王玥琳

WANG Yue-lin

河海大學(xué) a. 公共管理學(xué)院、b. 中國移民研究中心，江蘇 南京 210098

Hohai University, Nanjing, Jiansu 210098

農(nóng)改與土改演化過程的漸進(jìn)式化學(xué)反應(yīng)
——以改革開放后歷屆三中全會為軸線

王玥琳a,b

WANG Yue-lin

河海大學(xué) a. 公共管理學(xué)院、b. 中國移民研究中心，江蘇 南京 210098

Hohai University, Nanjing, Jiansu 210098

中國革命與建設(shè)的漫長歷史進(jìn)程都將農(nóng)村和土地問題放在至關(guān)重要的戰(zhàn)略位置，目前改革已經(jīng)進(jìn)入了復(fù)雜的深水區(qū)，不能再依靠簡單的政策調(diào)整帶來巨大的社會收益。因而，以改革開放以來的中國共產(chǎn)黨歷屆三中全會為軸線，分階段分析我國農(nóng)村與土地改革的政策演化具有現(xiàn)實意義。研究提出：改革無法一蹴而就，后期保障在結(jié)合頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上繼續(xù)堅持統(tǒng)分結(jié)合與雙層經(jīng)營，圍繞政治路線和農(nóng)村實際，使農(nóng)改和土改的速度和強度綜合各種思想、制度、體制和社會承受能力。

農(nóng)村改革；土地改革；三中全會；漸進(jìn)式演化；化學(xué)反應(yīng)

一、引言

農(nóng)村和土地問題深深植根于我國幾千年歷史的文明土壤之中，一直是我國革命和建設(shè)所關(guān)注的重點。國內(nèi)學(xué)者對改革開放之前農(nóng)改與土改的研究紛呈繁多，姜愛林（2003）以新中國成立向社會主義轉(zhuǎn)變時期中土改完成前后、社會主義建設(shè)道路探索時期、文化大革命即人民公社中期、粉碎“四人幫”至十一屆三中全會召開時期為軸點，分階段分析了不同時期的農(nóng)村土改特點[1]，這種研究方法在改革演變過程中的運用非常普遍。改革開放以來，我國已然邁入加快土地政策調(diào)整和農(nóng)村發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，農(nóng)村和土地改革是否能夠與時俱進(jìn)，不僅關(guān)系著農(nóng)村的穩(wěn)定和社會的繁榮，還關(guān)系著我黨事業(yè)的興衰。基于此的研究都不會跳過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一重大改革轉(zhuǎn)折：劉鵬(2010)就以此為中心以確立、穩(wěn)定、深化和完善為順序?qū)r(nóng)村土地政策改革做出了理性思考，改革開放以來的致力于根除土地二元制的系統(tǒng)改革與創(chuàng)新過程，離不開根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律對農(nóng)民主體性的充分發(fā)揮[2]；甘見東（2010）也在著重分析十一屆三中全會后推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的過程中指出，土地產(chǎn)權(quán)不明晰與不規(guī)范、規(guī)模碎片化和經(jīng)營權(quán)過于頻繁的變動影響著農(nóng)村改革的走向，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場化趨勢不可回避[3]；朱明芬和黃鵬進(jìn)（2015）就當(dāng)前深化農(nóng)改和土改的新形勢，以既得利益者權(quán)益和農(nóng)民宅基地權(quán)益需求為矛盾點，指出當(dāng)下我國在市場機制下界定利益調(diào)節(jié)機制和打破土地財政路徑依賴的必要性[4]。對改革開放以來富有中國特色的農(nóng)村與土地改革政策舉措的梳理與分析，不僅有助于深入了解我國三農(nóng)和土地問題的根源和潛藏動因，亦有助于與時俱進(jìn)的加快我國土地整改和新農(nóng)村建設(shè)科學(xué)化、現(xiàn)代化的步伐，而以歷屆三中全會為時間軸也是推陳出新進(jìn)行研究的有效思路。

