中間冷”的中梗阻問題，導致政策變形走樣、落地難。

三是損害黨群干群關系，嚴重削弱黨的執(zhí)政基礎?！暗锰煜掠械?，得其民；得其民有道，得其心?！雹墚斍?，我們黨面臨的最大危險是脫離人民群眾。干部為官不為嚴重背離黨的群眾路線，導致人民群眾應予解決的問題得不到解決，使人民群眾對干部失去信任，甚至產生抵觸、反感情緒，進而使干群矛盾尖銳化。干部為官不為問題還具有極大的負面外溢效應和負面導向作用，會導致一些本來“有為”的干部變得“不為”。這不僅嚴重侵蝕黨的健康肌體，導致政治生態(tài)惡化，還導致黨群干群關系疏遠，削弱黨的執(zhí)政基礎。

二、干部為官不為問題的成因

干部為官不為是多方面因素綜合作用的結果，這一問題的成因大致可以歸結為以下四個方面。

1.傳統(tǒng)政治文化的負面影響

傳統(tǒng)政治文化是“傳統(tǒng)文化在政治、行政領域里的表現(xiàn)形態(tài)”⑤。傳統(tǒng)政治文化以自給自足的自然經(jīng)濟為經(jīng)濟基礎，以專制集權制度為現(xiàn)實載體，以儒家文化為精神內核。傳統(tǒng)政治文化中既有符合現(xiàn)代社會治理要求的“民本”“德治”等積極內容，也有阻礙社會發(fā)展的“官本位”“權力本位”“等級制”“明哲保身”等負面內容，這些負面內容為干部為官不為問題的產生提供了文化土壤。在現(xiàn)實社會中，“官本位”“權力本位”已經(jīng)成為一些干部內化于心的思想意識，“追求權力”“保持官位”“謀求利益”成為一些干部為官的價值追求，這導致一些干部在謀求更高權力與官位無望或無利可圖時產生“官僚主義”“形式主義”的不作為態(tài)度，工作中“人在心不在”，碌碌無為。一些干部將傳統(tǒng)政治文化中的“明哲保身”“中庸之道”作為處世哲學，認為“木秀于林，風必摧之”，“行高于人，眾必非之”。抱著這樣的處世態(tài)度，他們不是力求上進，而是做太平官、老好人，為官不為問題明顯。

2.一些干部素質不高、能力不足

當前，發(fā)生為官不為問題的最根本原因在于一些干部素質不高、能力不足。突出表現(xiàn)在三個方面：其一，一些干部思想政治素質不高，群眾觀缺失。思想是行動的先導，理想信念是干部踐行全心全意為人民服務宗旨的內在動力，然而，一些干部在改革開放與市場經(jīng)濟的大潮中經(jīng)不起權力與金錢的誘惑，理想信念動搖，宗旨意識淡薄，導致自身的價值觀、人生觀和權力觀發(fā)生異變，“只想做官，不想做事”，“只想大權獨攬，不想擔責”，“只想出彩，不想出力”。其二，一些干部律己意識、服務意識不強。黨的政治紀律、組織紀律與政府行政紀律等是干部必須遵守的基本行為規(guī)范，然而，一些干部對黨員、公務員的基本工作制度置若罔聞，自由散漫，不堅守工作崗位，出工不出力，嚴重損害了黨和政府的形象。其三，一些干部工作能力與素質不足?！八膫€全面”戰(zhàn)略布局的推進對干部的能力與素質提出了更高要求，但一些干部不能準確、全面地理解黨的路線、方針和政策，對推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的新任務不熟悉，又不愿主動學習，導致在工作中不能有效應對新情況新問題，主體責任缺失。

3.干部管理制度不完善

我國干部管理制度的不完善給為官不為問題提供了滋生空間，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

一是干部選用制度不完善，為干部為官不為提供了現(xiàn)實基礎。當前，我國干部選用制度存在漏洞，如干部選用標準教條化傾向明顯，強調年齡、學歷、民族、性別等條件，而忽視對干部能力和素質的要求，導致干部選用出現(xiàn)偏差。另外，干部選用考察方式單一，主要是換屆考察和組織部門考察，缺少日?？疾旌腿罕妳⑴c式考察。這些都助長了干部為官不為問題的產生。

