劉 爽 李 莉

(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，新疆 烏魯木齊 80052)

多元共治視角下水污染問題研究述評

劉 爽 李 莉

(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，新疆 烏魯木齊 80052)

本文在多元主體共治的視角下對國內(nèi)外水污染問題進(jìn)行綜述，并分析目前水污染治理過程中遇到的兩大困境：利益角色的多樣化和治理模式的單一性。最后針對上述問題提出以政府為主導(dǎo)、引入第三方機(jī)構(gòu)治理以及鼓勵公眾參與水污染治理問題的相關(guān)建議。

多元主體；水污染；治理

1 水污染治理的性質(zhì)

水污染的性質(zhì)在一定程度上決定了治理的方式。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森首次提出公共物品的概念，即每個人對某種物品的消費(fèi)不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。馬斯格雷夫等人在薩繆爾森對公共物品定義的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了公共物品所具有的特征，即消費(fèi)的非競爭性和非排他性。在中國，水資源的所有權(quán)屬于國家，國家有權(quán)對其進(jìn)行支配、使用等活動。因此，我們通常將水資源定義為公共物品。

1965年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南發(fā)表了“俱樂部經(jīng)濟(jì)論”一文，提出俱樂部模型并用來分析擁擠性公共產(chǎn)品問題，標(biāo)志著人們開始把注意力轉(zhuǎn)向?qū)Ψ羌児伯a(chǎn)品問題的研究。之后，約拉姆·巴澤爾提出準(zhǔn)公共物品的概念，即介于純公共物品和純私人物品之間的物品。于是，水資源污染治理的性質(zhì)常常被界定為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。1920年，庇古證明污染治理又具有正外部效應(yīng)，但如果僅靠市場資源配置的方式，完全有市場進(jìn)行主導(dǎo)，又會導(dǎo)致“市場失靈”的結(jié)果。該性質(zhì)也決定了在治理過程中由政府主導(dǎo)的角色定位，然而，如果單純地依靠政府進(jìn)行水資源供給，隨著水污染規(guī)模的擴(kuò)大，其治理成本會逐步攀升直至無窮大，勢必又會導(dǎo)致“政府失靈”的現(xiàn)象。這也是我們面臨的水資源污染治理的問題之一。

2 水污染治理的困境

2.1 利益角色的多樣化

在水污染治理過程中，不同角色之間要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)也不盡相同。于是，我們可以假設(shè)人作為一種“經(jīng)紀(jì)人”的存在，唯一試圖獲得的經(jīng)濟(jì)好處就是物質(zhì)性補(bǔ)償?shù)淖畲蠡τ谒Y源的使用，企業(yè)往往會犧牲公眾的利益，而獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益。正如前面所說，每個人都有對水資源的使用權(quán)，當(dāng)出現(xiàn)過度使用水資源時，就會造成資源的枯竭。這就是我們常說的“公地悲劇”。然而，政府的目標(biāo)則是實(shí)現(xiàn)公眾利益的最大化，即公平最大化。

水污染治理涉及人數(shù)眾多，成員之間具有的異質(zhì)性特征，達(dá)成一致意見和協(xié)調(diào)成本較高，容易陷入“囚徒困境”，參與者對自己參與決策結(jié)果的預(yù)期與事實(shí)往往也有一定差距因此，從而導(dǎo)致參與者“用腳投票”行為的發(fā)生，降低了決策質(zhì)量。長期以來，我國污染治理模式以政府為主，政府采取管制或者是補(bǔ)貼的方式進(jìn)行治理。漸漸弱化了公眾的參與職能，造成政府治理的效率低下、公眾滿意度降低等問題。

2.2 治理模式單一化

在水污染治理過程中，難以形成整合型地區(qū)水資源管理模式，存在各地方政府分散化管理。我國現(xiàn)行水管理機(jī)構(gòu)職能框架主要分為四個部分：防洪管理、水資源管理、水產(chǎn)業(yè)管理和水環(huán)境管理。其中，水環(huán)境管理又分為水土保持和水污染兩個部分。在水污染防治中又由水利部和國家環(huán)保局兩個不同的行政單位負(fù)責(zé)，這就造成了一定程度上的職責(zé)的分化和重疊現(xiàn)象。在不同的地方政府間，流域管理和行政區(qū)域管理存在差異。

水資源管理權(quán)力分布在部門和鄉(xiāng)級政府，但個別部門和鄉(xiāng)級政府的第一職能并不是保護(hù)水資源資源，而是通過開發(fā)利用水資源創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，這樣就容易發(fā)生部門間的利益沖突。

