周旅梅

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100）

1 江蘇省秸稈禁燒政策及其執(zhí)行現(xiàn)狀

國家環(huán)保部早在1999年就出臺(tái)了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》 （環(huán)發(fā)〔1999〕98號(hào)），直至2009年5月，江蘇省人大常委會(huì)才出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》 （以下簡稱《決定》），這是全國首部關(guān)于秸稈綜合利用的地方性法規(guī)。《決定》明確了地方各級(jí)政府為責(zé)任主體，提出了秸稈綜合利用措施、焚燒秸稈處罰標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼信貸政策等，情節(jié)嚴(yán)重的處50元以上200以下的罰款，并要求2012年年底全面禁止露天焚燒秸稈。2009年8月，江蘇省發(fā)改委、省農(nóng)委制定《江蘇省農(nóng)作物秸稈綜合利用規(guī)劃（2010—2015年）》，細(xì)化分析了當(dāng)前秸稈利用的現(xiàn)狀和存在問題。2013年，江蘇省政府辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)秸稈綜合利用的若干政策措施》（蘇政辦發(fā)〔2013〕184號(hào)） 中提出秸稈還田補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化監(jiān)管考核、推進(jìn)秸稈能源化利用等6項(xiàng)具體措施。2014年12月，江蘇省政府出臺(tái)的《省政府關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》 （蘇政發(fā)〔2014〕126號(hào)） （以下簡稱《意見》），提到2017年形成布局合理秸稈利用的綜合格局，實(shí)現(xiàn)全面禁止露天焚燒秸稈的目標(biāo)。2015年，江蘇省相繼出臺(tái)《江蘇省2015年農(nóng)作物秸稈綜合利用實(shí)施指導(dǎo)意見》、《江蘇省2015年農(nóng)作物秸稈綜合利用考核辦法》，對(duì)相關(guān)條例作了調(diào)整，尤其是對(duì)秸稈焚燒的處罰力度加大，規(guī)定露天焚燒秸稈處200元以上2 000元以下的罰款，同時(shí)向農(nóng)民發(fā)放禁燒標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助。2016年，江蘇省又出臺(tái)了《2016年全省秸稈機(jī)械化還田實(shí)施辦法》、《2016年全省秸稈多種形式利用實(shí)施辦法》、《江蘇省2016年農(nóng)作物秸稈綜合利用實(shí)施指導(dǎo)意見》等政策。在此期間，江蘇省各市均在落實(shí)省級(jí)政策的基礎(chǔ)上制定了各市《農(nóng)作物秸稈利用目標(biāo)任務(wù)考核辦法》等一些地方性法規(guī)政策［1］。

從禁燒政策的出臺(tái)以及實(shí)際執(zhí)行情況來看，江蘇省秸稈禁燒可分為3個(gè)階段：第1階段（2009年之前），政策的空白期，農(nóng)村秸稈焚燒普遍且沒有任何法律法規(guī)政策的約束；第2階段（2009—2012年），政策的雛形期，表現(xiàn)為相關(guān)法規(guī)開始頒布，但是法規(guī)不具體，政策執(zhí)行力度薄弱，多數(shù)地區(qū)僅停留在口頭宣傳的層面，缺乏實(shí)際舉措，農(nóng)民想方設(shè)法逃避政策約束，農(nóng)村秸稈焚燒現(xiàn)象屢禁不止；第3階段（2013—2016年），政策的完善期，表現(xiàn)為政策趨于完善，執(zhí)行力度強(qiáng)硬，省市級(jí)部門成立秸稈禁燒督察小組，啟用衛(wèi)星遙感檢測技術(shù)，對(duì)第一把火實(shí)行嚴(yán)懲，基層部門24 h在田間地頭督察，農(nóng)村秸稈焚燒現(xiàn)象開始好轉(zhuǎn)，但是大量的秸稈去處成了農(nóng)民頭疼的問題，秸稈禁燒政策的強(qiáng)制實(shí)行未能消除農(nóng)民焚燒秸稈的動(dòng)機(jī)，秸稈焚燒禁而不止，有效的秸稈綜合利用方案沒有形成。

