唐先博 黃明健

我國海洋生態(tài)文明的法律體系：結(jié)構(gòu)、問題及對策

唐先博 黃明健

（澳門科技大學(xué)，澳門 999078）

改革開放以來，我國已基本形成了以《海洋環(huán)境保護法》為中心的海洋生態(tài)保護法律體系，但其體系建設(shè)尚存在不完整、不科學(xué)的問題和缺陷。構(gòu)建海洋生態(tài)保護法律保障體系，從法律框架體系上，應(yīng)當制定以《海洋環(huán)境保護基本法》為龍頭，以資源節(jié)約、污染防治、生態(tài)保護為分支的完整法律體系。

海洋生態(tài)；法律體系；結(jié)構(gòu)

黨的十八大報告在“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”部分明確指出要“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國。”[1]這是黨在我國經(jīng)濟發(fā)展中面對資源環(huán)境約束、生態(tài)系統(tǒng)退化困境，順應(yīng)時代特征、把握海洋開發(fā)規(guī)律、保護海洋生態(tài)環(huán)境而做出的重大戰(zhàn)略決策。海洋生態(tài)文明建設(shè)要想取得實際成效，需要完善的法律體系。而我國目前有關(guān)海洋方面的立法，雖然可以在一定程度上保障海洋生態(tài)文明建設(shè)，但就整體上來看還呈現(xiàn)出很多不盡人意之處。因此，研究海洋生態(tài)文明的發(fā)展特點和建設(shè)規(guī)律，建構(gòu)完備的海洋生態(tài)文明法律體系，逐漸成為海洋生態(tài)文明建設(shè)的突破焦點。

一、我國海洋生態(tài)文明建設(shè)的立法現(xiàn)狀

當前我國海洋生態(tài)文明立法主要可分為兩個階層，一是海洋環(huán)境保護方面的法律，二是海洋資源利用方面的法律。

（一）海洋環(huán)境保護的法律體系

我國于1974年頒布了《中華人民共和國防止沿海水域污染暫行規(guī)定》，此規(guī)定在沿海水域污染防治領(lǐng)域取得了顯著成效。1982年我國頒布了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，經(jīng)多次補充修改，該法成為我國海洋環(huán)境保護的綱要法律。以此為起點，一系列關(guān)于海洋污染防治的法規(guī)、規(guī)章相繼出臺，逐步建立了以環(huán)境保護法為核心，各項環(huán)境單行法律為分支的較為完整的海洋污染防治法律規(guī)范體系。具體包括：《防止船舶污染海域管理條例》（1983）、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》(1983)[2]、《水污染防治法》(1984年頒布，2008年修訂)、《海洋傾廢管理條例》（1985年頒布，2011年修訂）、《防止拆船污染環(huán)境管理條例》（1988年頒布，2017年修訂）、《海洋自然保護區(qū)管理辦法》(1995)、《海洋行政處罰實施辦法》(2003)、《主要水污染物總量分配指導(dǎo)意見》(2006)等。同時，一些地方政府也相繼頒布了一系列地方性法規(guī)，如《深圳經(jīng)濟特區(qū)防止海域污染條例》《天津市防止拆船污染環(huán)境管理實施辦法》《珠海市防止船舶污染水域條例》。另外，我國先后參加了一些防止海洋環(huán)境污染的國際公約，如《聯(lián)合國海洋法公約》《國際油污損害民事責任公約》《國際干預(yù)公海油污事件公約》《國際防止船舶污染公約》《防止因傾倒廢物及其他物質(zhì)而引起海洋污染公約》等，我國還和美國、日本、澳大利亞等國家訂立了海洋環(huán)境保護方面的雙邊協(xié)定。

（二）海洋資源的法律體系

從我國現(xiàn)行立法體制和法律法規(guī)的效力級別看，當前海洋資源法律法規(guī)體系主要由以下四個部分組成：一是憲法，憲法作為國家的根本大法，主要規(guī)定國家及個人開發(fā)、利用、保護、改善環(huán)境和自然資源的基本職責，為我國海洋資源開發(fā)和保護作出了原則性、政策性的規(guī)定，構(gòu)成我國海洋資源法體系的憲法基礎(chǔ)。[3]二是海洋資源行政法規(guī)，如《水產(chǎn)資源繁殖保護條例》(1979)、《礦產(chǎn)資源法》(1986年頒布，1996 年修訂)、《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》(1998)、《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》（1993）、《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》(2003)、《遠洋漁業(yè)管理規(guī)定》(2003)等。三是地方性法規(guī)，如《廣東省漁港管理條例》《天津市海域環(huán)境保護管理辦法》《青島近岸海域環(huán)境保護規(guī)定》等。四是我國先后參加的一些重要的海洋資源保護國際條約，如《聯(lián)合國海洋法公約》《國際捕鯨管制公約》《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》《生物多樣性公約》等。這些法律規(guī)范共同構(gòu)成了海洋資源法律規(guī)范體系。

