尹攀+謝思+李欣章

摘 要 為了促進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)已逐步推行林業(yè)的分類經(jīng)營(yíng)，而森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度則是實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)的前提和保障。本文基于林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)的視角，闡述了當(dāng)前林業(yè)生態(tài)效益補(bǔ)償制度的發(fā)展?fàn)顩r及存在的不足，并對(duì)進(jìn)一步完善林業(yè)生態(tài)效益補(bǔ)償制度提出了一些建議。

關(guān)鍵詞 持續(xù)林業(yè) 分類經(jīng)營(yíng) 生態(tài)效益補(bǔ)償

林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)是根據(jù)生態(tài)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合的原則，把森林中一部分生態(tài)區(qū)位重要的林區(qū)劃分為公益林以生態(tài)效益為主，再把一部分立地條件好的林區(qū)劃分為商品林以經(jīng)濟(jì)效益為主，然后對(duì)兩種類型的林區(qū)分別采用不同的經(jīng)營(yíng)管理方式進(jìn)行管理。

森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度就是為了適應(yīng)林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)改革的需要、遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，按照國(guó)家和政府規(guī)定對(duì)生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)主體按價(jià)值規(guī)律進(jìn)行等價(jià)補(bǔ)償，以保證森林在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下正常發(fā)揮其生態(tài)效益的一系列法規(guī)和制度。

一、為什么要實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)

（一）實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)可使商品林真正走向市場(chǎng)

長(zhǎng)期以來(lái)，林業(yè)受產(chǎn)出投入比低、生產(chǎn)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、正常投資回報(bào)得不到保障等因素的制約，難以吸引足夠的資金使其發(fā)展成為新型的集約化產(chǎn)業(yè)。實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)，商品林的經(jīng)營(yíng)可以依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，使得林業(yè)部門(mén)能夠選擇經(jīng)濟(jì)效益好的經(jīng)營(yíng)對(duì)象來(lái)經(jīng)營(yíng)，從而使得商品林的投資者得到可觀的利益回報(bào)，同時(shí)在投資回報(bào)得到保證后，社會(huì)生產(chǎn)資金也會(huì)不斷地流向林業(yè)部門(mén)，這也有助于解決林業(yè)生產(chǎn)投入不足的問(wèn)題。

（二）可使生態(tài)公益林得到有效的經(jīng)營(yíng)和保護(hù)

森林的生態(tài)防護(hù)效益是生態(tài)公益林的主體功能，但由于此效益的實(shí)際受益者并不是經(jīng)營(yíng)者，所以導(dǎo)致受益者不投入、經(jīng)營(yíng)者沒(méi)收益的矛盾。在分類經(jīng)營(yíng)不能有效實(shí)施的情況下，國(guó)有林業(yè)的生態(tài)林由于沒(méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)效益，林場(chǎng)不愿投入過(guò)多的人力物力來(lái)經(jīng)營(yíng)，從而導(dǎo)致公益林防護(hù)效益下降。實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)后，通過(guò)明確權(quán)責(zé)關(guān)系以及投入產(chǎn)出關(guān)系，利用政府的宏觀調(diào)控能力，有效地解決生態(tài)公益林的資金投入，更有利于生態(tài)公益林的維護(hù)和生態(tài)效益的發(fā)揮。

（三）森林分類經(jīng)營(yíng)是林場(chǎng)林地資源得到充分利用的保障

林場(chǎng)最稀缺的資源就是林地，但是苦于林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)管理水平有限，從而導(dǎo)致了林地資源未能得到充分有效的利用。通過(guò)對(duì)林場(chǎng)實(shí)施有效的分類經(jīng)營(yíng)后，依據(jù)森林自身具有的主體功能來(lái)劃分林場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)類型，同時(shí)對(duì)林地進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，從而能夠有效地解決林地利用效力低下的問(wèn)題。

二、森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的實(shí)質(zhì)以及對(duì)于林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)的意義

森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度實(shí)質(zhì)上是通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一種有效的約束制度，這一機(jī)制的建立可以讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)成果的受益者支付相應(yīng)的費(fèi)用，通過(guò)制度的合理設(shè)計(jì)可以激勵(lì)公共產(chǎn)品的足額提供以及解決好生態(tài)產(chǎn)品這一特殊公共產(chǎn)品的無(wú)償消費(fèi)問(wèn)題；通過(guò)制度變遷不僅使生態(tài)投資者的合理回報(bào)得到保障，同時(shí)還能激勵(lì)人們從事生態(tài)保護(hù)投資。

林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)是保護(hù)森林環(huán)境、實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，而建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度是實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)和保障。在分類經(jīng)營(yíng)條件下，商品林以木材為主要產(chǎn)品，以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，并補(bǔ)償成本和經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，維持或擴(kuò)大其生產(chǎn)規(guī)模；公益林以生態(tài)服務(wù)為主要功能，限制生產(chǎn)性砍伐，其價(jià)值無(wú)法在市場(chǎng)機(jī)制中實(shí)現(xiàn)，協(xié)調(diào)和解決環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)之間的沖突乃是森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度產(chǎn)生與發(fā)展的價(jià)值動(dòng)因與法理所在。森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度有助于理順和協(xié)調(diào)商品林和公益林所有者、經(jīng)營(yíng)者與受益者的利益關(guān)系，有利于推動(dòng)林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)的有效實(shí)施與持續(xù)性發(fā)展。