二、農(nóng)村和土地的中國特色漸進(jìn)式改革道路

（一）十一屆三中全會

1．整改背景

我國在粉碎“四人幫”后，隨著國民經(jīng)濟的緩慢恢復(fù)和穩(wěn)步發(fā)展，雖然城鄉(xiāng)經(jīng)濟生活仍然積累著許多問題，但1978年工農(nóng)業(yè)的總產(chǎn)值和相關(guān)財政收入都已然出現(xiàn)明顯幅度的提高。作為把黨的工作著重點果斷轉(zhuǎn)移到社會主義經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設(shè)上來的十一屆中央委員會第三次全體會議，指出我國領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)通過權(quán)力的大膽下放來使地方和相關(guān)工農(nóng)企業(yè)能在國家統(tǒng)一計劃指導(dǎo)的大方向下?lián)碛懈蠓秶慕?jīng)營與管理自主權(quán)，在此基礎(chǔ)上我國對農(nóng)村和土地的整改迫在眉睫。

2．農(nóng)改勿“左”傾

基于作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)行業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在改革開放前遭受到嚴(yán)重破壞以致呈現(xiàn)薄弱態(tài)勢的情況，我黨必須集中主要精力來加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，我國的農(nóng)村體制改革工作也開始重視對“左”傾錯誤的糾正：

我們可以從堅決執(zhí)行農(nóng)林牧副漁五大業(yè)并舉和以糧為綱的基本方針中發(fā)現(xiàn)我國開始用解放思想、實事求是的方針來鼓舞干部和農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)，在尊重生產(chǎn)隊自主權(quán)的基礎(chǔ)上開始更多關(guān)注農(nóng)民的經(jīng)濟物質(zhì)利益和政治民主權(quán)利。其次，國家通過規(guī)定不允許無償調(diào)用亦或是占有各生產(chǎn)隊的錢財物資和勞動力的方式，對三級所有的人民公社、生產(chǎn)隊的自由性和所有權(quán)進(jìn)行法律保護，指出當(dāng)代農(nóng)業(yè)科學(xué)教育的必要性和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要性。在糧食改革路徑上，會議規(guī)定不許購過頭糧并將糧食的統(tǒng)一購買價格較1979年夏糧上市之時提高了二十個百分點，超過購買限額的部分在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步加價百分之五十，以望能起到縮小農(nóng)產(chǎn)品交換差價的目的。在降低成本以惠及農(nóng)民的基礎(chǔ)上，除了提高農(nóng)產(chǎn)品價格并放寬農(nóng)村政策之外，要適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)藥及化肥等農(nóng)用工業(yè)品的出廠與銷售價格，在提升農(nóng)副產(chǎn)品收購價格的同時相對保證糧食的銷價不變（亦或給予提價補貼），以此帶動農(nóng)村家庭搞家庭副業(yè)的積極性。此外，建立允許包工到作業(yè)組并實行超產(chǎn)獎勵的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，包產(chǎn)到戶和包干到戶的選擇不搞一刀切，尊重不同地區(qū)的不同社隊基于實際情況所采取的理性形式，將聯(lián)系產(chǎn)量計算報酬的、具有社會主義性質(zhì)的包產(chǎn)到戶拓展到邊遠(yuǎn)或貧困的農(nóng)村生產(chǎn)隊中去發(fā)展生產(chǎn)。

3．土改要因地制宜

針對關(guān)系到我國農(nóng)民切身利益的土地問題，我國在轉(zhuǎn)折之年按照因地制宜、全面發(fā)展和適當(dāng)集中的方針制定了一系列發(fā)展農(nóng)林牧業(yè)的區(qū)域規(guī)劃，在規(guī)定任何人都不可以隨意干涉公社社員自留地的同時，強調(diào)農(nóng)村社隊社員從事集體貿(mào)易和家庭副業(yè)的不可侵犯性，在此基礎(chǔ)上明確了按勞分配的公社各級經(jīng)濟組織的報酬計算方式，建立了現(xiàn)代化農(nóng)林牧漁基地的農(nóng)業(yè)土地方針。

4．改革的“化學(xué)反應(yīng)”

