閔行區(qū)人大工作研究會(huì)第二研究小組

一、課題研究背景

（一）常委會(huì)履職借力專家的目的和意義

人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督。只有不斷加大對“一府兩院”監(jiān)督力度，切實(shí)督促“一府兩院”依法行政、公正司法，才能發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，全面推進(jìn)依法治國、全面建成小康社會(huì)。

而“一府兩院”的工作內(nèi)容涉及社會(huì)生活的方方面面，數(shù)量眾多，所依據(jù)的法律法規(guī)浩繁，要對紛繁復(fù)雜的“一府兩院”工作開展科學(xué)的監(jiān)督，就必須借助于外腦，綜合運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)方法和專業(yè)的知識理論。為此，區(qū)人大常委會(huì)研究室于2014年成立了區(qū)人大常委會(huì)專家?guī)?，同時(shí)起草并出臺了《閔行區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)專家咨詢辦法》（閔會(huì)[2014]5號，以下簡稱《辦法》），《辦法》首次明確了區(qū)人大常委會(huì)咨詢和管理專家的方式以及專家的權(quán)利和義務(wù)，旨在進(jìn)一步明確并規(guī)范專家咨詢工作，更好地提高咨詢專家在常委會(huì)履職中所發(fā)揮的作用。

（二）咨詢專家基本情況

截止2015年底，區(qū)人大常委會(huì)共累計(jì)咨詢專家40人次。其中咨詢庫內(nèi)專家11人次，占比27.5%，咨詢庫外專家29人次，占比72.5%。

從庫內(nèi)專家咨詢情況看，《辦法》確定庫內(nèi)咨詢專家23人，截止2015年底邀請咨詢專家11人次，涉及專家8人，占專家總數(shù)的35%，邀請庫內(nèi)專家的機(jī)構(gòu)主要集中在常委會(huì)內(nèi)司工委、城建環(huán)保工委、預(yù)算工委和研究會(huì)。

庫內(nèi)咨詢專家來源情況如下：來自高校和科研院所的咨詢專家占53%、來自政府部門的專家占26%、來自企業(yè)的專家占22%。僅有17%的咨詢專家為“40、50后”，48%的咨詢專家為“60后”，35%的咨詢專家為“70后”。目前，庫內(nèi)專家咨詢比例僅占專家總數(shù)的38%，庫內(nèi)專家的咨詢較為集中，目前有15位專家在辦法實(shí)施后未被邀請。從庫內(nèi)庫外專家咨詢?nèi)舜慰?，邀請庫外專家比例高達(dá)72.5%，庫內(nèi)外專家咨詢比例約為1：3。此外，由于預(yù)算監(jiān)督工作專業(yè)性極強(qiáng)，預(yù)算工委目前已成立獨(dú)立專家?guī)?，庫?nèi)擁有專家25名，基本均來自專業(yè)財(cái)務(wù)崗位。

二、存在的問題

（一）工作職責(zé)與定位不清

一是常委會(huì)對咨詢專家的定位尚不夠清晰。常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)對專家多為“一次性咨詢”，缺乏對我區(qū)相關(guān)工作長期的跟蹤和深度的參與，對具體情況掌握不夠全面、真實(shí)，因而對其專家作用的發(fā)揮產(chǎn)生了不小的影響。

二是專家對人大監(jiān)督工作的相關(guān)要求和我區(qū)實(shí)際情況了解不深、不透，僅僅根據(jù)自身理論與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，未能結(jié)合閔行實(shí)際，為常委會(huì)的監(jiān)督工作提供切實(shí)有效的意見和建議。

（二）專家整體結(jié)構(gòu)不夠均衡

區(qū)級人大常委會(huì)人員結(jié)構(gòu)不合理，首先是區(qū)人大常委會(huì)兼職委員比例過高，從時(shí)間和精力上難以保證對常委會(huì)工作的投入；其次是常委會(huì)委員知識結(jié)構(gòu)不合理，專家型委員較少；再次是常委會(huì)所聘專家大多來自高校與科研院所，具有較高的科學(xué)理論水平，所提出的專業(yè)性意見立意較高、覆蓋面較廣，但缺乏具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，部分建議難以為具體工作中遇到的問題提供有效的幫助和解答，故而導(dǎo)致庫內(nèi)專家咨詢率偏低。