總之，建國多年來，在海洋開發(fā)利用方面，我國已經(jīng)初步確立了可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想，并已初步形成一個較為系統(tǒng)和全面的環(huán)境資源法體系。

二、我國海洋生態(tài)文明建設(shè)法律體系存在的缺陷

當前，雖然我國已加入了一系列海洋環(huán)境資源保護的國際公約，同時還制定了數(shù)量繁多的海洋生態(tài)保護法律。但是，從當前海洋資源環(huán)境保護的整體效果來看，卻不盡人意，情況堪憂。

（一）海洋基本法的缺失

從目前海洋環(huán)境法律體系的結(jié)構(gòu)來看，整體上缺乏作為主導(dǎo)的海洋綱要法，細節(jié)上則缺少與海洋生態(tài)環(huán)境體系相符的特定性環(huán)境保護法規(guī)。已有法律法規(guī)大多針對某一具體海事領(lǐng)域。它們從自己的角度出發(fā)，過度顯現(xiàn)相應(yīng)資源開發(fā)的重要性，因而忽略了其它海洋環(huán)境資源的利用與保護。這就造成環(huán)境資源開發(fā)與管理的相關(guān)法規(guī)數(shù)量龐雜，卻未形成一股合力。因此，應(yīng)積極起草能夠包涵各方面訴求的《海洋綱要法》，從而完善海洋資源與環(huán)境保護的法律體系。此外，當下的海洋環(huán)境法律制度著重一般性內(nèi)容的規(guī)定，對特定區(qū)域和具體環(huán)境問題缺少規(guī)制。應(yīng)在綱要法的基礎(chǔ)下，推進東海、南海等區(qū)域海域管理以及海洋資源及生態(tài)保護方面法律的起草。

（二）海洋資源與環(huán)保立法的比重不協(xié)調(diào)

我國海洋資源與環(huán)境立法雖然取得了很大進步，但仍存在不少瑕疵。海洋環(huán)境保護的內(nèi)容比較豐富，但海洋資源保護的內(nèi)容相較而言顯得過少?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》只在首章對海洋資源保護做了綱領(lǐng)性的規(guī)定，其余章節(jié)體現(xiàn)了對海洋環(huán)境的保護，但對海洋資源的保護還很不到位。

（三）沒有統(tǒng)一的海洋生態(tài)補償法律法規(guī)

生態(tài)補償條例自2010年起就被國家列入了立法計劃，并由國家發(fā)改委牽頭，很快形成了生態(tài)補償條例草案。但全國人大環(huán)資委認為當下的立法條件不夠充分，建議先由國務(wù)院頒布條例，待條件成熟后再制定法律。因而，我國海洋生態(tài)補償法規(guī)及相關(guān)計劃至今還沒有具體實施。[4]2016年5月國務(wù)院頒布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，這向相關(guān)部門提出了建立海洋生態(tài)補償制度的新要求。但也說明了我國海洋生態(tài)保護補償制度不健全，還沒有形成全國統(tǒng)一的海洋生態(tài)補償法律法規(guī)，可見我國海洋生態(tài)補償制度建設(shè)的滯后。

