陳余芳++黃燕芬

摘要：當(dāng)前我國住房公積金管理體制已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展形勢的要求，管理體制的落后成為住房公積金制度進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。文章分析當(dāng)前公積金制度的在繳存、分配、使用、投資、決策、管理、監(jiān)督等方面的問題和困境，提出了在住房市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，住房公積金制度的重新定位，一是要明確住房公積金的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，成為我國住房保障體系融資的主體地位，二是明確住房公積金作為政策性住房金融的核心地位，并在此基礎(chǔ)上探討未來我國公積金制度的發(fā)展方向，按照改革現(xiàn)有不足、省級層面集中、全國層面統(tǒng)一的三步驟推進(jìn)，逐步建立起適應(yīng)我國新型城鎮(zhèn)化要求，滿足住房保障體系建設(shè)和發(fā)展需求的公積金管理體制。

關(guān)鍵詞：公積金制度；住房保障體系；供給側(cè)改革

一、 引言

我國住房公積金制度建立于20世紀(jì)90年代。作為住房制度改革的一項(xiàng)內(nèi)容，它推動住房從實(shí)物向貨幣分配的制度轉(zhuǎn)軌，促進(jìn)福利性住房制度向以市場為主體住房制度的轉(zhuǎn)變。隨著住房公積金的規(guī)模不斷擴(kuò)大，住房公積金制度的社會影響力的日益增強(qiáng)，一方面支持了城鎮(zhèn)居民住房條件改善，提高了城鎮(zhèn)居民住房消費(fèi)能力，在住房保障體系建設(shè)占據(jù)重要地位；另一方面，又面臨諸多新問題和挑戰(zhàn)，制度公平性、管理的效率屢遭質(zhì)疑。

近年來，關(guān)于“取消住房公積金制度”的爭論常常被推向輿論的風(fēng)口浪尖。無論是從繳存覆蓋范圍，或是提取、使用、分配、投資機(jī)制，亦或是決策、管理、監(jiān)督制度，當(dāng)前我國住房公積金管理體制不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展形勢的要求，管理體制的落后成為住房公積金制度進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。因此，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，住房公積金制度的改革是適應(yīng)新一輪住房制度改革的需要，特別是住房保障體系建設(shè)和發(fā)展的需要。對住房公積金制度再定位，進(jìn)一步明確住房公積金管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，建立適應(yīng)現(xiàn)代金融發(fā)展的公積金制度，將有利于住房制度的改革和完善，讓更多的人享受到全面深化改革的帶來的制度紅利和成果。

二、 當(dāng)前我國住房公積金制度的問題

當(dāng)前我國住房公積金制度及其管理體制的存在問題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1. 公積金的繳存制度問題?，F(xiàn)行制度下，住房公積金的繳存制度覆蓋面較窄。一方面，城鎮(zhèn)就業(yè)人員住房公積金的實(shí)際繳存率不高?，F(xiàn)行住房公積金的繳存主體是所有城鎮(zhèn)單位的在職職工，所有城鎮(zhèn)單位也有義務(wù)按時(shí)、足額繳存住房公積金。盡管國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及國有企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)全覆蓋，但城鎮(zhèn)中部分民營企業(yè)、民辦社會組織等考慮到為控制成本、減少支出，逃避社會責(zé)任，對繳存住房公積金并不積極。另外，住房公積金繳存的強(qiáng)制措施不足，法律法規(guī)不完善。住房公積金未被列入勞動爭議調(diào)解仲裁范圍，發(fā)生糾紛時(shí)公積金管理部門的執(zhí)行力度有限。因此，這部分職工現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際繳存率較低。按照《全國住房公積金2015年年度報(bào)告》（由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布，以下簡稱《報(bào)告》）以及國家統(tǒng)計(jì)局公布的城鎮(zhèn)就業(yè)人口數(shù)據(jù)的計(jì)算，2015年全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員的公積金繳存率僅為30.67%；另一方面，住房公積金制度并未覆蓋城鎮(zhèn)全部就業(yè)人口。按照國務(wù)院提出的“住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”和“把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系”的發(fā)展目標(biāo)的要求，現(xiàn)行住房公積金制度的覆蓋面，與國家新型城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革的要求是不相適應(yīng)。