而與之相對的是，區(qū)人大常委會(huì)預(yù)算工委所聘請的專家，大多來自長期從事財(cái)政相關(guān)具體工作的崗位，對具體問題有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此對有些問題的建議可以起到立竿見影的效果，但同時(shí)因?yàn)殚L期忙于從事具體工作，缺乏對于新理論的研究和宏觀層面的思考，導(dǎo)致思維固化，對部分問題的認(rèn)識缺乏創(chuàng)新性和前瞻性的思考。這就導(dǎo)致監(jiān)督工作出現(xiàn)調(diào)查問題不深不透、問題查找不疼不癢、意見建議浮于表面的現(xiàn)象，監(jiān)督工作對常委會(huì)的要求與常委會(huì)本身的履職能力出現(xiàn)差距，制約了區(qū)人大常委會(huì)監(jiān)督的實(shí)效。

（三）本職工作與專家工作的矛盾

常委會(huì)所聘專家作為行業(yè)內(nèi)優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人員和高水平的知識技能型人才，本身工作很忙，業(yè)余時(shí)間有限。而其對人大相關(guān)議題的研究需涉及方方面面，需要投入大量的時(shí)間與精力，而這又與其有限的時(shí)間形成了很大的矛盾。此外，部分專家雖已退休，卻大多需要投入大量的時(shí)間與精力于家事，導(dǎo)致其缺乏足夠的時(shí)間對新知識進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)充和對相關(guān)問題開展深入的研究。因此，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專家的時(shí)間與人大咨詢工作的時(shí)間，充分利用好專家資源，是目前常委會(huì)在咨詢專家過程中遇到的一大難題。

（四）人大服務(wù)保障缺乏

1、區(qū)人大常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)日常與相關(guān)專家的溝通聯(lián)系較少，多為有需要時(shí)臨時(shí)邀請專家，給專家準(zhǔn)備的時(shí)間較為倉促，缺少計(jì)劃性。同時(shí)由于自身或其它方面原因，專家參與各工作機(jī)構(gòu)相關(guān)議題調(diào)研、視察或執(zhí)法檢查的機(jī)會(huì)較少，相關(guān)信息了解不足，自身又難以直接獲得此類信息，因此基礎(chǔ)資料掌握不扎實(shí)，難以在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性的意見建議。

2、由于專家多為臨時(shí)性咨詢，缺乏統(tǒng)一培訓(xùn)、交流等日常管理機(jī)制，因此其對于人大監(jiān)督工作的理解與認(rèn)識不深，對我區(qū)面上基本情況也不夠了解，因此很少站在人大這一特定角度提出意見和建議，未能完全滿足常委會(huì)監(jiān)督工作的相關(guān)要求。

3、根據(jù)《辦法》，咨詢專家的相關(guān)經(jīng)費(fèi)保障目前僅有一次性咨詢費(fèi)，缺乏一定獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，不利于提高專家積極性，不利于其對相關(guān)議題等開展長期深入的研究和跟蹤，因此對常委會(huì)履職水平的提高產(chǎn)生了一定的影響。

三、建議

（一）完善專家選聘制度，把好專家的入口關(guān)

就選聘標(biāo)準(zhǔn)而言，能夠參與咨詢的專家不僅要具備淵博的專業(yè)知識及豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且要具有很強(qiáng)的分析判斷能力。不僅要看專家在行業(yè)內(nèi)的地位，而且要考察專家的社會(huì)責(zé)任感。此外，還要考慮專家的合理結(jié)構(gòu)。一是合理的年齡結(jié)構(gòu)，確保有經(jīng)驗(yàn)豐富的老專家，也有開拓創(chuàng)新的青年專家，還要有年富力強(qiáng)的中年專家，保證各個(gè)年齡段的優(yōu)勢互補(bǔ)。二是合理的知識結(jié)構(gòu)，如法學(xué)學(xué)科中就有憲法學(xué)、行政法學(xué)、刑法學(xué)等很多專業(yè)，在選聘專家時(shí)，要考慮專家的專業(yè)領(lǐng)域，避免專家專業(yè)領(lǐng)域的單一性，形成專家的知識互補(bǔ)。三是要有明確規(guī)范的選聘程序，可成立專家選聘小組進(jìn)行集體評定，既要考察專家的知識結(jié)構(gòu)，又要考察專家參與人大工作的積極性，避免專家選聘的隨意性和暗箱操作。四是要確保專家能處理好本職工作與專家工作的關(guān)系。讓專家真正發(fā)揮參謀助手和智力支持的作用。確保專家有時(shí)間有精力參加各工委組織的議題調(diào)研、視察和執(zhí)法檢查。五是建立庫內(nèi)專家動(dòng)態(tài)變動(dòng)機(jī)制。要適時(shí)對專家?guī)爝M(jìn)行調(diào)整增減，將庫外優(yōu)質(zhì)的專家吸納進(jìn)庫內(nèi)，對不適合的不再聘任，既提高庫內(nèi)專家的咨詢效率，又確保專家隊(duì)伍的穩(wěn)定、長效。六是建立庫內(nèi)專家事后備案、庫外專家事前備案制度，幫助專家?guī)旃芾頇C(jī)構(gòu)及時(shí)、全面掌握專家咨詢情況，強(qiáng)化對庫內(nèi)外專家的統(tǒng)籌。七是盡可能多配備專家型委員，進(jìn)一步提高常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”相關(guān)工作的實(shí)效。

