鄭 勤

（中共福清市委黨校，福建 福清350300）

公共行政

公共危機(jī)治理中政府信息公開(kāi)的路徑選擇

鄭 勤

（中共福清市委黨校，福建 福清350300）

從公共危機(jī)治理中政府信息公開(kāi)存在的主要問(wèn)題、產(chǎn)生的原因來(lái)看，公共危機(jī)治理中政府信息公開(kāi)的路徑選擇：一是從意識(shí)層面走出公共危機(jī)治理中信息公開(kāi)的誤區(qū)；二是從制度層面扭轉(zhuǎn)公共危機(jī)治理中信息隱秘的局面；三是從網(wǎng)絡(luò)層面開(kāi)拓公共危機(jī)治理中信息公開(kāi)的新路徑。

公共危機(jī)；信息公開(kāi)；路徑；政府

公共危機(jī)治理中的政府信息公開(kāi)，指的是在公共危機(jī)時(shí)期，政府各職能部門(mén)在發(fā)揮自身職能的同時(shí)，依據(jù)法定程序向社會(huì)及時(shí)公布與危機(jī)相關(guān)的信息。公共危機(jī)事件一般具有危害性、突發(fā)性和擴(kuò)散性等特點(diǎn)[1]。事件爆發(fā)的同時(shí)，社會(huì)也形成強(qiáng)烈的反響，加之網(wǎng)絡(luò)媒體的推波助瀾，往往在極短的時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生巨大的社會(huì)影響力。政府作為公共危機(jī)事件及信息公開(kāi)的主體，若能尊重事實(shí)，尊重公眾的知情權(quán)，在第一時(shí)間坦誠(chéng)公開(kāi)信息，就能掌握引導(dǎo)社會(huì)輿論的主動(dòng)權(quán)，避免和減少謠言的傳播和不實(shí)報(bào)道引發(fā)的負(fù)面聲音，獲得公眾的理解和支持。

一、公共危機(jī)治理中政府信息公開(kāi)存在的主要問(wèn)題

（一）信息公開(kāi)時(shí)間滯后

信息是否具有瀏覽的價(jià)值，關(guān)鍵還是看時(shí)效，一旦過(guò)了時(shí)效，信息就失去了價(jià)值。當(dāng)前國(guó)內(nèi)的主流媒體在公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)往往集體“失聲”，事隔數(shù)日才公布相關(guān)信息。發(fā)布相關(guān)信息時(shí)，也不盡能完整還原事實(shí)真相，滿(mǎn)足公眾需求。加之在此之前，往往有西方媒體先聲奪人，報(bào)道有失偏頗，讓敵對(duì)分子有機(jī)可乘，利用網(wǎng)絡(luò)制造謠言，引起不明真相的公眾的猜疑和恐慌，政府因此錯(cuò)過(guò)了信息公開(kāi)、穩(wěn)定公眾情緒的最佳時(shí)機(jī)。

（二）信息公開(kāi)程度不高

結(jié)合當(dāng)前國(guó)內(nèi)公共危機(jī)治理經(jīng)驗(yàn)，政府相關(guān)職能部門(mén)的信息公開(kāi)程度不高，還處在形式主義階段，要么“猶抱琵琶半遮面”，將一些與公眾切身利益相連的、應(yīng)全面公開(kāi)的信息常常列入“保密范圍”；要么“報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)”，對(duì)公共危機(jī)事件的報(bào)道輕事實(shí)重精神，以正面宣傳功績(jī)、表?yè)P(yáng)政績(jī)?yōu)橹?，?duì)產(chǎn)生的負(fù)面結(jié)果閃爍其詞，致使?jié)撛诘奈粗ｋU(xiǎn)滯留在公眾周邊。此外，信息的公布過(guò)程也未能及時(shí)跟進(jìn)更新，公眾感到難以主動(dòng)參與，深入了解。凡此種種，不僅影響了政府的公信力，也增加了社會(huì)的不安定因素。