二是干部考核與激勵機制不完善，為干部為官不為提供了可乘之機?？茖W、合理的干部考核與激勵機制是引導干部干事創(chuàng)業(yè)的“風向標”，是激勵干部奮發(fā)有為的制度保障。我國干部考核與激勵機制尚不完善，主要表現(xiàn)在三個方面：其一，考核主體單一化。從干部考核評價主體來看，主要是體制內的上下級考核，缺少社會公眾參與的外部考核。其二，考核內容與方式簡單化、靜態(tài)化。目前的干部考核在考核指標設置上籠統(tǒng)、模糊，比較重視共性指標與靜態(tài)指標而忽視個性指標與動態(tài)指標，導致干部“有為”或“無為”都缺乏認定標準與依據(jù)；考核形式基本上以組織部門的年度考核為主，往往采用大而化之的統(tǒng)一標準；考核手段是簡單化的民主評議、個別談話等。這就導致干部考核流于形式，助長了干部為官不為。其三，考核結果的運用不到位。當前，干部考核結果運用不到位、激勵作用不明顯，導致干部考核“獎優(yōu)罰劣”的應然性功能無法得到有效發(fā)揮，干部晉升與其考核結果之間的關聯(lián)度不大。時間一久，“為官有為”者的積極性被嚴重挫傷，為官不為問題滋生。

三是干部退出機制不完善，為干部為官不為問題的產生與蔓延提供了溫床。我國在干部淘汰、退出方面還沒有形成比較成熟、完善的制度體系，一般情況下，干部只要沒有違法亂紀、瀆職犯罪，就可以保住自己的官位和待遇。為進一步規(guī)范干部管理，我們黨制定了《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，但這只是一個總體性規(guī)定，執(zhí)行上的彈性較大，對干部的威懾力不夠強，相關配套機制亟待構建。

4.一些干部消極適應全面從嚴治黨新常態(tài)

一些干部長期以來形成了“官本位”“權力本位”的思維定式，習慣了做官就是“當官老爺”“撈好處”。他們對全面從嚴治黨新常態(tài)及反腐倡廉的高壓態(tài)勢和紀律約束很不適應，感覺“官”越來越難當，失去了干事創(chuàng)業(yè)的動力。全面從嚴治黨的大力推進使得隱性福利、隱性收入被削減甚至取消，一些干部因此心態(tài)失衡，不愿為。隨著全面從嚴治黨的推進，公民的監(jiān)督積極性得到極大提升，社會監(jiān)督無論從廣度上還是效果上都較過去有了明顯提高，呈現(xiàn)出現(xiàn)實監(jiān)督與網(wǎng)絡監(jiān)督并行、覆蓋面廣、方式多樣、效果明顯的特點。在此背景下，一些干部對社會監(jiān)督特別是網(wǎng)絡監(jiān)督產生了恐懼，害怕自己的言行觸碰全面從嚴治黨的“紅線”，更害怕這些言行被社會公眾、媒體（尤其是網(wǎng)絡媒體）關注而給自己帶來不利影響，因而抱持“寧可不做，也不做錯”的心態(tài)，把為官不為作為趨利避害的手段。