十一屆三中全會作為改革開放的里程碑，其意義不言而喻，它開啟了我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的偉大先河，其針對農(nóng)村和土地改革所做出的戰(zhàn)略決策不僅掀開了我國改革開放和經(jīng)濟體制改革的宏偉序幕，也標(biāo)志著我國開始邁向社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時代。

（二）十二屆三中全會

1．農(nóng)村改革應(yīng)契合于城市改制

1984年我國在經(jīng)濟體制改革方面總結(jié)了幾年來城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制改革的相關(guān)經(jīng)驗，提出在十一屆三中全會首推農(nóng)村改革、變革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力體制、實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并促使農(nóng)村經(jīng)濟商品化與現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，國家下一步戰(zhàn)略要注重城鄉(xiāng)流通渠道的疏通和對以城市為重點的經(jīng)濟體制整體的改革，挖掘城市在經(jīng)濟上的巨大潛力并逐步消除其在生產(chǎn)、流通等領(lǐng)域中對生產(chǎn)力發(fā)展所造成的妨礙，通過充分發(fā)揮作為我國經(jīng)濟、政治和文化中心的城市的主導(dǎo)作用來證實在我國農(nóng)村落實的承包責(zé)任制在城市亦能起作用，通過將城鄉(xiāng)體制改革同時并舉來進(jìn)一步滿足我國廣大農(nóng)民對工業(yè)品和科學(xué)文化教育等方面日益增長的需求。

2．改革的“化學(xué)反應(yīng)”

由于十二屆三中全會將改革的重點放在從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的主體方向上，因而其并沒有非常具體的土改方案出臺，其次由于十三屆三中全會的召開正值中國新舊體制轉(zhuǎn)換的特殊時期，因而此次會議將重點放在了整頓經(jīng)濟秩序以為深化改革掃清障礙上，亦不曾細(xì)致的提出農(nóng)改和土改的具體政策，故而在此中不作具體的闡述分析。

但是不可否認(rèn)的是，十二屆和十三屆三中全會仍然是中國共產(chǎn)黨在理論上的一次重大突破，也是觀念與政策上的突破，成為統(tǒng)一群眾思想、加速農(nóng)村體制改革的助推器，使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從自發(fā)的推行階段進(jìn)入到大發(fā)展階段。

（三）十四屆三中全會

1．農(nóng)改呼吁“奔小康”

截止1993年，雖然我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展已開始進(jìn)入以調(diào)整結(jié)構(gòu)和提高效益為主要特征的全新階段，但針對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的根本問題，特別是新突出的糧棉生產(chǎn)效益下降以及工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格剪刀差不斷擴大的問題，我黨必須進(jìn)一步深化農(nóng)村改革以保證廣大農(nóng)民能在本世紀(jì)末隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展邁向新臺階而由溫飽轉(zhuǎn)向小康。以此為目標(biāo)的具體措施表現(xiàn)在以下方面：

首先要通過對農(nóng)產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來促成農(nóng)業(yè)向高產(chǎn)高效方向的轉(zhuǎn)型；其次要通過打破城鄉(xiāng)之間區(qū)域的分割來開放農(nóng)村市場，加強城鄉(xiāng)經(jīng)濟流通和資源的重組與流動；隨后，大力發(fā)展作為農(nóng)村經(jīng)濟支柱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在平穩(wěn)落實承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上對股份合作制進(jìn)行制度與經(jīng)營創(chuàng)新，以通過激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)活力來發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)；在此基礎(chǔ)上，通過革新各級供銷社來發(fā)展農(nóng)民的合作經(jīng)濟組織，完善與農(nóng)民聯(lián)合組織相結(jié)合的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，緊密結(jié)合從生產(chǎn)到銷售的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營的目標(biāo)。注重整體推進(jìn)和重點突破之間的有機結(jié)合，注重城鄉(xiāng)微觀和宏觀改革的相互配套，注重對內(nèi)發(fā)展和對外開放的相互促進(jìn)。同時提倡和鼓勵農(nóng)村剩余勞動力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在改革勞動制度的同時促進(jìn)其在地區(qū)間的有序流動，通過發(fā)展多種形式的就業(yè)門路來促成農(nóng)村用人單位和勞動力雙向選擇的農(nóng)村勞動力就業(yè)機制。