（三）信息公開(kāi)途徑單一

政府在公共危機(jī)治理中的信息公開(kāi)途徑通常有兩種，即傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體。當(dāng)前政府多沿用傳統(tǒng)的媒體渠道，如電視廣播、報(bào)紙雜志、會(huì)議通知等。網(wǎng)絡(luò)媒體作為新興的信息傳播途徑，在中青年群體中已逐漸成為主渠道，對(duì)社會(huì)輿論具有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用。在互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用上，雖然有些地方政府建立了官方網(wǎng)站，開(kāi)設(shè)了官方微博和微信公眾號(hào)，但多是流于形式，所公開(kāi)上傳的信息缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，內(nèi)容也不夠全面，更新速度跟不上，甚至只是為了滿(mǎn)足“一時(shí)之需”，沒(méi)有專(zhuān)人管理，公眾無(wú)法通過(guò)這些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及時(shí)獲取真實(shí)的有效的信息，難免對(duì)政府產(chǎn)生猜測(cè)和質(zhì)疑。

二、公共危機(jī)治理中政府信息公開(kāi)存在問(wèn)題的原因分析

（一）信息公開(kāi)意識(shí)不夠強(qiáng)

當(dāng)前，不少地方政府信息公開(kāi)意識(shí)不夠強(qiáng)。首先，重視公共危機(jī)事件的處理，但是普遍忽視信息的公開(kāi)，主動(dòng)、及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地公開(kāi)信息的意識(shí)比較淡薄；第二，擔(dān)心信息及時(shí)公開(kāi)后，所有舉動(dòng)都在公眾的關(guān)注和監(jiān)督下進(jìn)行，再出現(xiàn)意想不到的情況將難以處理，因此就產(chǎn)生等到一切塵埃落定后再公開(kāi)會(huì)比較穩(wěn)妥的想法；第三，擔(dān)心信息公開(kāi)后有損政府部門(mén)的形象，因此對(duì)待危機(jī)報(bào)道非常謹(jǐn)慎，要么掩蓋真相，要么保持沉默；第四，對(duì)網(wǎng)絡(luò)新媒體未給予足夠重視，缺乏全面利用多種渠道公開(kāi)信息的意識(shí)。

（二）信息管理機(jī)制不健全

公共危機(jī)信息不同于普通的信息，有效地進(jìn)行危機(jī)信息管理至關(guān)重要。當(dāng)前，政府部門(mén)公共危機(jī)信息管理機(jī)制不健全，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的信息預(yù)警和發(fā)布機(jī)構(gòu)，信息收集和輿情引導(dǎo)能力偏弱，不能及時(shí)回應(yīng)公眾的信息訴求；有時(shí)各級(jí)各部門(mén)所掌握的危機(jī)信息甚至不一致，信息的準(zhǔn)確性遭到公眾的質(zhì)疑；此外，由于缺乏信息共享機(jī)制，治理一次公共危機(jī)事件所得到的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地傳播到其他地方政府或政府其他職能部門(mén)，更不要說(shuō)傳遞到社會(huì)公眾之中，致使政府和公眾均無(wú)法對(duì)類(lèi)似的危機(jī)再度發(fā)生前做到有效地預(yù)防、預(yù)警和治理，增加危機(jī)治理的人力、物力和財(cái)力。

（三）信息公開(kāi)立法任重道遠(yuǎn)

從立法角度看，自2008年開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》是我國(guó)第一部政府信息公開(kāi)的行政法規(guī)[2]。在公共危機(jī)管理和信息公開(kāi)方面，各級(jí)政府也都出臺(tái)了相應(yīng)的法規(guī)，但大多只是總體性規(guī)定，比較散亂，不夠統(tǒng)一，可操作性不強(qiáng)，不具有普遍的指導(dǎo)性。除了法規(guī)之外，從中央到基層，大部分的政府部門(mén)還制定了公共危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)案，這些應(yīng)急預(yù)案看似全方位、廣覆蓋，但都是以行政命令、條例等形式存在，尚停留在文本和形式層面上，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到法律效果。迄今為止，我國(guó)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的緊急狀態(tài)法[3]，公共危機(jī)管理和信息公開(kāi)的立法任重而道遠(yuǎn)。

三、公共危機(jī)治理中政府信息公開(kāi)的路徑選擇

（一）從意識(shí)層面走出公共危機(jī)治理中信息公開(kāi)的誤區(qū)

1.強(qiáng)化政府信息公開(kāi)意識(shí)