2 江蘇省秸稈禁燒政策執(zhí)行中存在的主要問題及其原因分析

2.1 政策主體方面

1）政策制定主體在制定政策時(shí)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和可操作性，政策內(nèi)容彈性空間較大。江蘇省雖然在全國率先制定農(nóng)作物秸稈禁燒政策，但江蘇省制定地方性法規(guī)距離國家法規(guī)的時(shí)間長達(dá)10 a。江蘇省2009年制定的《決定》第二條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府建立由發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)、經(jīng)貿(mào)、環(huán)保、財(cái)政、科技、公安、交通等部門聯(lián)合參加的協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門協(xié)同做好秸稈綜合利用和禁燒工作。”雖然規(guī)定了部門聯(lián)合執(zhí)法，但沒有詳細(xì)劃分各部門職責(zé)，根據(jù)規(guī)定只有環(huán)保部門才擁有行政處罰權(quán)，導(dǎo)致其他政府部門在很多情況下只能批評(píng)教育，執(zhí)法的積極性受到影響，嚴(yán)重?fù)p害了法規(guī)的權(quán)威。除此之外，對(duì)于禁燒的措施也沒有詳細(xì)的規(guī)定，導(dǎo)致監(jiān)管時(shí)難以操作，執(zhí)法人員無法可依。從江蘇省歷年制定的秸稈禁燒政策來看，2009年的《決定》規(guī)定2012年年底全面禁止露天焚燒秸稈，2014年的《意見》再次規(guī)定2017年實(shí)現(xiàn)全面禁止露天焚燒秸稈，說明2009年的《決定》并未執(zhí)行到位，導(dǎo)致原定目標(biāo)延后5a完成，說明政策制定缺乏嚴(yán)密性。

2） 政策執(zhí)行主體服務(wù)意識(shí)薄弱，唯上不唯實(shí)。秸稈禁燒工作中村民處于被動(dòng)地位，政策執(zhí)行主體處理方式重堵輕疏，具有較高的強(qiáng)制性，大量行政性禁令被使用，干群關(guān)系出現(xiàn)危機(jī)［2］?；鶎舆x擇的宣傳方式僅停留在貼標(biāo)語、拉橫幅、喊口號(hào)，缺乏對(duì)農(nóng)民的思想政治教育。江蘇省將秸稈禁燒列入工作人員績效考核，政策執(zhí)行主體單純按照上級(jí)制定的方案開展禁燒工作，而不是依據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村的實(shí)際情況并著力解決農(nóng)民的需求，只注重禁止秸稈焚燒而忽略了秸稈的去處。

3）政策制定主體和政策執(zhí)行主體利益取向不吻合，秸稈焚燒政策制定的出發(fā)點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)秸稈綜合利用，促進(jìn)資源節(jié)約，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)公共安全。但是作為政策執(zhí)行主體的地方政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門來說，雖然能意識(shí)到秸稈禁燒的重要性和必要性，但是秸稈禁燒需要消耗巨大的人力、物力、財(cái)力，帶來了極大的財(cái)政壓力。秸稈禁燒期間，江蘇省各級(jí)政府成立秸稈禁燒與綜合利用工作小組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府更是將秸稈禁燒政策宣傳到每一戶，并實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制，大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部24 h在田間地頭蹲點(diǎn)看守。此外，江蘇省還啟用衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)并成立省巡視組進(jìn)行火點(diǎn)巡查，被確認(rèn)為全省第一把火的將被嚴(yán)肅查處，街道主要負(fù)責(zé)人就地免職，基層干部如履薄冰，政策執(zhí)行主體對(duì)秸稈禁燒政策叫苦不迭。