2．土地權(quán)屬嚴(yán)把關(guān)

在平穩(wěn)落實農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的同時，針對我國人多地少的基本國情我們必須十分珍惜并合理使用土地資源，實行嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的土地管理改革以加強土地資源的規(guī)劃和管理；在對城鎮(zhèn)土地一級市場實行國家壟斷的同時，建立恰當(dāng)?shù)耐恋厥褂脵?quán)價格市場形成機制來加強對土地二級市場的管理；在此基礎(chǔ)上實行土地使用權(quán)的有償有限期出讓制度，允許繼承開發(fā)性生產(chǎn)項目的承包經(jīng)營權(quán)，在堅持土地集體所有的前提下，采取延長承包期的方式對耕地進(jìn)行有效保護；同時，針對商業(yè)性用地使用權(quán)的改革，會議站在房地產(chǎn)市場發(fā)展的角度上指出要通過開征和調(diào)整房地產(chǎn)稅費、控制住房用地價格、加快城鎮(zhèn)住房協(xié)議批租方式的改革等措施來促進(jìn)城鄉(xiāng)住房商品化，以避免國家收益的流失。

3．改革的“化學(xué)反應(yīng)”

作為總體規(guī)劃了社會主義市場經(jīng)濟體制改革框架的十四屆三中全會，其做出的農(nóng)改和土改決策作為“八柱”的一部分，為我國社會主義經(jīng)濟體制的深入改革提供了最為堅實的基礎(chǔ)支撐。

（四）十五屆三中全會

1．跨世紀(jì)建設(shè)新農(nóng)村

1998年伊始，我國的農(nóng)改和土改伴隨著改革開放的深化取得了巨大成就，在跨世紀(jì)的發(fā)展當(dāng)下，為應(yīng)對經(jīng)濟全球化以及亞洲金融危機的挑戰(zhàn)形勢，我國必須在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上堅持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不動搖，堅持農(nóng)村改革的市場取向不懷疑，致力于保持農(nóng)民收入的平穩(wěn)增長和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，這就要求我們在以公有制為主體的多種所有制經(jīng)濟基礎(chǔ)上，探索能使農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的農(nóng)村公有制的實現(xiàn)形式，從全局出發(fā)，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，在貫徹村民自治、建設(shè)農(nóng)村基層黨組織與干部隊伍的同時促使農(nóng)村改革與城市改革相互協(xié)調(diào)配合，在依靠科技加強新農(nóng)村水利建設(shè)的過程中不可破壞農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。

2．土地集體所有是根本

在跨世紀(jì)階段我國對待土地問題的態(tài)度仍然是堅持土地集體所有不動搖，在大力發(fā)展家庭承包經(jīng)營的同時需確保土地使用權(quán)和所有權(quán)相分離。作為能夠促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式，我國需要建立以家庭承包經(jīng)營為主、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，用土地制度的進(jìn)一步完善去開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面。

3．改革的“化學(xué)反應(yīng)”

在我國城鄉(xiāng)發(fā)展失衡開始凸顯的跨世紀(jì)時期，十五屆三中全會的召開帶動了全黨動員億萬人民努力開創(chuàng)我國農(nóng)村和土地工作新局面的自覺性，標(biāo)志著我國對農(nóng)村和土地改革的認(rèn)知更加成熟化和規(guī)律化。

（五）十六屆三中全會

1．農(nóng)改跳出固有限制

基于我國絕大多數(shù)農(nóng)民經(jīng)過二十多年農(nóng)村經(jīng)濟體制改革從而已經(jīng)解決溫飽問題的國情，我黨就現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸暴露出的產(chǎn)權(quán)模糊、條塊分割以及講平均多于講效率等結(jié)構(gòu)性弊端，以及我國農(nóng)業(yè)發(fā)展越發(fā)受到資源和市場雙重約束所造成的農(nóng)民收入增長緩慢、積極性大打折扣等發(fā)展問題，開始將注意力放在建立能夠改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)一體化新型體制上，明確提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展、跳出就農(nóng)村論農(nóng)村框架局限的新思路：旨在通過農(nóng)村的新型工業(yè)化、城市化和市場化來根本性地解決純農(nóng)業(yè)收入增長困難、城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的“三農(nóng)”問題。

