王健超 張 強(qiáng)

（江蘇省張家港出入境檢驗檢疫局 215600）

以植物檢疫視角論進(jìn)出境動植物檢疫法的完善

王健超 張 強(qiáng)

（江蘇省張家港出入境檢驗檢疫局 215600）

隨著國際貿(mào)易日益頻繁的交流，進(jìn)出境動植物檢疫法不能趕上植物檢疫科學(xué)發(fā)展水平，也很難滿足現(xiàn)今進(jìn)出境植物檢疫監(jiān)督管理的要求，且兩者之間的矛盾與差距越拉越大，研討和推動該法的修訂已迫在眉睫。本文從我國植物檢疫法的現(xiàn)狀、問題、原因分析等方面對其進(jìn)行了闡述，并提出需完善的建議。

進(jìn)出境；植物檢疫；法律法規(guī)

《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》是建國以來規(guī)范和指導(dǎo)進(jìn)出境動植物檢疫工作的首部基本法律制度，其中植物檢疫法律條款不僅僅是我國執(zhí)法監(jiān)督的最基本法律藍(lán)本，同時亦是我國現(xiàn)行法律制度的重要組成部分，具有舉足輕重的意義。

然而伴隨國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易往來的迅猛發(fā)展，外來有害生物發(fā)生和蔓延的機(jī)會大大增加，這將對我國的農(nóng)林業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易造成巨大的威脅。這些新情況和新問題的出現(xiàn)，使得我國的植物檢疫法已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日常動植物檢疫工作的需求。本文以植物檢疫為例，對相關(guān)問題進(jìn)行探討并提出完善建議。

1 我國現(xiàn)行植物檢疫法律制度

隨著國際貿(mào)易和國際交往的發(fā)展，植物檢疫應(yīng)運(yùn)而生，植物檢疫的法制化建設(shè)受到世界上各個國家的重視。據(jù)報道，截止2012年底，世界上至少有45個國家制定或頒布了涉及植物檢疫的法律，稱為“植物檢疫法”或“植物保護(hù)法”[1]。我國對植物檢疫法的研究始于1920年左右，直至黨的十一屆三中全會之后才取得了全面的發(fā)展，現(xiàn)行植物檢疫法律規(guī)范制度體系就在當(dāng)時的歷史背景下逐步走向成熟，隨后的經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，使得我國相繼參與到與植物保護(hù)相關(guān)的國際性公約中，并同多國締結(jié)雙邊協(xié)定。我國植物檢疫法律體系已具雛形，主要分成以下四部分。

1.1 法律法規(guī)

我國在植物檢疫方面的基本法是于1992年4月開始實施的《進(jìn)出境動植物檢疫法》，它是我國與進(jìn)出境植物檢疫工作緊密相關(guān)的目前僅有的一部法律。該法對于其他涉及植物檢疫的行政法規(guī)和部門規(guī)章的制定與修改發(fā)揮了指導(dǎo)作用[2]。

《進(jìn)出境動植物檢疫條例》和《植物檢疫條例》為我國在植物檢疫方面的兩部行政法規(guī)。1996年頒布的《進(jìn)出境動植物檢疫條例》規(guī)定了制定對外檢疫條例的目的、職能和權(quán)責(zé)等八大方面；而1983年發(fā)布且于1992年修訂的《植物檢疫條例》，主要用于規(guī)范國內(nèi)植物檢疫工作。另外，為了更好的貫徹實施植物檢疫條例，農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等部門制定了相應(yīng)的部門規(guī)章，各地方政府制定地方性政府規(guī)章，比如農(nóng)業(yè)部制定《植物檢疫條例實施細(xì)則》、《進(jìn)境植物檢疫危險性病、蟲、雜草目錄》等部門規(guī)章，又例如山東于2002年制定并發(fā)布了《山東省農(nóng)業(yè)植物檢疫辦法》的政府規(guī)章。

1.2 國際公約及協(xié)定

我國自2001年加入WTO后，簽訂了由該組織管轄的名為《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議》（簡稱SPS協(xié)議）的多邊貿(mào)易協(xié)議，并于2005年以成員國身份加入了《國際植物保護(hù)公約》（簡稱IPPC），并從1963年開始與阿爾巴尼亞、美國、日本、英國等世界上60多個國家簽訂了雙邊植物檢疫協(xié)定，這對于加強(qiáng)與促進(jìn)國際間植物檢疫工作的合作與交流起到關(guān)鍵作用。

2 我國現(xiàn)行植物檢疫法律制度的問題及原因分析

2.1 植物檢疫法規(guī)相對滯后

我國現(xiàn)有的植物檢疫法在歷史發(fā)展角度來看，已日趨完備，但是與發(fā)達(dá)國家先進(jìn)法律體系相比差距明顯，主要表現(xiàn)在對外與對內(nèi)植物檢疫的法律依據(jù)不同、地位不相符、立法空白點眾多、配套檢疫技術(shù)法規(guī)空缺等方面。同時，并未及時更新與植物檢疫相關(guān)的法律法規(guī)，《進(jìn)出境動植物檢疫法》及其實施條例自1992年、1997年分別實施開始，沒有對上述兩部重要的植物檢疫法律法規(guī)進(jìn)行過任何修訂，致使很多條款已經(jīng)不適用于現(xiàn)在的植物檢疫工作。

