文/徐慧莉

政府科技投入管理機制研究

文/徐慧莉

科技活動是指在自然科學、農(nóng)業(yè)科學、醫(yī)藥科學、工程與技術(shù)科學、人文與社會科學領(lǐng)域（簡稱科學技術(shù)領(lǐng)域）中，與科技知識的產(chǎn)生、發(fā)展、傳播和應(yīng)用密切相關(guān)的有組織的活動。根據(jù)科技活動的內(nèi)容、目的不同，聯(lián)合國教科文組織把科學技術(shù)活動分為三大類：科學研究與試驗發(fā)展（R&D）、科技教育與培訓（STET）、科技服務(wù)（STS）。中國根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的研究，結(jié)合中國國情，規(guī)定了科技活動包括研究與試驗發(fā)展（R&D）、科技成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用和科技服務(wù)三類活動。同時，從財政支持的角度來看，科技活動也可分為公共產(chǎn)品性質(zhì)的科技活動及非公共產(chǎn)品性質(zhì)的科技活動。

而創(chuàng)新是指把感悟和技術(shù)轉(zhuǎn)化為能夠創(chuàng)造新的市值、驅(qū)動經(jīng)濟增長和提高生活標準的新的產(chǎn)品、新的過程、新的方法和新的服務(wù)?？萍紕?chuàng)新包括科學創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，是從新知識的產(chǎn)生、新技術(shù)的開發(fā)到新產(chǎn)品的生產(chǎn)、新產(chǎn)業(yè)的形成直至新價值的實現(xiàn)的復(fù)雜的系統(tǒng)的動態(tài)過程，是科學創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的有機統(tǒng)一。自主創(chuàng)新包含三個層次的含義：原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進消化吸收再創(chuàng)新。

政府科技投入的動因分析

根據(jù)公共產(chǎn)品理論和外部性理論可以判斷，由于使用上的競爭性和消費上的非排他性，決定了科技產(chǎn)品不同程度地具有公共產(chǎn)品的屬性；同時，由于科技創(chuàng)新成果的應(yīng)用和推廣，會在全社會范圍內(nèi)產(chǎn)生不同程度的經(jīng)濟和社會效益，它又具有外部性的特征。技術(shù)外溢效應(yīng)的實證研究表明，一家企業(yè)的科技創(chuàng)新成果會很快地擴散到整個行業(yè)乃至社會，使社會收益，而且社會收益率普遍高于私人收益率。因而在投入得不到充分補償?shù)那闆r下，企業(yè)和私人往往都會選擇接受科技的溢出，而不進行自主創(chuàng)新，從而抑制了企業(yè)或私人科技創(chuàng)新的動力，導(dǎo)致科技創(chuàng)新的市場失靈。

因此，在市場機制實現(xiàn)科技資源最優(yōu)化配置的功能扭曲時，為協(xié)調(diào)個人利益和社會利益，就使得政府必須進行必要的干預(yù)，有效抑制科技創(chuàng)新的負效應(yīng)，彌補市場機制的缺陷，激發(fā)投資者科技創(chuàng)新的積極性，使科技創(chuàng)新供給達到社會最優(yōu)化。

由于外部環(huán)境的不確定性、創(chuàng)新項目本身的難度與復(fù)雜性、創(chuàng)新者自身能力的有限性，使得創(chuàng)新面臨另一個市場失靈的問題，即科技創(chuàng)新過程中的不確定性。這種不確定性對創(chuàng)新最大的影響就是造成了創(chuàng)新的時滯。若將創(chuàng)新視為科技發(fā)明的第一次商業(yè)化應(yīng)用，則發(fā)明與創(chuàng)新之間存在平均10—15年的時滯?？萍紕?chuàng)新的不確定性也直接導(dǎo)致了科技創(chuàng)新的高風險性，創(chuàng)新者通常不能事先確保研發(fā)成功，即使成功，也難以確切地預(yù)知該項研究成果的市場應(yīng)用和盈利前景，如1997年美國每10000個得到風險投資支持的創(chuàng)新項目中，僅有一個可以成功占有1%的市場。這種不確定性和高風險性導(dǎo)致大部分企業(yè)難以承擔科技創(chuàng)新高投入、高風險的負擔，使企業(yè)對科技創(chuàng)新的投入不會達到最優(yōu)水平，這就需要政府采取各種形式加以干預(yù)，直接或間接地分散、分擔科技創(chuàng)新風險，促進科技創(chuàng)新活動。