首當(dāng)其沖的改革舉措是農(nóng)村稅費的改革，通過取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在逐漸降低農(nóng)業(yè)相關(guān)稅率的基礎(chǔ)上，完善各縣鄉(xiāng)試點機構(gòu)的各項政策與農(nóng)村的義務(wù)教育綜合配套體制；在健全對農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持與保護的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的同時，通過發(fā)展多種形式的農(nóng)村專業(yè)合作組織促使農(nóng)業(yè)實現(xiàn)生產(chǎn)到銷售一體化的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，通過放開糧食收購市場、直接加大各級財政對農(nóng)民的補貼來加強種糧農(nóng)民的糧食綜合生產(chǎn)能力，提出了促進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)的貧困農(nóng)民實現(xiàn)增收的緊迫性。

此外，改革取消了我國農(nóng)民在進(jìn)入城市就業(yè)過程中的一系列限制，通過拓展農(nóng)民的就業(yè)空間來保障城鄉(xiāng)居民在就業(yè)機會獲得上的平等地位，保障在城市中已有穩(wěn)定職業(yè)和住所的那部分農(nóng)業(yè)人口在戶籍制度改革下能依法享有當(dāng)?shù)鼐用窭響?yīng)享有的權(quán)利，從而進(jìn)一步推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2．征地承包求穩(wěn)定

改革對土地征用與承包的程序提出了新的批示并按照土地利用總體規(guī)劃和用途管制來改革了征地制度，同時以法律手段進(jìn)一步強化了農(nóng)村土地承包政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，在對公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分的同時，堅持按照保障農(nóng)民權(quán)益的原則完善征地程序，實行適度的規(guī)模經(jīng)營，力求在依法保障我國農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)的同時，及時對農(nóng)民給予補償，確保他們能夠依法自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營權(quán)，以繼續(xù)發(fā)揮土地家庭承包經(jīng)營對我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心作用。

3．改革的“化學(xué)反應(yīng)”

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)?！盵5]我黨始終站在致力于維持農(nóng)村社會穩(wěn)定和推動農(nóng)民收入增長的根本立場上。此次改革舉措的出臺在完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的大方向上，開始以法律形式規(guī)范農(nóng)村土地制度，在將我國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度中比較成熟的做法固定下來的同時，以法律形式賦予我國農(nóng)民長期和穩(wěn)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，這為我國全面建設(shè)小康社會和深化農(nóng)村土地制度改革指明前進(jìn)方向。

（六）十七屆三中全會

1．新農(nóng)村新思路

我黨于改革開放三十周年之際創(chuàng)新性地邀請了部分從事農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作的基層同志和專家學(xué)者，就在馬克思主義基本原理指導(dǎo)下如何加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的新農(nóng)村建設(shè)、奪取全面建設(shè)小康社會的新勝利進(jìn)行深入探討，創(chuàng)造性地將進(jìn)一步搞活農(nóng)村經(jīng)濟放在中國特色農(nóng)村現(xiàn)代化戰(zhàn)略發(fā)展道路中的重要地位上，應(yīng)在落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中進(jìn)一步完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村現(xiàn)代金融制度和農(nóng)業(yè)支持保障制度，發(fā)揮它們對公共財政覆蓋農(nóng)村的重要作用，以加快農(nóng)村扶貧開發(fā)、教育、醫(yī)療、環(huán)境及社會保障等公共事業(yè)發(fā)展步伐。