三、構建干部為官不為問題治理機制的路徑

治理干部為官不為問題不能“畢其功于一役”，需要建構科學、系統(tǒng)、全面的長效治理機制。

1.構建科學的思想政治教育機制，形成干部“樂于作為”的社會氛圍

思想政治教育是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，在革命與建設時期及改革發(fā)展的新時期都發(fā)揮了不可替代的作用。隨著改革開放的深入，社會現(xiàn)實有了很多新變化，思想政治教育無論在內容上還是在方法上都需要與時俱進。構建科學的思想政治教育機制是繼承和發(fā)揚黨的思想政治教育傳統(tǒng)的重要途徑，是形成干部“樂于作為”社會氛圍的重要保證?？茖W的思想政治教育機制應包括四個方面的內容：其一，思想政治教育制度化、經(jīng)?；?。鄧小平明確指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！雹拗挥袑崿F(xiàn)思想政治教育制度化，才能保證干部思想政治教育經(jīng)?；拍軓娀刹康狞h性觀念和宗旨意識。其二，思想政治教育的內容充實。對干部進行思想政治教育的內容要貼近實際，不僅包括馬克思主義基本理論教育、黨的宗旨教育、理想信念教育，還要包括職業(yè)道德教育、社會公德教育和家風教育。通過強化干部的世界觀、人生觀、價值觀和道德養(yǎng)成，推動干部樹立正確的權力觀、群眾觀和服務觀。其三，思想政治教育的方式多元化。對干部的思想政治教育不能為了教育而教育、為了理論而理論，要采用靈活多樣、潛移默化的方式，注重提高教育的實效性，避免生硬的說教式灌輸。譬如，可以采用榜樣示范與典型警示相結合的方式，使勤政廉政成為干部的共性價值準則。其四，思想政治教育的載體多樣化。要結合干部實際，充分利用報紙、電視、網(wǎng)絡、手機、遠程教育平臺等載體，使干部思想政治教育層次化、一體化，提高干部主動接受思想政治教育的積極性。要培養(yǎng)干部高尚的道德情操，保證干部能嚴守職業(yè)底線。

2.構建人性化的容錯機制，形成干部“敢于作為”的制度保障

當前，我國已進入全面改革的攻堅期、深水區(qū)。改革涉及的利益復雜，打破利益固化藩籬面臨的阻力和困難較大，迫切需要各級干部敢于探索、創(chuàng)新、擔當，不斷尋求破解改革發(fā)展難題的新思路新方法，突破改革的“中梗阻”。為保證干部在全面改革的攻堅戰(zhàn)中“敢于作為”，必須建構人性化的容錯機制，保障干部“積極進取，敢于擔當”，避免出現(xiàn)干部流血流汗又流淚的現(xiàn)象。構建人性化的容錯機制要注意三個方面：其一，合理聚焦適用對象的范圍。要堅持以“三個區(qū)分開來”為標準確定容錯機制適用對象的范圍。所謂“三個區(qū)分開來”，就是“把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性實驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區(qū)分開來”⑦。其二，在民主化、法治化軌道內進行。必須依法建立健全容錯機制，并根據(jù)社會發(fā)展變化及時予以修正完善，實現(xiàn)容錯的制度化、規(guī)范化、可操作化。其三，將容錯機制與糾錯機制有機融合。容錯不是要遮掩干部的失誤，而是要及時糾正干部的錯誤。因此，要將容錯機制與糾錯機制協(xié)調建構、有機融合，使二者協(xié)同發(fā)揮作用。

3.構建立體化的干部培訓機制，奠定干部“能于作為”的現(xiàn)實基礎

當前，一些干部“不為”的重要原因是缺乏“為”的能力和素質，因此，必須建構立體化的干部培訓機制，提升干部的綜合素質。建構立體化的干部培訓機制要注意四個方面：一是建立長效化的教育培訓制度，實現(xiàn)各級干部教育培訓定期化、規(guī)范化、制度化，尤其要把基層黨員干部作為教育培訓的重點對象。二是在教育培訓的內容上堅持政治思想道德建設與能力素質提升并重，加強對干部的經(jīng)濟發(fā)展能力、服務民生能力、依法行政能力、社會矛盾沖突化解能力、政策理論運用能力和信息技術運用能力的培訓提升力度。三是堅持運用學歷教育、崗前培訓、掛職鍛煉、專業(yè)培訓等多種方式提升干部“善政”的能力與素質，根據(jù)不同干部的崗位需要及其特點采用集中教育培訓與個體學習相結合的方式，提升干部教育培訓的針對性和有效性。四是建立能力素質教育培訓考核制度，加強干部能力素質教育培訓的過程與結果管理，同時把干部教育培訓考核結果與干部晉升結合起來，提高干部參與教育培訓的積極性和主動性。