三、我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀及不足

（一）公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，且來(lái)源渠道單一

分類經(jīng)營(yíng)后，公益林目前執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)有5元/畝、集體15元/畝，但這與森林的成本價(jià)值和發(fā)揮的生態(tài)效益、實(shí)際造林管護(hù)費(fèi)用有一定的差距，因此導(dǎo)致國(guó)家生態(tài)保護(hù)與森林經(jīng)營(yíng)者利益之間的不協(xié)調(diào)，且補(bǔ)償基金的來(lái)源基本是國(guó)家這一個(gè)主體，個(gè)人和社會(huì)的投入很少，基本沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)淖饔?。這不僅導(dǎo)致補(bǔ)償范圍過(guò)窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，同時(shí)也難以發(fā)揮各類社會(huì)主體保護(hù)生態(tài)的積極性。

（二）商品林集約經(jīng)營(yíng)能力差，額外的生態(tài)效益未補(bǔ)償

分類經(jīng)營(yíng)條件下，商品林的任務(wù)是通過(guò)集約經(jīng)營(yíng)，建設(shè)工業(yè)人工林，以滿足社會(huì)需材及各種林產(chǎn)品的需要。一方面，林業(yè)生產(chǎn)周期性長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大，資金和科技嚴(yán)重不足，導(dǎo)致集約經(jīng)營(yíng)能力弱，商品林生產(chǎn)效率低下；另一方面，商品林的經(jīng)營(yíng)者受到采伐限額的制約，無(wú)法根據(jù)市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)其經(jīng)濟(jì)行為，實(shí)現(xiàn)利益的最大化，影響了商品林經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)空間，抑制了投資者的積極性?？梢哉f(shuō)，實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)并沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上增加商品林經(jīng)營(yíng)的收益，也未分散其風(fēng)險(xiǎn)。此外，商品林也有生態(tài)效益，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了額外生態(tài)服務(wù)，但這部分額外支付的成本在現(xiàn)實(shí)中并未得到有效補(bǔ)償。

（三）忽視不同林分質(zhì)量、區(qū)域之間的差異

我國(guó)地域遼闊，由于地區(qū)區(qū)域、區(qū)位、地類和質(zhì)量等因素不同，其管護(hù)成本和生態(tài)價(jià)值也不盡相同，應(yīng)根據(jù)各地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境條件確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)盡可能接近于進(jìn)行生態(tài)保護(hù)所支付的機(jī)會(huì)成本，這樣才能體現(xiàn)公平性和靈活性。因此，對(duì)不同地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所差異。但是目前在全國(guó)范圍內(nèi)，基本使用相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各類型國(guó)家級(jí)公益林實(shí)行同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既沒(méi)有體現(xiàn)區(qū)域類別、林分質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)管理難度等方面的差異性，也沒(méi)有體現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性和社會(huì)公平性，勢(shì)必會(huì)降低補(bǔ)償政策的實(shí)施效果。

四、進(jìn)一步完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

（一）政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償緊密結(jié)合，探索多元化的籌資渠道

由于生態(tài)效益的社會(huì)性決定了政府依然是生態(tài)效益的主要購(gòu)買者，應(yīng)該逐步提高生態(tài)補(bǔ)償在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的比例，尤其要加大對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)的財(cái)政投入力度，為森林生態(tài)效益補(bǔ)償提供最基礎(chǔ)的資金來(lái)源。其次，促使資金來(lái)源多元化、補(bǔ)償方式多樣化，最終實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)償為主、社會(huì)各種有效補(bǔ)償兼容并蓄的互動(dòng)機(jī)制。

（二）采取多種措施促進(jìn)商品林集約經(jīng)營(yíng)，并適當(dāng)補(bǔ)償其生態(tài)效益

要真正保護(hù)生態(tài)公益林資源，就必須促進(jìn)商品林尤其是人工林的集約經(jīng)營(yíng)，把木材生產(chǎn)的重負(fù)逐步轉(zhuǎn)移到人工林，為森林資源的永續(xù)有效利用奠定基礎(chǔ)。

（三）形成差異性的動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有差異、有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)

首先，應(yīng)以森林的生態(tài)區(qū)位、生態(tài)部分額外狀況和質(zhì)量，并結(jié)合機(jī)會(huì)成本損失與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次，關(guān)注地區(qū)之間的差異，對(duì)森林生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱的區(qū)域要優(yōu)先保護(hù)，重點(diǎn)補(bǔ)償。而對(duì)于森林資源豐富、資源更新恢復(fù)能力強(qiáng)、資源保護(hù)政策法律秩序穩(wěn)定的濕潤(rùn)地區(qū)的森林，則進(jìn)行一般補(bǔ)償。

（作者單位為長(zhǎng)沙理工大學(xué)）

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