通過(guò)開(kāi)展危機(jī)管理教育和培訓(xùn)，完善危機(jī)管理考核體系，健全危機(jī)管理責(zé)任追究制度，使政府工作人員在掌握危機(jī)管理的相關(guān)知識(shí)，提高處理公共危機(jī)能力的同時(shí)，強(qiáng)化信息公開(kāi)意識(shí)。改變“信息不公開(kāi)是慣例，公開(kāi)才是例外”的傳統(tǒng)觀念，培養(yǎng)政府工作人員坦然、從容地面對(duì)公眾，說(shuō)明和解釋政府決定和行為的習(xí)慣；走出“視信息公開(kāi)猛于虎”的固有思想的束縛，認(rèn)識(shí)到及時(shí)全面地公開(kāi)信息對(duì)公共危機(jī)治理的有利作用，將公開(kāi)危機(jī)信息與公共服務(wù)、社會(huì)管理有機(jī)地結(jié)合起來(lái)；擺脫拖延、回避、掩飾、封鎖、扭曲危機(jī)信息的誤導(dǎo)，不僅要在行政系統(tǒng)范圍內(nèi)進(jìn)行信息通報(bào)，更要積極主動(dòng)地與社會(huì)公眾進(jìn)行信息共享，尋求公眾的支持和理解，共同治理公共危機(jī)。

2.重視公眾信息知情權(quán)

建設(shè)服務(wù)型政府首先要堅(jiān)定“以民為本”的執(zhí)政理念，信息公開(kāi)是社會(huì)主義民主政治的必然要求，公共危機(jī)治理中的信息公開(kāi)也不例外。各級(jí)政府要重視公眾對(duì)公共危機(jī)的知情權(quán)，以公眾的知情需求推動(dòng)政府的信息公開(kāi)，改變政府和公眾信息不對(duì)稱(chēng)的尷尬局面。此外，各級(jí)政府都應(yīng)該意識(shí)到，政府不是全能的，無(wú)法包辦一切；公共危機(jī)的治理僅憑政府的力量是不夠的，只有公眾積極參與到危機(jī)治理中來(lái)，與政府形成合力，才能更高效地降低危機(jī)事件帶來(lái)的損害。

3.綠化媒體信息傳播生態(tài)

在公共危機(jī)治理的信息公開(kāi)工作中，政府是信息的擁有者，媒體是信息的傳播者。作為信息公開(kāi)的協(xié)作方，媒體在政府和公眾之間起到了橋梁的作用。因此，必須綠化媒體生態(tài)，建立綠色的傳媒理念，加強(qiáng)媒體工作者的職業(yè)道德教育，提高他們的職業(yè)道德修養(yǎng)，增強(qiáng)他們的社會(huì)責(zé)任感，讓他們?cè)谥贫鹊目蚣軆?nèi)秉持媒體報(bào)道的真實(shí)性、公正性和科學(xué)性，作為公眾的第三只眼，起到監(jiān)督作用。此外，政府要調(diào)整與大眾媒體的關(guān)系，積極與媒體合作，有效利用媒體，實(shí)現(xiàn)政府、公眾、媒體之間的良性互動(dòng)，形成政府信息公開(kāi)合力。

（二）從制度層面扭轉(zhuǎn)公共危機(jī)治理中信息隱秘的局面

1.完善公共危機(jī)信息管理機(jī)制

完善公共危機(jī)信息管理機(jī)制，主要從機(jī)構(gòu)設(shè)立、預(yù)警制度、績(jī)效管理三個(gè)方面入手，加強(qiáng)并規(guī)范公共危機(jī)信息的收集、共享、處理和發(fā)布工作。

第一，政府應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)的公共危機(jī)信息管理機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)跨部門(mén)、跨地區(qū)的全社會(huì)信息收集與共享的信息資源庫(kù)，包括匯總實(shí)情、重大決策、應(yīng)急措施等內(nèi)容，改善目前各部門(mén)、各地區(qū)條塊分割、信息流動(dòng)不暢的問(wèn)題；第二，政府應(yīng)建立高度靈敏、準(zhǔn)確的預(yù)警系統(tǒng)，隨時(shí)收集來(lái)自公眾對(duì)危機(jī)事件反饋的信息，隨時(shí)檢測(cè)各類(lèi)可能引起危機(jī)的因素及現(xiàn)象，該系統(tǒng)可以有效地對(duì)各種信息進(jìn)行分類(lèi)、鑒別、分析和預(yù)測(cè)，對(duì)將要發(fā)生的危機(jī)發(fā)出警報(bào)，把可能發(fā)生的隱患消滅在萌芽狀態(tài)；第三，政府應(yīng)將公共部門(mén)績(jī)效管理的理論與技術(shù)方法引入危機(jī)管理領(lǐng)域，將信息公開(kāi)納入政府工作人員績(jī)效考核體系，完善危機(jī)狀態(tài)下的干部績(jī)效考核制度，使其包括信息公開(kāi)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、全面性、滿(mǎn)意度等指標(biāo)。