（四）處罰規(guī)定力度過低，法律責任不夠嚴重

對破壞海洋環(huán)境的違法行為，法律規(guī)定了相應(yīng)的懲罰方式。這些規(guī)定可在《海洋環(huán)境保護法》法律責任這一章中找到。但是，目前法律要求行為人承擔的責任相較海洋環(huán)境污染造成的可怕后果而言顯然過輕，不足以彌補因環(huán)境破壞的不可逆性而帶來的巨大損害。也與環(huán)保法律“防治”的新要求背道而馳，對污染海洋環(huán)境的行為缺乏法律威懾力。如山東半島渤海灣蓬萊19-3油田一共發(fā)生兩次溢油事件，溢出總油量大約合1500萬桶原油，對整個渤海灣造成了災(zāi)難性的環(huán)境影響。事發(fā)后，國家僅對溢油事件的責任方處以20萬元的最高罰款。相比英國BP石油公司墨西哥灣原油泄漏事故被處以208億美元的巨額罰款，這樣的懲戒力度顯然是遠遠不夠的。由于法律規(guī)定的處罰額度太低，有些責任人甚至放任生態(tài)損害事件的發(fā)生，也不愿對作業(yè)方式進行環(huán)保改造。此外，我國還存在國家海洋委員會為主的管理機構(gòu)不完善、海洋污染核算辦法標準不一、重大海洋污染事故風險防范及應(yīng)急處理機制不健全、涉海法規(guī)原則性規(guī)定過多可操作性較弱等具體問題。[5]

三、完善我國海洋生態(tài)文明建設(shè)的法律體系對策

目前，我國已經(jīng)初具海洋生態(tài)文明建設(shè)法律體系的雛形，但是距離真正實現(xiàn)海洋生態(tài)文明還有很長一段距離。為保障海洋生態(tài)文明按照步驟有序建設(shè)，必須進一步完善我國的海洋法體系，主要應(yīng)從以下幾個方面著手：

（一）完備海洋資源環(huán)境保護法律體系

我國海洋生態(tài)環(huán)保法律體系由《海洋環(huán)境保護法》及相關(guān)的配套行政法規(guī)組成。但是，有關(guān)法律法規(guī)修改進程卻是不同步的?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》經(jīng)歷了1999年和2013年的兩次修改。從法理上說，既然基礎(chǔ)性法律《海洋環(huán)境保護法》已經(jīng)作了修改，那么隨著頒行依據(jù)的更改，與之相關(guān)的7個行政法規(guī)也應(yīng)作出一定的修訂或調(diào)整。自1999年《海洋環(huán)境保護法》第一次修改后，我國已對其6個實施條例中的3個進行了修訂，但《防止拆船污染環(huán)境管理條例》《防治陸源污染海洋環(huán)境管理條例》以及《海洋傾廢條例》這3個執(zhí)行條例卻一直未被修訂。這將對我國未來的海洋環(huán)保事業(yè)造成很大的負面影響。

我國當前《海洋環(huán)境保護法》的核心理念在于解決污染發(fā)生后如何防治的問題。而對于從源頭上防止污染發(fā)生的生態(tài)保護及資源保護建設(shè)規(guī)范不足，并缺乏相關(guān)的實施細則或方案。為了更好地解決新形勢下海洋生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的問題，我國應(yīng)加快《海洋環(huán)境保護法》相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章的修訂進程，確保海洋環(huán)保法律體系建設(shè)與時俱進。同時，應(yīng)在立法中著重加強“海洋生態(tài)保護”的比重，并出臺相應(yīng)實施細則，以改善目前生態(tài)保護與污染治理不能并重的不合理形態(tài)，深切落實海洋生態(tài)保護優(yōu)先的立法理念。

（二）強化海洋管理機構(gòu)間的相互合作及職能合并

我國目前擁有海洋管理職權(quán)的部門多達20余個，各部門間職能存在嚴重的重合，經(jīng)常造成不必要的管理混亂和沖突。為此，可以嘗試建立一個全國性的海洋事務(wù)綜合管理機構(gòu)，作為海洋環(huán)保工作的專門機關(guān)，協(xié)調(diào)處理各相關(guān)部門和沿海地方各級人民政府之間因為管轄權(quán)重合而產(chǎn)生的矛盾。目前我國已經(jīng)注意到這一問題，并作出了有益嘗試。例如，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定成立國家海洋委員會，其具體實施方案和工作細則需要配套的法律制度予以進一步細化和規(guī)范。需要重點強調(diào)的是，對國家海洋委員會具體運行制度的規(guī)定必須明確區(qū)域合作的協(xié)調(diào)機制。各地方行政主體互不溝通，閉門執(zhí)法，是造成我國目前海洋管理體制混亂的重要原因之一。為此，應(yīng)積極吸收國際通行的海洋綜合管理理念，打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃界限；加強區(qū)域合作，更加合理有效地利用海洋資源，實現(xiàn)人類與海洋的和諧共生。同時，還應(yīng)平衡各用海主體的切身利益，在政府秉承生態(tài)發(fā)展理念的大前提下協(xié)調(diào)各方權(quán)益，實現(xiàn)環(huán)保價值、經(jīng)濟價值和社會價值的統(tǒng)一。