2.2 植物檢疫立法未跟上科學(xué)技術(shù)和貿(mào)易水平的發(fā)展步伐

貿(mào)易來往的頻繁，一方面給植物檢疫工作帶來新機(jī)遇，另一方面植物檢疫法律的適用效力面臨巨大挑戰(zhàn)。例如，以前我國在檢疫監(jiān)管模式上參照檢驗監(jiān)管中“批批檢驗”的模式，在目前進(jìn)出口貿(mào)易量如此之大的情況下，這種方法顯然不再適用。

科學(xué)技術(shù)的騰飛，無疑使得我國植物檢疫法暴露更多問題?；蚣夹g(shù)的進(jìn)步，使得危害性強(qiáng)的植物真菌、細(xì)菌、線蟲等不易發(fā)現(xiàn)的外來有害生物更易被檢出；多樣化運(yùn)輸方式的出現(xiàn)，植物檢疫性病蟲害的傳播途徑不斷增多；人們對植物檢疫的理解不斷加深，使得植物檢疫技術(shù)不斷更新。

2.3 與國際條約和協(xié)定不適應(yīng)

我國植物檢疫法的部分規(guī)定與WTO的有關(guān)協(xié)議沖突日益顯現(xiàn)。例如，我國檢疫機(jī)構(gòu)建設(shè)與國際條約不對等，IPPC規(guī)定了締約國應(yīng)成立一個官方的植物保護(hù)組織負(fù)責(zé)締約方的植物保護(hù)工作，相對而言，我國的植物檢疫機(jī)構(gòu)設(shè)置以及部分進(jìn)出境農(nóng)（林）產(chǎn)品貨物監(jiān)管分別由質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、林業(yè)3個部門負(fù)責(zé)，這與“國民待遇”原則是不相符的[3]。

2.4 懲罰條款責(zé)任不明、力度不夠

植物檢疫法律對檢疫日常工作的違法行為規(guī)定較少，不能適應(yīng)當(dāng)前的監(jiān)管需要。例如只規(guī)定了檢疫違法行為但未規(guī)定明確的法律責(zé)任和處罰形式，抑或是規(guī)定了法律禁止性條款但卻無違反條款對應(yīng)的處罰性規(guī)定。譬如，《進(jìn)出境動植物檢疫法》規(guī)定，對引發(fā)重大動植物疫情或偽造、變造的違法行為的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，然而如何追責(zé)還沒有詳細(xì)論述過；對于追究刑事責(zé)任但尚不構(gòu)成犯罪或者情節(jié)輕微的，處以最高5萬元人民幣的罰款，這是當(dāng)時金額很高的處罰，具極強(qiáng)的威懾作用，但現(xiàn)在看來違法成本已然較低；相較而言，《刑法》對妨礙動植物防疫、檢疫罪等違法行為定期解釋更新，其中第167條、178條、337條均有明文規(guī)定，其中最高檢、公安部于2017年刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（一）的補(bǔ)充規(guī)定，進(jìn)一步闡述了引起重大植物疫情危險且應(yīng)予立案追訴的具體幾種情形，對比實時更新的刑法規(guī)定，動植物檢疫法規(guī)定責(zé)任不夠明晰、懲處力度偏輕。

3 完善我國植物檢疫法律制度的建議

3.1 及時修訂植物檢疫法律體系

法律是調(diào)整社會關(guān)系的手段，具有滯后性和相對穩(wěn)定性。由于立法是一個漫長的過程，因此及時反饋和修訂植物檢疫法尤為關(guān)鍵。在今后植檢法的施行過程中，植檢機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)新出現(xiàn)的問題和情況，將植物檢疫法需要修改或增加的規(guī)定及時反饋給政府機(jī)構(gòu)相關(guān)立法和司法部門，這樣政府機(jī)構(gòu)才能及時有效地將新的法條提請會議討論，進(jìn)入實質(zhì)法律修改的程序當(dāng)中。具體可以從三方面入手，一是針對法律中一些原則規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定更加嚴(yán)格且完備的行政法規(guī)，并及時制定對應(yīng)的具體進(jìn)出境植物檢疫規(guī)章制度，二是針對法律存在漏洞且亟需規(guī)范的，應(yīng)及時頒布相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定，以填補(bǔ)法律漏洞，三是針對法律沒有明文規(guī)定而國務(wù)院已頒布該類產(chǎn)品監(jiān)督管理行政法規(guī)的，應(yīng)及時制定部門規(guī)章或地方性政府規(guī)章使制度得以落地實施[4]。