4.構建有效的干部選任考核監(jiān)督機制，激發(fā)干部“勇于作為”的內生動力

有效的干部選任考核監(jiān)督機制是解決干部為官不為問題的利器，該機制有利于把各級干部的思想和行為引導到干事創(chuàng)業(yè)上來，增強干部勇于作為的內生動力，形成“有為者有位，不為者讓位”的政治新常態(tài)。構建有效的干部選任考核監(jiān)督機制的基本路徑有四條：其一，建立健全干部選任機制。干部選任要堅持公開公正、德才兼?zhèn)?、以德為先的原則，真正形成“有為者有位”的用人導向。其二，構建科學的、常態(tài)化的干部考核機制。首先要優(yōu)化考核指標設計，堅持共性考核指標與分類考核指標相結合，實現(xiàn)精準考核。其次要改變考核的方式、方法，堅持平時考核、專項考核與年度考核相統(tǒng)一，實現(xiàn)上級、平級、下級評價與群眾評價有機結合，增強考核結果的真實性。最后要充分運用考核結果，把考核結果作為干部晉升的一個重要衡量因素。其三，構建干部良性退出機制。要根據(jù)《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，制定相關配套制度，科學認定干部的“德、能、勤、績、廉”，建立干部“能下”的通道，形成干部“能下”的社會氛圍。其四，建立健全干部監(jiān)督機制。在強化黨內監(jiān)督的基礎上，建立覆蓋全社會的監(jiān)督網(wǎng)，充分發(fā)揮人民群眾對干部監(jiān)督的主體作用，積極發(fā)揮網(wǎng)絡等新媒體對干部監(jiān)督的作用，實現(xiàn)對各級干部工作狀態(tài)的立體化監(jiān)督，使為官不為者隨時可以被發(fā)現(xiàn)、被問責，從而推動干部積極有為。

5.構建全面的干部保障機制，形成干部“甘于作為”的保障體系

馬克思曾說：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關?！雹喈斍?，各地公務員收入不高、工作效益與物質待遇不相稱等問題不同程度地存在。鑒于此，要構建全面的干部保障機制，切實解決干部的后顧之憂和精神動力不足問題。其一，建立并實施干部職務與職級并行制度，切實解決干部晉升難，特別是基層干部晉升空間小、待遇偏低等問題。其二，建立科學、靈活的干部薪酬制度，使干部薪酬增長與經(jīng)濟發(fā)展速度相一致、與所在地生活消費水平相匹配，提高激勵性薪酬的比例，切實調動干部的工作積極性。其三，構建干部精神關愛與激勵機制，加大對干部的精神關愛力度，加強對干部的心理疏導。其四，探索建立并實行干部榮譽勛章制度，對工作實績突出的干部由主要領導頒發(fā)榮譽勛章和證書并進行談話激勵，增強干部精神激勵的層次性。

注釋

①習近平：《在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話》，《人民日報》2016年7月2日。②習近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》，人民出版社，2014年，第23頁。③金銀煥：《把領導干部作風建設擺在更加突出的位置》，《理論探索》2007年第2期。④徐洪興：《〈孟子〉選評》，上海古籍出版社，2015年，第231頁。⑤李鵬飛：《論傳統(tǒng)行政文化對行政體制改革的影響》，《探索》2001年第2期。⑥《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第333頁。⑦劉寧寧、郝桂榮：《新常態(tài)下如何科學構建容錯機制》，《人民論壇》2016年第11期。⑧《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，2002年，第187頁。

The Problem on Cadres of Indolence in Fulfilling Their Duties： Formation and Governance Mechanism

Liu Ziping

Abstract：Cadres′ indolence in fulfilling their duties means that the cadres who are the main body of the exercise of power cannot promptly， accurately and effectively perform or even not perform their duties in the process of power operation， thus the power exercise cannot adapt to the new changes in social governance and cannot meet the interests of the broad masses of the people demand. The problem on cadres of indolence in fulfilling their duties is the result of the combined effect of various factors： the external causes are the negative influence of the traditional political culture and the imperfect cadre management system； the internal causes are that the cadres are negatively adapting to the new and normal rule of administering the Party completely， the lack of consciousness and subject responsibility， the lack of quality and ability of cadres. It is necessary to construct a scientific ideological and political education mechanism， a humanistic fault-tolerant mechanism， a three-dimensional cadre training mechanism， an effective cadre selection examination and supervision mechanism and a comprehensive cadre protection mechanism to solve the problem on cadres of indolence in fulfilling their duties.

Key words： indolence in fulfilling one′s duty； causes of formation； long-term mechanism