但市場機制下，科技創(chuàng)新主體的創(chuàng)新行動以滿足其私利性為目標。企業(yè)的科技創(chuàng)新主要服從于市場利潤最大化的需要，科研機構(gòu)和大學的科技創(chuàng)新則服從于提升組織或個人知名度或職稱職務(wù)等需要，都與國家或政府宏觀目標需要和戰(zhàn)略目標需要產(chǎn)生差異。這種科技創(chuàng)新價值取向的非一致性，使得創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化缺乏動力，科技創(chuàng)新與市場需求脫節(jié)、與經(jīng)濟需求脫節(jié)，造成創(chuàng)新資源的非優(yōu)化配置和社會創(chuàng)新鏈的不完整，導(dǎo)致科技創(chuàng)新系統(tǒng)的失效或低效。

因此，必須由政府采用政策、計劃等多種手段，增強對科技創(chuàng)新資源的配置能力，彌補市場失效，使科技創(chuàng)新活動在國家或區(qū)域創(chuàng)新體系的總體目標框架引導(dǎo)下展開，使創(chuàng)新的利益在全社會范圍內(nèi)、在各創(chuàng)新主體間達到總量的相對平衡。

總之，為了彌補市場的缺陷，政府必須介入科技投入，但是政府介入并不意味著要投入到所有的領(lǐng)域。雖然科技產(chǎn)品都具有一定程度的公共性質(zhì)，但程度有大小之分，正確分析創(chuàng)新鏈不同科技創(chuàng)新活動的性質(zhì)，科學認識政府科技投入的動因，充分把握政府科技投入的內(nèi)涵及性質(zhì)，才能建立有效促進市場機制、政府機制和社會機制有機結(jié)合的政府科技投入體系。

政府科技投入原則

一般意義上，政府科技投入就是指財政科技投入，可分為兩種形式：一種是直接撥款，即國家和地方財政預(yù)算內(nèi)安排的用于科學技術(shù)活動的各項投入；另一種是間接投入，包括稅收優(yōu)惠、政府采購、科技金融等所有能促進科技發(fā)展的政府政策工具。本文所指的政府科技投入主要以財政直接撥款為主，包括科技技術(shù)管理事務(wù)、基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)研究與開發(fā)、科技條件與服務(wù)、社會科學、科學技術(shù)普及、科技交流與合作、科技重大專項和其他科學技術(shù)支出等方面的內(nèi)容。

科技投入屬于公共財政資源，必須滿足公共財政資源配置的公共性原則、效率原則和導(dǎo)向原則。政府支持的領(lǐng)域應(yīng)當是科技公共產(chǎn)品領(lǐng)域，確保公共科技領(lǐng)域的資金供給，而具有私人性質(zhì)的技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)當由市場來提供。首先要確保公共科技領(lǐng)域的資金供給，主要是基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、共性技術(shù)研究。

市場經(jīng)濟條件下，政府科技投入是為了糾正市場、系統(tǒng)和制度失靈所造成的效率損失，就是應(yīng)提供充足的科技創(chuàng)新產(chǎn)品，彌補私人市場因外部性、公共性和不確定性等原因造成的科技產(chǎn)品的供給不足，為企業(yè)提供有利于公平競爭的環(huán)境，消除影響市場效率的壟斷行為。

同時，政府科技投入可提供更多的政策信息、制度信息和市場信息，使得資金投入的方向性和主動性更加明確，具有重要的方向引導(dǎo)、信息培育和目標鎖定等作用。

完善政府科技投入體系

政府科技投入對于促進科技創(chuàng)新，支撐經(jīng)濟社會發(fā)展有著重要的貢獻。目前，引導(dǎo)機制、投入方式、協(xié)調(diào)原則、管理機制、評價體系等方面的問題，應(yīng)按照國家創(chuàng)新體系的要求、政府科技投入的原則，采取有效措施，完善政府科技投入體系，更大程度地發(fā)揮政府科技投入的效用。

政府科技投入是提高自主創(chuàng)新能力的基本要求，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的有力支撐，是建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要保證。經(jīng)過政府科技投入的動因分析，明確政府科技投入是政府的重要職能，闡明政府科技投入的內(nèi)涵、性質(zhì)及原則。針對政府科技投入中存在的問題，應(yīng)當充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，多元化投入機制，建立健全協(xié)調(diào)機制，改革完善管理機制等。