聶日明

上海金融與法律研究院研究員

城市的未來

聶日明

上海金融與法律研究院研究員

要么成為低密度無污染的地區(qū)，要么成為高密度、有能力治理污染的地區(qū)

2017年初，北方冬天空氣污染加劇。但要治理空氣污染應該是先搞清楚誰在污染，然后消滅污染，以此達到目標。以京津冀地區(qū)為例，按目前的信息，北京的污染成因復雜，包括機動車尾氣、建筑揚塵、外地輸入的散煤燃燒、工業(yè)排放污染等。政府治理空氣質量的思路也從此入手，關停重污染的工業(yè)企業(yè)、對機動車限行限牌。據(jù)環(huán)保部部長陳吉寧的公開演講以及各地空氣污染分時數(shù)據(jù)，近幾年空氣質量在改善，只是京沈等地的冬天，空氣質量仍很不樂觀。

為何冬天的空氣質量會惡化？新能源專家張弢認為每年需要有大量的項目施工保證GDP增速，再加上冬季供暖等因素，使得冬季空氣污染指數(shù)加劇。這種判斷也表明，短期內突擊治理空氣污染更多是零和博弈，要藍天，城市里的取暖成本就要上漲，重排放的機動車就要被限制，在溫暖和藍天的取舍上，沈陽這樣的城市很容易就會選擇溫暖。

更麻煩的是外部輸入的污染，河北周邊鋼鐵業(yè)排放與農村散煤燃燒按照現(xiàn)在的一些分析當是北京城市污染物的重要輸入源。但對于河北鋼鐵業(yè)的資本、產(chǎn)業(yè)工人和農民來說，高污染排放可能是更經(jīng)濟的行為，他們沒有能力治理污染（高成本的脫硫設備、集中供暖以及秸稈的無害化處理），也承擔不起成本。于是，環(huán)保部門面臨直接的理由就是：如何解決當?shù)氐某燥垎栴}（就業(yè)機會與低生活成本）？

空氣污染的治理困境并不獨有，土壤污染治理也有同樣的問題。中國土壤水土流失、鹽漬化、酸化等問題突出，耕地土壤環(huán)境質量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出，已經(jīng)威脅到中國的糧食、食品以及飲用水安全等問題。

據(jù)國土部的報告，全國無重金屬污染的耕地主要分布在兩類地區(qū)：第一，經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域如蘇浙滬和東北的重要城市群附近，這些地區(qū)雖然工業(yè)集中，但其技術水平和地方政府能控制污染排放；第二，經(jīng)濟不發(fā)達地方，如青藏地區(qū)，工業(yè)少，污水少。污染的大戶大多集中在經(jīng)濟中等發(fā)達且有重污染企業(yè)的省份。換言之，土壤污染和經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)明顯的倒U型的庫茲涅茨曲線。

不管是空氣污染，還是土壤污染，其污染的源頭不在于落后地區(qū)發(fā)展工業(yè)，而在于他們的工業(yè)還不夠集聚、發(fā)展水平不夠高。治理空氣質量與土壤的正確思路應該放棄經(jīng)濟均衡發(fā)展，允許非農勞動力、工業(yè)企業(yè)向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)集聚。

問題是區(qū)域均衡發(fā)展主導了地區(qū)競爭格局。均衡發(fā)展要求限制京滬等特大城市的規(guī)模，保障中小城市的發(fā)展，北京的人口、企業(yè)要向河北等地疏解。但河北的人均GDP與人均收入水平遠遠低于北京，污染和經(jīng)濟發(fā)展水平階段正處于庫茲涅茨的U型曲線的左半段，輸入的人口與經(jīng)濟主體只會造成更多的污染源，這造就了大量中等發(fā)展水平的地區(qū)，不得不陷入“要發(fā)展，還是要藍天”的困境。

這些新增的污染并不獨獨污染本地，北京將經(jīng)濟功能與外來人口向河北疏解的同時，河北向北京輸入的污染也要增強。湖南等地的土壤污染雖是本地污染，但也通過鎘超標的“鎘米”向廣東等發(fā)達地區(qū)輸入。要終結這一困境，還得回到城市化的正途，按照經(jīng)濟與人口集聚的趨勢來布局經(jīng)濟。

對于不發(fā)達地區(qū)來說，這些地區(qū)很少工業(yè)和非農勞動力，留下的農民因為人均占有資源的上升而提高收入。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，高度集聚的人口和經(jīng)濟也有能力去承擔防治污染帶來的成本。對于污染最嚴重的處于倒U型底部的地區(qū)來說，它們的未來是，要么成為低密度無污染的地區(qū)，要么成為高密度、有能力治理污染的地區(qū)，消除污染的基礎。

(責任編輯：孫一元)