2.2 政策客體方面

政策客體對(duì)所推行政策的認(rèn)同和接受是政策有效執(zhí)行的前提，江蘇秸稈禁燒政策存在著政策所指向的目標(biāo)群體對(duì)政策認(rèn)可和接受程度低的問題［3］。農(nóng)民作為秸稈禁燒政策的目標(biāo)團(tuán)體，焚燒秸稈是他們作為“經(jīng)濟(jì)人”的理性選擇。近年來隨著農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的增加，農(nóng)忙時(shí)期農(nóng)村勞動(dòng)力以婦女、老人為主，再加上農(nóng)作物從收獲到播種間隔時(shí)間短，秸稈新型處置方法成本高，使得秸稈就地焚燒成為省錢省力的選擇。2013年之前，江蘇省秸稈禁燒基本停留在宣傳層面，農(nóng)村對(duì)秸稈禁燒政策視而不見。2013年之后，隨著霧霾天氣的出現(xiàn)，地方政府響應(yīng)上級(jí)政策，對(duì)于農(nóng)村秸稈焚燒開始嚴(yán)格管控，農(nóng)民開始都持消極觀望甚至惡意抵制的態(tài)度，最高200元的處罰小于秸稈處理成本，農(nóng)民會(huì)偷偷地焚燒秸稈。一些地區(qū)甚至出現(xiàn)農(nóng)民縱火，干部滅火的現(xiàn)象。2015年起，江蘇省重新規(guī)定露天焚燒秸稈處15 d拘留及200元以上2 000元以下罰款，罰款力度較往年明顯加大，且對(duì)農(nóng)民發(fā)放禁燒秸稈補(bǔ)助，農(nóng)民焚燒秸稈現(xiàn)象明顯減少。由于秸稈綜合利用成本高、普及程度低，多數(shù)農(nóng)民雖然不再焚燒秸稈，但是將秸稈閑置在溝渠中，對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施堵塞造成損失?？梢娫诮斩捊麩芾碇贫壬线€沒有形成長效機(jī)制，多數(shù)農(nóng)民只是迫不得已應(yīng)付秸稈禁燒政策，對(duì)于秸稈焚燒，還沒有從不敢燒轉(zhuǎn)變?yōu)椴辉笩?/p>

2.3 政策資源方面

公共政策執(zhí)行的資源指政策執(zhí)行主體實(shí)施既定政策所需具備的條件，如人、財(cái)、物、信息、權(quán)力、技術(shù)等［4］。①在江蘇省秸稈禁燒政策執(zhí)行中，技術(shù)因素起到至關(guān)重要的影響作用，一方面，秸稈的收集、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、處理成本較高，綜合利用率低導(dǎo)致農(nóng)村秸稈沒有去向，農(nóng)民傾向于就地焚燒秸稈；另一方面，雖然江蘇省采用衛(wèi)星遙控監(jiān)督火點(diǎn)，成立督察組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部24 h蹲守田間地頭，但是由于農(nóng)田面積大，基層干部只能看到哪兒冒煙就跑去哪兒執(zhí)法，而且面對(duì)正在焚燒的秸稈，無人承認(rèn)是自己燒的，導(dǎo)致執(zhí)法對(duì)象難以確定，執(zhí)法難度大［5］。②秸稈禁燒工作給政府部門帶來巨大的行政成本，人、財(cái)、物資源難以保障到位。政府對(duì)農(nóng)戶的秸稈禁燒補(bǔ)貼過低，而且補(bǔ)貼主要是針對(duì)大型秸稈處理機(jī)械的采購，150～300元/hm2的補(bǔ)貼不足以支付秸稈的運(yùn)輸處理費(fèi)用，這增加了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，降低秸稈綜合利用的積極性。秸稈利用企業(yè)也存在贏利低、投資少、技術(shù)水平落后、政府補(bǔ)貼落實(shí)不到位等問題，這極大降低了其大規(guī)模收購、運(yùn)輸、貯存、開發(fā)與利用秸稈的積極性。③基層干部在民眾心中權(quán)威不足，干群關(guān)系緊張，有些村民因?yàn)閷?duì)村兩委有意見，甚至為了讓其免職而故意焚燒秸稈，給秸稈禁燒工作帶來了極大的困擾。