首先在發(fā)展理念和思維方式的轉(zhuǎn)變上，我們在新時期新階段應(yīng)該以全新的理念和思路來突破農(nóng)村發(fā)展的瓶頸，通過科學(xué)和理論創(chuàng)新為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收注入新的動力，將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)朝高產(chǎn)、高效、優(yōu)質(zhì)、安全和生態(tài)的方向發(fā)展，通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技推動城鄉(xiāng)社會的和諧統(tǒng)籌，維持國家的糧食安全與長治久安。此外，當(dāng)今我國已邁入傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，由于我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和國際競爭加劇，我國農(nóng)業(yè)難以擺脫基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展滯后和增收困難的現(xiàn)狀，因而改革需要調(diào)動億萬農(nóng)民解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的積極性，力爭在2020年基本建立起城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的一體化機制，讓農(nóng)民在農(nóng)村文化繁榮、基層組織健全、民主權(quán)利落實、教育和醫(yī)療機制完善的大環(huán)境下，實現(xiàn)消費水平的大幅度提高，更好地從環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系中獲益。

同時改革在踐行建設(shè)新農(nóng)村的戰(zhàn)略過程中要始終堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的多予少取型城市支持農(nóng)村方針，需相應(yīng)健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的物質(zhì)技術(shù)以提高資源利用、抗擊風(fēng)險和可持續(xù)發(fā)展的效率和能力，著力加強黨對農(nóng)村管理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與制度創(chuàng)新能力的建設(shè)力度，完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的農(nóng)村工作體制機制，將改革創(chuàng)新精神和正派廉政之風(fēng)融入黨執(zhí)政能力和先進(jìn)性建設(shè)這一主線上，發(fā)揮其在農(nóng)村基層干部建設(shè)和農(nóng)村政策落實監(jiān)督過程中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以利于黨組織在政策制定、資金投入和工作安排等環(huán)節(jié)上因地制宜和創(chuàng)造性地開展農(nóng)村工作。

2．土地流轉(zhuǎn)提上日程

加緊修訂的《土地管理法》開始更多關(guān)注土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體土地所有制實現(xiàn)形式的創(chuàng)新。表明我國農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地在“流轉(zhuǎn)”形式上的改革越發(fā)受到關(guān)注，在堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制不動搖的前提下，改革將針對農(nóng)民集體所有制土地的使用權(quán)這一農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地“流轉(zhuǎn)”形式，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)其土地的承包經(jīng)營權(quán)，在穩(wěn)定規(guī)劃和控制的前提下，土地流轉(zhuǎn)可在不威脅農(nóng)業(yè)耕地的前提下實現(xiàn)土地經(jīng)營規(guī)模的擴大目標(biāo)。

3．改革的“化學(xué)反應(yīng)”

我國土地制度和農(nóng)村發(fā)展的瓶頸日益凸顯，這就要求我黨站在新的起點上基于總體格局，按照既定的方向不斷深化農(nóng)村和土地改革，不能淺嘗輒止，不能因循守舊，勇于踐行新農(nóng)村建設(shè)新思路和土地流轉(zhuǎn)的新嘗試，這無疑又一次吹響了我國農(nóng)村和土地改革勇于創(chuàng)新、銳意進(jìn)取的前進(jìn)號角。

（七）十八屆三中全會

1．當(dāng)農(nóng)改遇上城鎮(zhèn)化

政府在扶持農(nóng)村走現(xiàn)代化、規(guī)?；c專業(yè)化的合作經(jīng)濟之路的過程不可避免地就城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制提出變革要求，除了繼續(xù)堅持家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式以外，對以集體經(jīng)營和合作經(jīng)營為代表的其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式提出了創(chuàng)新需求，改革開始在各種經(jīng)營方式共同發(fā)展的過程中鼓勵工商資本走進(jìn)農(nóng)村，開始在農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)這種適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素模式，通過允許財政資金補助合作社來維護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利和相關(guān)生產(chǎn)要素權(quán)益。