2.加快建設(shè)信息公開(kāi)法律體系

立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快研究制定緊急狀態(tài)法，為各級(jí)政府治理公共危機(jī)提供法律依據(jù)；應(yīng)加快制定《新聞法》《出版法》等新聞媒體法，增強(qiáng)媒體工作者的自主性，提高媒體工作者的地位，為媒體工作者及時(shí)獲取第一手資料，準(zhǔn)確報(bào)道事實(shí)，披露事實(shí)真相創(chuàng)造條件。各級(jí)政府應(yīng)盡快完善《政府信息公開(kāi)條例》，并梳理與其不一致的其他法規(guī)，增強(qiáng)《條例》及公共危機(jī)相關(guān)法規(guī)的可操作性；應(yīng)盡快健全公共危機(jī)治理中政府信息公開(kāi)案例指導(dǎo)制度，有效指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)及工作人員政府信息公開(kāi)工作；應(yīng)盡快建立配套的救濟(jì)制度[4]，賦予公眾通過(guò)法律途徑獲得行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的權(quán)利，讓公眾得以對(duì)行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)進(jìn)行監(jiān)督。

（三）從網(wǎng)絡(luò)層面開(kāi)拓公共危機(jī)治理中信息公開(kāi)的新路徑

2016年底發(fā)布的第39次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.31億，超過(guò)全國(guó)人口總量的一半，互聯(lián)網(wǎng)普及率超過(guò)五成。各級(jí)政府及政府職能部門(mén)陸續(xù)開(kāi)辟了線(xiàn)上政務(wù)辦事新平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)線(xiàn)上線(xiàn)下相結(jié)合，互聯(lián)網(wǎng)正在逐步推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)及信息公開(kāi)。因此，政府不要一味地依賴(lài)電視臺(tái)等主流媒體，應(yīng)重視新媒體信息傳播渠道，構(gòu)建完善的信息傳播系統(tǒng)。

第一，要充分發(fā)揮政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的信息公開(kāi)作用，確保政府網(wǎng)站搶占網(wǎng)絡(luò)主陣地，擁有優(yōu)先發(fā)言權(quán)，報(bào)道危機(jī)事件的前因后果、處理近況和防范措施等，形成號(hào)召力，提高公信力；第二，要建立電子政務(wù)平臺(tái)，進(jìn)行線(xiàn)上線(xiàn)下的資源整合，為公眾提供多種形式的服務(wù)信息；第三，要健全新聞發(fā)言人制度，厘清法律責(zé)任，規(guī)范運(yùn)行程序，并開(kāi)展公共危機(jī)中政府信息公開(kāi)的專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，提高危機(jī)信息公開(kāi)質(zhì)量；第四，要高度重視自媒體發(fā)展，因?yàn)榻柚W(wǎng)絡(luò)人人都是自媒體，自媒體突破了長(zhǎng)期以來(lái)政府與公眾間信息不對(duì)稱(chēng)的狀態(tài)，已經(jīng)成為公共危機(jī)信息傳播中不可忽視的力量，要通過(guò)熱線(xiàn)電話(huà)、網(wǎng)絡(luò)聊天室等與公眾溝通交流，為公眾提供與政府對(duì)話(huà)的平臺(tái)。

[1]鄭夏青.基于網(wǎng)絡(luò)公共危機(jī)的政府信息公開(kāi)研究[J].企業(yè)改革與管理，2016（15）：56.

[2]盧智增.公共危機(jī)視角下的政府信息公開(kāi)困境與出路[J].行政與法，2015（5）：1-6.

[3]譚斌.公共危機(jī)中的政府信息公開(kāi)研究[J].寧夏黨校學(xué)報(bào)，2014（6）：72-75.

[4]沙勇忠.公共危機(jī)信息管理[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014：121.

責(zé)任編輯：葉民英

C93

A

1009-3605（2017）03-0005-03

2017-03-11

鄭勤，女，福建福清人，中共福清市委黨校學(xué)員工作部講師、主任，主要研究方向：行政管理。