2. 公積金的分配、使用、投資問題。我國當(dāng)前住房公積金的使用效率較低，投資渠道較少，資金閑置嚴(yán)重，存在公平性欠缺的制度缺陷。從使用效率上看，我國住房公積金的資金使用主要為個(gè)人提取、個(gè)人住房貸款、保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款、購買國債、專戶存款5個(gè)類別。根據(jù)《報(bào)告》顯示，截至2015年，全國住房公積金提取總額為48 815.64億元，占繳存總額的54.55%。可見，公積金繳存人中使用過個(gè)人住房貸款的比例低，住房公積金的受益面不足，資金閑置較為嚴(yán)重。從投資渠道上看，目前住房公積金的增值收益僅包括個(gè)人住房貸款的利息收入、保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款的利息收入、國債利息收入和專戶存款利息收入。住房公積金的資金投資渠道目前僅限于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款和購買國債，其他增值收益項(xiàng)目的收益率均比較低，從而在一定程度上損害了繳存人的利益和社會福利。從使用公平性看，住房公積金貸款多流向高收入家庭。高收入居民家庭與中低收入居民家庭相比，購買住房的機(jī)會更多，使用住房公積金貸款的機(jī)會更大，貸款額度也會更高，能夠更多地從住房公積金制度中受益。這就出現(xiàn)了中低收入居民家庭向更易獲得住房公積金貸款的高收入居民家庭提供逆向補(bǔ)貼的現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇了該制度的不公平性。

3. 公積金的管理和監(jiān)督制度問題。在管理層面上，公積金管理委員會是住房公積金的管理決策機(jī)構(gòu)，住房公積金管理中心負(fù)責(zé)日常運(yùn)作，銀行提供專戶存儲，財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督。管委會和中心兩者在實(shí)際公積金業(yè)務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)中均存在定位不清晰、履職不到位的問題。住房公積金管理委員會作為決策機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上是地方的分管市長主持下的一個(gè)民主議事組織，既不是獨(dú)立法人，也不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，其職能虛化。住房公積金管理中心性質(zhì)是直屬城市人民政府，不以營利為目的的獨(dú)立事業(yè)單位。管理中心自身沒有資本金，專業(yè)管理人才不足，在會計(jì)審計(jì)、信息披露以及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制上都不夠規(guī)范，無法承擔(dān)存貸款、呆壞賬處理等金融功能。這種功能的錯(cuò)位，導(dǎo)致管理中心運(yùn)行效率低下，制約其高效履行法定職能。在監(jiān)督層面上，住房公積金監(jiān)督部門由財(cái)政、住建、央行和審計(jì)等部門組成。這種監(jiān)督體制主要存在的問題是監(jiān)督主體受其部門職能的限制，單一部門監(jiān)督責(zé)任有限，多頭監(jiān)督使監(jiān)督力量分散，協(xié)調(diào)配合不足，難以形成有效合力。以城市為單位的屬地管理體制，由于不同城市住房公積金的管理存在巨大差異，管理難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，住房公積金個(gè)人賬戶不能實(shí)現(xiàn)異地流轉(zhuǎn)和使用，從而對繳存人的利益造成一定程度的損害。不同城市間的由于資金不能相互調(diào)用，資金無法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，也導(dǎo)致每個(gè)中心的資金規(guī)模均有限，抗系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)能力較差。

三、 供給側(cè)改革背景下住房公積金制度的重新定位

我國住房公積金制度是上一輪住房制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它的目的是要通過一定的強(qiáng)制性，將城鎮(zhèn)居民收入中一部分用于住房儲蓄，把歸集住房資金支持城鎮(zhèn)居民的住房消費(fèi)，形成由政府、企業(yè)和居民三者共負(fù)擔(dān)的建房資金籌集機(jī)制，拓寬住房開發(fā)融資來源，增加住房建設(shè)與消費(fèi)資金的積累規(guī)模。但目前城鎮(zhèn)住房的市場化機(jī)制已經(jīng)形成，住房問題和住房保障形勢發(fā)生了重大變化。這項(xiàng)制度在住房供給方面，由于不能發(fā)放住房建設(shè)項(xiàng)目貸款，保障對象有限，效率不足；在支持住房消費(fèi)方面發(fā)揮的保障性作用也有限，缺乏對低收入群體強(qiáng)有力的扶持和保障，公平性不足。2015年底，中央面對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，提出要在適度擴(kuò)大總需求同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動力。房地產(chǎn)行業(yè)是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)鍵領(lǐng)域。2016年以來，房地產(chǎn)市場一方面存在去庫存的巨大壓力，另一方面又出現(xiàn)了部分城市房價(jià)高企，地價(jià)高漲，市場高熱的現(xiàn)象。房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策上，既有大部分城市出臺一系列刺激購房、鼓勵(lì)住房消費(fèi)等寬松政策，又有一部分城市制定較以往更加嚴(yán)厲的限購政策。全國房地產(chǎn)市場嚴(yán)重分化，居民住房消費(fèi)差異性大、地區(qū)情況復(fù)雜性、矛盾性加劇。面對這種情況，為適應(yīng)房地產(chǎn)市場發(fā)展，特別是住房市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，住房公積金制度迫切需要重新定位，進(jìn)一步明確其管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，建立適應(yīng)現(xiàn)代金融發(fā)展的管理體制，更好地滿足我國住房保障體系建設(shè)的需要。

