◎ 許紅偉

芻議教育“管辦評(píng)分離”

◎ 許紅偉

“管辦評(píng)分離“是我國教育綜合改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，由于各種原因，尚未在全國各地得到有效落實(shí)，除了地方政府和社會(huì)各界對(duì)“管辦評(píng)分離”的重要性認(rèn)識(shí)不到位、領(lǐng)會(huì)不深的因素外，也與缺乏對(duì)“管辦評(píng)分離”的內(nèi)涵、必要性，以及國家“管辦評(píng)分離”政策導(dǎo)向的正確認(rèn)識(shí)有關(guān)。為此，從全面教育綜合改革的角度分析解讀“管辦評(píng)分離”顯得十分必要，有助于厘清“管辦評(píng)分離”這一重大教育決策的時(shí)代背景與現(xiàn)實(shí)意義，并得到全社會(huì)的支持，使教育綜合改革得到有效落實(shí)。

管辦評(píng)分離；教育綜合改革；爭議

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010 — 2020 年）》明確提出了全面深化教育改革，重點(diǎn)落實(shí)“管辦評(píng)分離”這一重大改革的核心內(nèi)容，促進(jìn)教育走向全面依法治教、依法辦學(xué)，建立現(xiàn)代的制度體系、決策體系、信息公開體系、監(jiān)督管理體系、自主辦學(xué)體系和社會(huì)評(píng)價(jià)體系等，努力使“管辦評(píng)”在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上更加完善。

那么，如今教育界的管辦評(píng)分離進(jìn)行得如何？筆者認(rèn)為，有必要進(jìn)行深入分析。

一、推行“管辦評(píng)分離”的背景

自改革開放至今，我國教育體制一直在變革中前行，這期間我國教育實(shí)現(xiàn)了幾次大的跨越，雖然和發(fā)達(dá)國家的辦學(xué)水平還存在差距，但隨著教育體制改革的不斷深化，政府管理教育水平的提高，這種差距已經(jīng)越來越小，且有了可喜的提高。

2012 年，上海首次代表中國參加 OECD 組織的 PISA 測試 （國際學(xué)生測評(píng)項(xiàng)目），取得了非?？上驳某煽儯袦y試學(xué)科項(xiàng)目名列前茅。在隨后的 2015 年，上海、廣州、北京、江蘇四個(gè)地區(qū)代表中國第二次參加了 PISA 國際測評(píng)，成績雖不如 2012 年優(yōu)異，但仍然保持領(lǐng)先地位。這些國際性的權(quán)威測試結(jié)果表明，我國的辦學(xué)水平和國際化水平的差距正在逐漸縮小。

雖然通過 PISA 測試，看到我國的辦學(xué)水平有很大的提升，但是某些地區(qū)的政府在管理教育中越位、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象比較普遍，督導(dǎo)工作機(jī)制不夠健全，社會(huì)公眾的教育參與度不高，導(dǎo)致學(xué)校的自主辦學(xué)理念嚴(yán)重滯后。國家在進(jìn)行全面教育綜合改革時(shí)，為了讓政府、學(xué)校和社會(huì)三者之間能夠更好地配合、良性互動(dòng)，轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)教育向前發(fā)展，從而提出“管辦評(píng)”分離的概念表述。旨在進(jìn)一步提高政府效能、激發(fā)學(xué)校自主辦學(xué)活力、充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面發(fā)展教育事業(yè)的積極性。在這樣的政策背景下，深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，厘清政府、學(xué)校、社會(huì)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系具有重要的意義。

二、“管辦評(píng)分離”的國家政策導(dǎo)向

自 1985 年以來，我國教育管理體制改革經(jīng)歷了注重“管理”到注重“管理和辦學(xué)”再到注重“管理、辦學(xué)和評(píng)價(jià)”三個(gè)階段。

改革“管理”階段以 1985 年頒布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》為重要標(biāo)志，文件提出管理體制的重點(diǎn)問題是推動(dòng)改革，明晰中央與地方的權(quán)責(zé)。大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定，基礎(chǔ)教育問題由地方負(fù)責(zé)層級(jí)管理，具體體現(xiàn)在政策的制定和實(shí)施，對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查等。