3 多元化治理模式的開拓

3.1 政府在治理中的主導(dǎo)地位

政府既是水污染治理的負(fù)責(zé)人又是治理過程中的監(jiān)管人。針對水污染給人們造成的種種危害，各國政府都制定有關(guān)法規(guī)加強(qiáng)水污染的管制。如荷蘭頒布的《地表水污染法》以及美國頒布的《聯(lián)邦水污染控制法》、《清潔水法》和《水質(zhì)量法》[1]。2000年，國務(wù)院批準(zhǔn)了新的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》。為了體現(xiàn)“以防為主、防治結(jié)合”的原則，我國出臺“三同時”制度，即建設(shè)項(xiàng)目中防治水污染設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)使用。除此之外，我國還有運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對水污染實(shí)行管制的法律制度，規(guī)定向水體排放污染物的企事業(yè)單位，繳納一定的排污費(fèi)用；超過國家或地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，繳納超額費(fèi)用。

3.2 引入第三方治理機(jī)構(gòu)

在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，我國首次提出了“推行環(huán)境污染第三方治理”這一新型環(huán)境治理方法。2015年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理意見》中提出，第三方治理實(shí)際是推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。徐亮亮認(rèn)為第三方治理模式是通過“專業(yè)的人，做專業(yè)的事”，提高治污效果，同時降低污染治理及環(huán)境監(jiān)管的成本，既能改進(jìn)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放效率，又便于環(huán)保部門集中監(jiān)管[2]。

3.3 公眾參與中的非政府組織

公眾參與傳入中國并在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域作為重要原則提出來始于上世紀(jì)90年代。雖然，近年來對公眾參與的理論研究和實(shí)踐成果都取得了一定的進(jìn)展。但是，對于公眾參與的概念界定并不是十分明晰。張曉等人認(rèn)為公眾參與是公眾根據(jù)國家賦予的權(quán)利參與環(huán)境保護(hù)的制度，是政府依靠公眾的力量與智慧，制定出環(huán)境政策、法律法規(guī)、確定建設(shè)項(xiàng)目等的制度[3]。公眾參與環(huán)境治理增進(jìn)了水污染防治的公共性。中國非政府環(huán)保組織的發(fā)展還處在起步階段，即針對公眾發(fā)起環(huán)境啟蒙運(yùn)動，開展宣傳教育，倡導(dǎo)環(huán)保的生活方式，發(fā)展環(huán)保志愿者，提升公眾的環(huán)境意識。

4 結(jié) 論

水污染已經(jīng)成為環(huán)境治理中不可避免的一個問題，但是中國的治理模式仍然存在許多缺陷。因此，本文在多元主體共治的視角下對國內(nèi)外水污染問題進(jìn)行綜述，并分析目前水污染治理過程中遇到的兩大困境：利益角色的多樣化和治理模式的單一性。最后針對上述問題提出以政府為主導(dǎo)、引入第三方機(jī)構(gòu)治理以及鼓勵公眾參與水污染治理問題的相關(guān)建議。研究指出，在借鑒國外多元共治思想的基礎(chǔ)上，我國對水污染的治理不應(yīng)僅靠政府運(yùn)用政治權(quán)威對社會事務(wù)進(jìn)行單一管理，而是要形成一個蘊(yùn)含“國家、社會和市場”的多元化架構(gòu)協(xié)同運(yùn)作，形成各主體上下聯(lián)動，互相制衡的管理過程。

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Review on the Study on Water Pollution in the Perspective of Pluralism

LIU Shuang LI Li

(Xinjiang Agricultural University，Urumqi，Xinjiang，80052)

This paper reviews the domestic and international water pollution problems from the perspective of diversified subject governance，and analyzes the two dilemmas encountered in the current water pollution control process：the diversification of interest roles and the unity of governance model.Finally，the government-led，the introduction of third-party institutional governance and encourage public participation in water pollution control issues related to the above-mentioned issues.

diversified main；water pollution；governance

劉爽，在讀研究生，研究方向?yàn)橘Y源環(huán)境管理政策

李莉，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理博士后，主要從事資源開發(fā)利用與可持續(xù)資源環(huán)境管理政策方面的研究

文獻(xiàn)格式：劉 爽 等.多元共治視角下水污染問題研究述評[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(4)：92-93.

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1673-288X(2017)04-0092-02