（二）做好溝通與準(zhǔn)備，提高專家咨詢效率

所聘專家往往是其所在行業(yè)甚至行業(yè)外的相關(guān)單位的兼職專家，因此，專家能夠抽出的工作時(shí)間非常有限。這就需要科學(xué)合理地安排專家的咨詢工作，幫助其提高咨詢工作的效率。應(yīng)事先與專家充分溝通，了解專家的時(shí)間安排，充分尊重專家的工作特質(zhì)，將專家的“碎片時(shí)間”充分利用起來，在專家有限的工作時(shí)間內(nèi)，給專家提供充分的材料和任務(wù)。一些時(shí)間較為緊迫的咨詢事務(wù)，也一定要事先通過郵件、電話等形式溝通好前期工作，將相關(guān)情況及時(shí)整理好并予以告知，使專家在有限的時(shí)間內(nèi)發(fā)揮最大的作用。

（三）強(qiáng)化服務(wù)保障機(jī)制，為專家發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的環(huán)境

人大機(jī)關(guān)要強(qiáng)化服務(wù)保障機(jī)制，做好協(xié)調(diào)服務(wù)工作，可以為專家作用的發(fā)揮創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。一是密切與專家的聯(lián)系。通過建立有效的聯(lián)系制度，及時(shí)向?qū)＜彝▓?bào)相關(guān)活動(dòng)的基本情況，確保專家了解第一手情況，同時(shí)通過情況通報(bào)、座談會(huì)等形式，讓專家充分了解社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢和人大工作動(dòng)態(tài)，不斷提高專家參與監(jiān)督工作的積極性和實(shí)效性。二是在調(diào)研視察中發(fā)揮專家作用。要根據(jù)專家行業(yè)特點(diǎn)和人才智力優(yōu)勢，結(jié)合常委會(huì)主要工作，安排專家參與到相關(guān)學(xué)習(xí)、調(diào)研、視察、考察、座談等活動(dòng)，使專家更多地參與人大的相關(guān)監(jiān)督工作，讓咨詢專家能從全局上、整體上和具體工作中更直觀、真實(shí)地了解和把握各項(xiàng)工作進(jìn)程。同時(shí)有選擇地開展一些有前瞻性、戰(zhàn)略性的調(diào)查研究、研討論證和咨詢服務(wù)工作，進(jìn)一步發(fā)揮專家的“外腦”作用，使專家融入人大工作中。三是加強(qiáng)對專家人大工作知識的培訓(xùn)。可集中組織學(xué)習(xí)組織法、監(jiān)督法、代表法等與人大工作密切相關(guān)的法律，使其對人大工作相關(guān)的程序、制度和方法有所了解和熟悉，并結(jié)合所長，提高參政議政、服務(wù)大局的能力。四是通過設(shè)置專家小組促進(jìn)思想碰撞。將不同行業(yè)的專家，按照工作性質(zhì)相似、專業(yè)相近的編組原則，編入同一專家小組，為專家建言獻(xiàn)策提供較好的交流環(huán)境。要根據(jù)專家特點(diǎn)，經(jīng)常組織專家開展小組活動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)專家的積極性，使各組專家的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。五是建立專家咨詢的激勵(lì)機(jī)制。可以根據(jù)常委會(huì)對專家建議的采納情況酌情考慮設(shè)立各類獎(jiǎng)項(xiàng)，以此來激發(fā)專家參與咨詢活動(dòng)的自豪感和榮譽(yù)感，更好地發(fā)揮其參與作用。除了設(shè)立獎(jiǎng)項(xiàng)之外，還可以根據(jù)實(shí)際需要以及專家自身的貢獻(xiàn)和要求，為其提供赴外交流、考察、學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，從多角度多方位來滿足專家需求的實(shí)現(xiàn)，更好地激勵(lì)專家參與到為人大監(jiān)督工作建言獻(xiàn)策中來。