（三）進一步規(guī)范海洋生態(tài)補償?shù)姆芍贫群蛯嵤┘殑t

海洋生態(tài)補償是指人類在對海洋進行的一系列開發(fā)活動中，依照海洋資源保護應(yīng)支出的成本、海洋生態(tài)系統(tǒng)本應(yīng)提供的價值以及由于人類活動失去的發(fā)展機會成本等因素；綜合運用政府宏觀調(diào)控與市場機制兩種手段，平衡海洋資源開發(fā)利用與生態(tài)保護之間關(guān)系的一種創(chuàng)新環(huán)保經(jīng)濟方式。

規(guī)范海洋生態(tài)補償法律體系，核心在于落實相應(yīng)規(guī)章制度，并完善海洋生態(tài)破壞的司法救濟途徑。在未來的實踐中，國家應(yīng)借鑒地方性的有益嘗試，加快全國性海洋生態(tài)補償立法；進一步細化相關(guān)配套規(guī)定，增強實際操作的可行性，充分發(fā)揮海洋生態(tài)補償制度在海洋生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用。

（四）強化生態(tài)損害的懲處力度，完善海洋環(huán)境公益訴訟制度

我國《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定，責任人造成海洋資源重大損失的，主管機關(guān)可以提起海洋生態(tài)損害賠償訴訟。但這一規(guī)定在實踐中可操作性不強。我們應(yīng)進一步明晰相關(guān)概念，例如，“重大損失”如何認定？是否有統(tǒng)一的標準？索賠范圍僅包括海洋資源的損失還是也包含生態(tài)修復(fù)的費用？造成海洋生態(tài)損害的原因是多種多樣的，一定要厘清污染的源頭，科學(xué)地讓責任人承擔法律責任。同時，應(yīng)擴大海洋生態(tài)損害賠償公益訴訟的索賠主體。例如將檢察機關(guān)也列為可以起訴的主體，在相關(guān)行政部門怠于起訴的情形下，履行法律監(jiān)督職能提起補充性的環(huán)境公益訴訟。此外，還應(yīng)有效發(fā)揮相關(guān)環(huán)保社團(如中國綠發(fā)會)、利益關(guān)聯(lián)方(如遭受海洋生態(tài)損害影響最大的漁民、岸邊居民等)在環(huán)境公益訴訟方面的促進作用，積極發(fā)揮各方的主觀能動性，最終實現(xiàn)海洋生態(tài)損害的罪責相適應(yīng)。

近年來，我國的海洋環(huán)境及資源保護事業(yè)取得很大進步。但發(fā)展的同時也出現(xiàn)不少問題，例如，海洋基本法缺位，生態(tài)保護立法不足，處罰力度過低等等。為保障海洋生態(tài)文明有序建設(shè)，必須進一步完善海洋資源環(huán)境保護法律體系，加強海洋管理機構(gòu)的組織立法，加大生態(tài)損害的懲處力度。在黨的十八大報告“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”重大戰(zhàn)略決策指引下，建立起合符資源節(jié)約、污染防治、生態(tài)保護要求的海洋生態(tài)文明法律體系。

[1]左小強,張吉濤.中國海事戰(zhàn)略的幾點思考[J].中國水運,2015,(2):29-31.

[2]周衍慶.論中國的海洋環(huán)境與資源保護[J].人民論壇,2014,(11):96-98.

[3]藏化炎.我國海洋資源開發(fā)的法律對策[J].科技信息,2013,(1):179.

[4]王桂梅.中國海洋生態(tài)補償機制存在的問題及完善建議[J].學(xué)術(shù)交流,2014,(8):118-121.

[5]張小虎.海洋環(huán)境保護：國家利益與海洋戰(zhàn)略的新要求[J].求索,2015,(6):9-13.

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.05.027

D922

A

1009-2293（2017）05-0094-03

國家科技部、澳門環(huán)保局2017-19年度共同支持項目“澳門生態(tài)調(diào)查及管理規(guī)范研究”的階段性成果。

唐先博，澳門科技大學(xué)法學(xué)博士研究生。

黃明健，澳門科技大學(xué)法學(xué)院副教授。

（責任編輯：許 燁）