1. 明確住房公積金的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，成為我國住房保障體系融資的主體地位。我國住房保障體系的建設(shè)是一項(xiàng)完善住房市場發(fā)展，解決居民住房問題的重大民生工程。住房公積金制度是住房保障體系建設(shè)的重要組成部分。我國保障性住房需要大量資金投入、建設(shè)的周期比較長、收益率不高。即使有中央財(cái)政資金的大力支持和多渠道的融資模式，但是以公租房為代表的這類保障性住房建設(shè)很少能吸收到社會資金的介入?；谧》抗e金的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，政府有權(quán)使用公積金中的沉淀資金和增值收益用于履行必要的住房保障職能，通過進(jìn)一步擴(kuò)大資金使用的范圍來支持保障性住房的建設(shè)；通過改變原來高收入人群在其中受惠較多，而中低收入人群處于受惠的劣勢地位的局面，在各方面特別是住房貸款上向中低收入人群傾斜，從而為解決中低收入人群的住房消費(fèi)提供更多支持。

2. 明確住房公積金作為政策性住房金融的核心地位。我國住房市場存在市場失靈現(xiàn)象。工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加速帶來了住房需求的大幅度增加，住房市場供給和需求在短時(shí)期內(nèi)存在較大的不平衡。在資本市場欠發(fā)達(dá)、專業(yè)住房金融機(jī)構(gòu)缺位、住房融資手段有限、市場監(jiān)督機(jī)制不完善的前提下，將所有的住房問題完全交由市場來解決是不現(xiàn)實(shí)的。住房公積金由于其所具有強(qiáng)制性、普遍性、互助性的特點(diǎn)，既體現(xiàn)了住房保障的性質(zhì)，但又不同于政府無償補(bǔ)助和社會救助，運(yùn)行機(jī)制具有明顯的金融機(jī)構(gòu)屬性，將其定位于政策性住房金融的核心位置，名正言順，也正當(dāng)其時(shí)。

四、 住房公積金制度改革路徑

基于住房公積金是中國我國住房保障體系融資主體和政策性住房金融核心的準(zhǔn)公共產(chǎn)品定位，住房公積金管理體制的改革方向?yàn)榱⒆阌谧》勘Ｕ象w系建設(shè)和發(fā)展的需要，有利于住房市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，改進(jìn)住房公積金運(yùn)行機(jī)制的薄弱環(huán)節(jié)，建立多層次的住房公積金管理機(jī)制，推動住房公積金管理體制成為我國政策性住房金融的核心，更好地為我國的住房保障體系提供金融服務(wù)。因此，未來住房公積金制度的演進(jìn)路徑可以按照改革現(xiàn)有不足、省級層面集中、全國層面統(tǒng)一的三步驟推進(jìn)。

1. 改革公積金的繳存、分配、使用、投資、決策、管理、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的不足。繳存環(huán)節(jié)上，拓寬住房公積金繳存對象的范圍，逐步建立個(gè)人自愿繳存、單位和個(gè)人共同繳存兩種方式并存的繳存方式，使住房公積金制度惠及到每個(gè)城鎮(zhèn)就業(yè)者。實(shí)施住房公積金差異化繳存方式，適度擴(kuò)大繳存人自愿繳存比例；對于不同的家庭收入水平，提供差異化的存款利率；對不同繳存額度，設(shè)定梯度遞減的存款利率，體現(xiàn)住房公積金的社會保障性。提取環(huán)節(jié)上，簡化審批程序，縮小住房公積金的提取時(shí)間間隔，低收入家庭租房時(shí)提取能實(shí)現(xiàn)一月一提。使用環(huán)節(jié)上，進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金的使用范圍，放寬職工提取公積金的限制，進(jìn)一步推廣個(gè)人住房擔(dān)保貸款政策性貼息業(yè)務(wù)，實(shí)施差異化貸款利率。管理監(jiān)管環(huán)節(jié)上，加快實(shí)現(xiàn)全國住房公積金聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控的進(jìn)度，提高公積金運(yùn)作透明度。推進(jìn)住房公積金管委會的組織結(jié)構(gòu)的改革，強(qiáng)化管委會的決策和監(jiān)督管理職能；增加普通市民代表比例和財(cái)政、審計(jì)等方面的獨(dú)立專家的比例，重大事件的決策可以舉辦聽證會，廣納民意；成立獨(dú)立專家委員會，由專家委員會參與決策的過程。