此外，農(nóng)改強調(diào)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的運行應(yīng)通過建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場來向公開公正的方向發(fā)展。中國要走新型特色化的城鎮(zhèn)道路，離不開我國新農(nóng)村建設(shè)與城市管理格局、空間結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)推進(jìn)，離不開放開建制鎮(zhèn)與小城市的落戶限制等此類戶籍制度改革舉措促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，離不開保障城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、進(jìn)城落戶農(nóng)民的城鎮(zhèn)住房、社會保障、養(yǎng)老及醫(yī)療等體系的完善。這需要在推進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素的平等交換和相關(guān)公共資源均衡配置的過程中，在保障農(nóng)民工同工同酬的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)各類社會資本大力投向農(nóng)村建設(shè)，通過在農(nóng)村興辦各類事業(yè)來均等化城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)，逐步形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型健康化的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓中國的廣大農(nóng)民能在現(xiàn)代化的當(dāng)代潮流中平等的共享成果。

2．土地改革再創(chuàng)規(guī)模

我黨在新時期持續(xù)推進(jìn)土地政策的適應(yīng)性調(diào)整，繼續(xù)把對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)劃與管制問題和嚴(yán)格保護耕地的要求放在一個重要的位置上，通過合理把握建設(shè)用地與人們居住用地間的合理比價機制來進(jìn)一步提高工業(yè)用地價格，在繼續(xù)減少用地的非公益性劃撥基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴大有償使用的國有土地范圍，允許出讓、租賃以及入股農(nóng)村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地以促使其合理實現(xiàn)與國有土地的同等入市和同權(quán)同價。

此外，為能夠形成歸屬明晰的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的開發(fā)和管制界線，改革強調(diào)要對荒地、灘涂、山嶺以及草原森林等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)的登記，以便深入落實土地節(jié)約使用制度，加大力度調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)的耕地用途，以配合建立國土空間開發(fā)保護制度，力在落實資源的有償使用制度和自然生態(tài)的補償制度過程中，將退耕還林和退牧還草的范圍進(jìn)一步擴大以保障耕地能夠得到休養(yǎng)與恢復(fù)。

針對我國的工業(yè)用地，改革明確指出要按照誰受益、誰補償?shù)脑瓌t來提高工業(yè)用地的價格，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度，通過建立土地增值收益分配機制來切實保障廣大農(nóng)民能在一個公平的平臺上與國家和集體共同分享土地增值收益，通過改革宅基地以進(jìn)一步賦予中國廣大農(nóng)民更多土地權(quán)能。

3．改革的“化學(xué)反應(yīng)”

從十一屆三中全會到十八屆三中全會，農(nóng)村和土地問題的改革已然是一個由表及里的漸進(jìn)過程。我們已然可以看出，我國的農(nóng)改和土改已經(jīng)不能依靠簡單的政策調(diào)整就能帶來巨大的社會收益，改革已經(jīng)進(jìn)入了艱巨而又復(fù)雜的深水區(qū)，我國“摸著石頭過河”所進(jìn)行的農(nóng)村和土地改革也越發(fā)需要與頂層設(shè)計相結(jié)合，在新時期需要更加周密的綜合各種思想、制度、體制和社會承受能力。

三、農(nóng)改和土改政策演進(jìn)特點與啟示

（一）圍繞政治路線，契合于新時期的奮斗目標(biāo)

改革開放以來一系列有關(guān)農(nóng)村改革和土地制度調(diào)整的戰(zhàn)略部署，都緊緊圍繞著黨在一定歷史發(fā)展階段所要解決的主要矛盾和根本任務(wù)。政治路線作為黨基于國情所做出的戰(zhàn)略指向，決定著我國農(nóng)村和土地改革事業(yè)的前進(jìn)方向。因此，針對全面建設(shè)小康社會和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的奮斗目標(biāo)，我國的農(nóng)村經(jīng)濟應(yīng)以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為發(fā)展的根本目的，向集約化、社會化和現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)型，在發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化大生產(chǎn)的過程中逐步實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)。