3 江蘇省秸稈禁燒政策的優(yōu)化

3.1 完善秸稈禁燒和綜合利用政策

雖然秸稈禁燒在政策上已經(jīng)擁有了一系列從上到下的法律規(guī)范性文件，但是政策的籠統(tǒng)和虛化使得在政策執(zhí)行過程中缺乏可操作性，秸稈焚燒的治理工作舉步維艱。①政府部門要進(jìn)一步細(xì)化秸稈禁燒政策，形成具體的可操作的實(shí)施細(xì)則，明確各政策執(zhí)行主體的職責(zé)，完善對(duì)治理秸稈焚燒處罰主體的授權(quán)規(guī)定，使聯(lián)合執(zhí)法工作做出實(shí)際效果，避免各部門相互推諉責(zé)任。同時(shí)，加大對(duì)違法焚燒秸稈者的法律責(zé)任以及推進(jìn)秸稈綜合利用制定出具體規(guī)定，并為各地秸稈全面禁燒制定時(shí)間表，強(qiáng)化基層監(jiān)督，為基層執(zhí)法者提供強(qiáng)有力的法律支撐。②健全農(nóng)作物秸稈綜合利用補(bǔ)償制度，補(bǔ)償農(nóng)民因推行新的秸稈處理方式遭受的損失，提高現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民收益。③還應(yīng)扶持一批秸稈綜合利用型企業(yè)，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)赜袟l件的農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)并給予政策支持和資金補(bǔ)貼［6］。

3.2 轉(zhuǎn)變政策執(zhí)行方式，變堵為疏

當(dāng)前，江蘇省秸稈禁燒工作基層執(zhí)法具有強(qiáng)制性，不能從根本上解決秸稈焚燒問題。政策的有效落實(shí)必須要提高基層執(zhí)法人員及監(jiān)督人員的服務(wù)意識(shí)，切身關(guān)注農(nóng)民的利益，為農(nóng)作物秸稈謀出路，讓農(nóng)民看到成果，得到實(shí)惠，變被動(dòng)禁燒為主動(dòng)舍不得燒。政策的宣傳要讓保護(hù)環(huán)境、秸稈綜合利用的觀念深入人心，讓農(nóng)民了解秸稈焚燒的危害以及秸稈還田的好處，不斷提高農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)，提高農(nóng)民開展秸稈綜合利用的熱情，為秸稈禁燒政策的落實(shí)提供思想認(rèn)識(shí)上的保證。

3.3 為政策落實(shí)提供資金支持和技術(shù)保障

大力提高秸稈綜合利用水平是落實(shí)好秸稈禁燒政策的根本途徑，而當(dāng)前江蘇省對(duì)于秸稈綜合利用的推廣力度還不夠，綜合利用技術(shù)含量較低，尚未形成秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈。政府在秸稈禁燒的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)加大資金支持和技術(shù)投入，對(duì)秸稈綜合利用的企業(yè)采取政策扶持和專項(xiàng)資金補(bǔ)助，如進(jìn)行產(chǎn)學(xué)研合作、建設(shè)秸稈綜合利用示范基地、減免稅收、安排農(nóng)業(yè)政策貸款、示范推廣秸稈還田等，引導(dǎo)秸稈二次利用產(chǎn)業(yè)鏈的形成，促進(jìn)農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

［1］ 陳蒙蒙.秸稈焚燒的法律規(guī)制［D］.蘇州：蘇州大學(xué)，2014.

［2］ 賈秀飛，葉鴻蔚.秸稈焚燒污染治理的政策工具選擇：基于公共政策學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)維度的分析［J］.干旱區(qū)資源與環(huán)境，2016，30（1）：36-41.

［3］ 張會(huì)恒.政府規(guī)制工具的組合選擇：由秸稈禁燒困境生發(fā)［J］.改革，2012（10）：136-141.

［4］ 蔣植寶，丁奎.高度重視農(nóng)作物秸稈的禁燒與利用：以江蘇省姜堰市為例［J］.農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2006，23（2）：58-61.

［5］ 吳迪.秸稈焚燒治理的法律對(duì)策研究［D］.青島：中國海洋大學(xué)，2012.

［6］ 周應(yīng)恒，胡凌嘯，楊金陽.秸稈焚燒治理的困境解析及破解思路：以江蘇省為例［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2016，32（5）：175-179.