2. 在完善現(xiàn)有公積金制度基礎(chǔ)上，在省級層面上可成立一個(gè)跨地市的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)均衡地方住房公積金流動性和支持地方保障性住房建設(shè)資金。成立省級住房公積金中心，將現(xiàn)有的地市一級住房公積金管理中心所管理的本地住房公積金部分余額集中到省級住房公積金中心，成為其會員機(jī)構(gòu)。省級住房公積金中心將本省的住房公積金部分余額歸集起來統(tǒng)一運(yùn)作。地市一級公積金管理中心出現(xiàn)流動性不足時(shí)，會員向省級住房公積金中心申請貸款增加流動性；會員可根據(jù)出資比例得到相應(yīng)分紅。省級中心通過購買地方財(cái)政為了籌集保障性住房建設(shè)資金發(fā)放的地方政府債券，或購買會員單位的住房抵押貸款等方式來保值增值。在條件具備的前提下，逐步轉(zhuǎn)型成為地方政策性銀行，參與銀行間同業(yè)拆借，發(fā)行地方金融債券來支持本省的保障房建設(shè)。

3. 在省級中心運(yùn)行較完善的基礎(chǔ)上，可成立全國層面的中央住房公積金銀行來統(tǒng)籌全國的住房公積金。通過設(shè)立全國住房公積金政策性銀行來補(bǔ)充和完善住房市場的政策性融資機(jī)制，服務(wù)住房保障體系，解決當(dāng)前公積金制度所面臨的問題。中央住房公積金銀行可由中央財(cái)政直接注資，成為儲蓄型住房政策性銀行。中央住房公積金銀行成立以后，采用全國統(tǒng)一的運(yùn)作原則，在資金上實(shí)施全國跨區(qū)域性調(diào)配，強(qiáng)化整體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有效分散和管理住房信貸區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)筑起跨地區(qū)的住房金融風(fēng)險(xiǎn)防范控制的防火墻。省級地方住房政策性銀行入股中央住房公積金銀行成為股東和會員單位。中央住房公積金銀行向會員單位提供貸款、購買會員單位的抵押貸款，為其注入流動性。中央住房公積金銀行通過發(fā)放全國政策性金融債的方式為保障性住房提供資金，保障性住房所在地的會員單位優(yōu)先購買住房政策性金融債，為會員單位的公積金提供一個(gè)安全的增值保值途徑。中央住房公積金銀行對會員單位的流動性提供支持，并將部分利潤以紅利方式、按照所占股份比例返還給會員單位。

通過建立地市、省級和中央層面的三級公積金管理運(yùn)行制度，將地方公積金管理職能中的金融功能轉(zhuǎn)換為省級和中央層面的政策性銀行來運(yùn)作，有利于統(tǒng)籌全國范圍內(nèi)的公積金，能夠保持公積金充足的流動性，同時(shí)按照金融機(jī)構(gòu)的投資模式進(jìn)行公積金投資，發(fā)行適當(dāng)?shù)慕鹑诋a(chǎn)品，擴(kuò)大了公積金資金的來源渠道，進(jìn)一步放大公積金余額的資金效應(yīng)。通過中央和省兩級住房政策性銀行的方式，地方住房公積金管理中心既可以得到中央、省級財(cái)政以及央行的政策支持，有利于充分發(fā)揮住房公積金支持地方保障性住房建設(shè)的優(yōu)勢，也充分考慮到地方住房公積金管理中心的相對獨(dú)立性，使其把管理住房公積金的重心放在金融功能以外的管理環(huán)節(jié)中，從而使得這項(xiàng)制度更加科學(xué)、有效、可持續(xù)。

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基金項(xiàng)目：2015年度教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（項(xiàng)目號：15JJD810021）；中國人民大學(xué)“統(tǒng)籌支持一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)”經(jīng)費(fèi)的支持。

作者簡介：黃燕芬（1966-），女，漢族，江蘇省靖江市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，第二屆北京市政府住房保障決策咨詢專家組專家，研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)政策、公共支出管理、公共產(chǎn)品定價(jià)、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)；陳余芳（1980-），男，漢族，福建省龍巖市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士生，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)經(jīng)濟(jì)與管理。

收稿日期：2017-01-12。