（二）堅持統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營，靈活發(fā)展多種形式的的改革模式

與時俱進(jìn)一直是我黨科學(xué)執(zhí)政的重要思想武器，作為上層建筑的我國農(nóng)村發(fā)展與土地改革，其政策的制定除了應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性和原則性，還應(yīng)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)的實際做出適應(yīng)性調(diào)整。我國的農(nóng)村和土地政策始終堅持以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，不斷完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，并輔之以土地承包期長久穩(wěn)定的原則。因此新時期我國必須堅持政策改革的靈活性，在廢除農(nóng)業(yè)稅這一重大調(diào)整下探索農(nóng)村和土地經(jīng)營新道路，注重農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中土地流轉(zhuǎn)問題的解決，發(fā)展多種形式的土地規(guī)?；?jīng)營。

（三）結(jié)合農(nóng)村實際，合理控制農(nóng)改與土改的速度和強度

我黨致力于保證農(nóng)村和土地改革政策的制定和出臺符合當(dāng)前農(nóng)業(yè)乃至社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律、符合當(dāng)前農(nóng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展和土地生產(chǎn)關(guān)系完善的需要、符合實踐意義上主觀與客觀相符合的需要。這就要求我黨在調(diào)整農(nóng)村和土地改革政策時將政策目標(biāo)和具體實踐緊密結(jié)合，一切從農(nóng)村的當(dāng)前實際出發(fā)，讓循序漸進(jìn)的政策改革考慮到民風(fēng)民俗、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平以及農(nóng)村社會對改革的承載力和容納能力等實際情況，從而有重點、有區(qū)別、有步驟地推進(jìn)農(nóng)改和土改找到一條適合中國特色社會主義的農(nóng)村發(fā)展和土地經(jīng)營體制。

（四）改革無法一蹴而就，后期保障值得重視

我國的農(nóng)村和土地改革歷史悠久，改革前景也是任重而道遠(yuǎn)，這主要是由我國農(nóng)村人口眾多、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱因而無法短期內(nèi)結(jié)束國民經(jīng)濟的二元結(jié)構(gòu)。我國雖然已經(jīng)打破了原有戶籍制給農(nóng)村帶去的諸多限制，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和土地政策的改革無法在合理的風(fēng)險控制下一步登天。政府除了要重視改革政策的制定外，對制度變遷后所涉及到的農(nóng)民權(quán)益和土地質(zhì)量也要提供可靠的保障，例如建立農(nóng)地生產(chǎn)力監(jiān)控系統(tǒng)去有效評估農(nóng)村糧食生產(chǎn)、建立農(nóng)地價值評估系統(tǒng)來因地制宜地安排土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的用途等。此外，后期我國在注重保護農(nóng)村土地的數(shù)量、質(zhì)量和使用權(quán)的合理轉(zhuǎn)讓之外，需注重各類社會保障體系對身處農(nóng)村發(fā)展洪流中農(nóng)民權(quán)益的保護，降低他們未來的經(jīng)濟生活由于土地改革和農(nóng)村變遷所造成的不確定性，通過強化后期保障循序漸進(jìn)地將我國土地改革和農(nóng)村發(fā)展的社會主義事業(yè)向前推進(jìn)。

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Progressive Chemical Reaction on Rural Reform and Agrarian Reform Process—Making the Successive 3rd Plenary Session of the Central Committee after the Reform and Opening-up as Axis

Rural and agrarian has been top priority of consideration in the long process of Chinese reform and construction. At current status, simplified policy adjustment no longer effectively bring high socially efficiency.Each period of Third Plenary Session (5years) represents a significant segmentation in analyzing rural reform and agrarian reform process. Rome was not built in a day, none as China’s reform. Late guarantee of reform united toplevel design as base and keep combination of centralization and decentralization. It centered on political line and rural facts, purposed to match speed and magnitude of rural and agrarian reform with various thoughts, structure and social pressure.

rural reform; agrarian reform; third plenary session; progressive evolution; chemical reaction

C911

A

1007-6875(2017)05-0091-06

10.13937/j.cnki.hbdzdxxb.2017.05.013

移民工程的跨學(xué)科研究（13&ZD172）。

王玥琳（1994—），女，江蘇鹽城人，社會學(xué)碩士研究生，研究方向為農(nóng)村社會學(xué)。

（責(zé)任編輯：杜 敏）