3.2 加強(qiáng)植物檢疫執(zhí)法保障力度

健全植物檢疫法律制度，不僅需要構(gòu)建符合國情的法律體系、職能部門的密切協(xié)作，更重要的是提升到國家政策和各級政府重點工作的高度上。一方面，立法時重點考慮為部門獲得財、物、人力支持提出法律依據(jù)作為理論支撐，著手成立專項資金、更新查驗裝備、配備信息化辦公工具、建設(shè)綜合檢疫實驗室以全面提高執(zhí)法過程中硬件保障水平；另一方面，立法中體現(xiàn)疫情防控領(lǐng)域科技創(chuàng)新的思想，對于國內(nèi)已發(fā)生或可能發(fā)生的檢疫性有害生物的生物學(xué)特征、傳播流行途徑、國外發(fā)生情況、國內(nèi)防控情況等進(jìn)行科學(xué)分析，并根據(jù)分析報告預(yù)測出植物檢疫最新動向，最終上升為或行政法規(guī)或部門規(guī)章以鞏固疫情疫病風(fēng)險防控的最新研究成果。

3.3 與國際接軌建立法律法規(guī)配套制度

為使植物檢疫法更具活力和效力，我國需不斷學(xué)習(xí)與創(chuàng)新配套法律制度，始終保持與國際通行做法相接軌、與國際慣例相一致、與西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗相結(jié)合，將這些新制度有效補(bǔ)充到現(xiàn)行的植物檢疫法律體系當(dāng)中。

WTO正是因為植物檢疫措施國際標(biāo)準(zhǔn)（ISPM）中的有害生物風(fēng)險分析（PRA）規(guī)定可降低檢疫措施對貿(mào)易的影響，故對多國提出明確要求，我國應(yīng)積極響應(yīng)這一變化，在條款中明晰有害生物風(fēng)險分析的法律地位；對于我國發(fā)展不均衡、機(jī)構(gòu)大小不同、技術(shù)力量有強(qiáng)有弱的現(xiàn)有口岸植物檢疫機(jī)構(gòu)，可借鑒美國的風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，在有害生物風(fēng)險分析原則的基礎(chǔ)上，將有害生物分為不同的風(fēng)險等級[5]，根據(jù)風(fēng)險分析等級限定風(fēng)險等級高的檢疫對象必須到指定口岸方能進(jìn)境，重點加強(qiáng)和突出口岸檢疫機(jī)構(gòu)針對某些特定檢疫對象的檢疫能力。此外，如植物及植物產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家在發(fā)現(xiàn)其制造的產(chǎn)品不符合檢疫要求的，應(yīng)增加不符合檢疫要求的產(chǎn)品召回制度，以避免造成植物檢疫性疫情疫病的爆發(fā)和蔓延。

3.4 健全違反植物檢疫法律的處罰制度

當(dāng)前更多植物檢疫違法行為的發(fā)生往往是由植物檢疫法對于植物檢疫違法行為界定不清晰、責(zé)任規(guī)定少、處罰力度輕、處罰依據(jù)落后等諸多問題催生出的。因此，健全植物檢疫法處罰制度，規(guī)范嚴(yán)格違法行為法律責(zé)任勢在必行，如新頒布和實施的《進(jìn)出境糧食管理辦法》中用了1章14條，詳細(xì)闡述了違法主體、具體情形、罰款等法律責(zé)任，現(xiàn)行的法律也可參照其進(jìn)行與時俱進(jìn)地更新。首先，修改落后的處罰依據(jù)。重新修訂植物檢疫法，完善行政處罰制度，針對包括行政相關(guān)人（收、發(fā)貨人及其代理人）、檢疫鑒定機(jī)構(gòu)、檢疫執(zhí)法人員在內(nèi)的不同主體和不同違法行為規(guī)定具體的行政處罰制度。其次，追加違法人員的行政處罰力度。目前造成重大植物疫情最高才罰5萬元的處罰力度實屬較輕，不能做到罪刑相適應(yīng)，也不具備足夠的威懾力，因而可參照《商檢法》中處以商品貨值的5%甚至以上的罰款來加大處罰力度，但其最終目的是在于“警示”而非“處罰”。再者，新增針對植物檢疫違法行為必要的強(qiáng)制措施。

[1] 楊普云，趙中華．國外植物保護(hù)立法概況與思考[J]．中國植保導(dǎo)刊，2014，34(2)：77-79．

[2] 蔣國輝，黃玉青．試析《進(jìn)出境動植物檢疫法》的修訂[J]．對外經(jīng)貿(mào)，2008，23(12)：70-72．

[3] 韓世平．試論植物檢疫法規(guī)體系建設(shè)[J]．中國植保導(dǎo)刊，2001，21(11)：9-11．

[4] 吳松浩．論我國進(jìn)出境動物檢疫法律制度的完善[D]．復(fù)旦大學(xué)，2009．

[5] 郭鑫，廖能嬰．從《SPS》協(xié)議看我國動植物檢疫立法的完善[J]．中國外資，2012，8(271)：184-186．

S41 文獻(xiàn)識別碼：A

1005-6114（2017）06-045-004

2017-07-21

王健超，碩士，主要從事進(jìn)出境糧食檢驗檢疫監(jiān)管工作。E-mail：wjc_123321@163.com，Tel：18351111865。