改革“管理和辦學(xué)”階段始于 20 世紀(jì) 90 年代，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展暴露了落后體制的弊端，因此在各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)改革勢在必行。在教育領(lǐng)域，1993 年 3 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，進(jìn)一步明確了教育改革的方向，轉(zhuǎn)變辦學(xué)體制，打破政府包辦的格局，朝著以政府為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制方向邁進(jìn)。為了配合這次深刻的教育體制機(jī)制改革，1998 年 12 月，教育部《面向 21 世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》向社會(huì)公布，重點(diǎn)提出調(diào)動(dòng)各方力量積極發(fā)展教育事業(yè)，形成以政府為主體、社會(huì)各界參與、公辦和民辦教育共同發(fā)展的新格局。

改革“管理、辦學(xué)和評(píng)價(jià)”階段是隨著素質(zhì)教育的全面推進(jìn)而展開的，這個(gè)時(shí)期教育的改革是以考試為教學(xué)杠桿的評(píng)價(jià)體制改革進(jìn)行的。2004 年 2 月，教育部發(fā)布《2003 — 2007 年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，首次全面系統(tǒng)地提出對(duì)考試評(píng)價(jià)制度進(jìn)行深化改革，同步推進(jìn)完善相應(yīng)的教育督導(dǎo)與評(píng)估體系。與此同時(shí)，作為衡量教育發(fā)展水平和引導(dǎo)教育發(fā)展方向的教育評(píng)價(jià)不斷受到教育工作者的重視。2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010 — 2020年）》指出“政校分開、管辦分離”，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度、落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、深化辦學(xué)體制的改革思路，成為總攬未來教育發(fā)展全局的根本性綱領(lǐng)。2013 年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)……”至此，十八大報(bào)告首次提出“管辦評(píng)分離”這一概念，其本意就是要處理好政府、學(xué)校、社會(huì)三者之間的關(guān)系，構(gòu)建政府適度管教育，學(xué)校規(guī)范辦教育，社會(huì)科學(xué)評(píng)教育的健康發(fā)展的新格局。

2015 年 5 月，《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能的若干意見》出臺(tái)，標(biāo)志著我國以文件綱領(lǐng)為指引正式推進(jìn)“管辦評(píng)分離”的教育國策。文件明確指出了推進(jìn)管辦評(píng)分離的重要意義和總體要求，確定了“管辦評(píng)”的政治方向，按照“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，圍繞完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義教育制度、推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化為總的指導(dǎo)目標(biāo)，同時(shí)明確其核心任務(wù)是落實(shí)學(xué)校作為辦學(xué)主體、激發(fā)學(xué)校自主辦學(xué)活力，從而使政府進(jìn)一步簡政放權(quán)、改進(jìn)其管理方式，建設(shè)成真正的法治政府和服務(wù)型政府；積極推進(jìn)科學(xué)、規(guī)范的教育評(píng)價(jià)改革，建立健全政府、學(xué)校、專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等多方面參與的教育評(píng)價(jià)體系。到 2020 年，基本形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)大眾依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局，為基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化提供制度保障。同時(shí)，《意見》還詳細(xì)解讀和明確了推進(jìn)依法行政，形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制；推進(jìn)政校分開，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度；推進(jìn)依法評(píng)價(jià)，建立科學(xué)、規(guī)范、公正的教育評(píng)價(jià)制度；精心組織實(shí)施，切實(shí)把推進(jìn)教育管辦評(píng)分離各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處等幾個(gè)方面。

三、“管辦評(píng)分離”在實(shí)踐中遇到的問題

（一）對(duì)于“管辦評(píng)分離”的爭議

“管辦評(píng)分離”這一牽動(dòng)全社會(huì)的教育改革名詞，自出現(xiàn)以來在學(xué)術(shù)界就存在很多爭議，主要集中在以下三個(gè)方面：

一是對(duì)“管辦評(píng)分離”中“教育督導(dǎo)”的主要作用和職能存在巨大爭議。按照《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能的若干意見》的改革精神，“管辦評(píng)分離”的主要作用是為了構(gòu)建政府、學(xué)校、家長及社會(huì)的三方評(píng)價(jià)體系，政府和學(xué)校作為教育管理和辦學(xué)方向的教育主體，社會(huì)多元參與作為第三方評(píng)價(jià)體系架構(gòu)，“教育督導(dǎo)”屬于教育行政體系對(duì)教育執(zhí)行過程中的監(jiān)督和調(diào)節(jié)一方，那么，它的功能仍然隸屬于政府機(jī)構(gòu)范疇，還是屬于社會(huì)評(píng)價(jià)的范疇？

二是在“管辦評(píng)分離”改革實(shí)踐中政府的角色是什么？在《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能的若干意見》中，普遍認(rèn)為政府是負(fù)責(zé)簡政放權(quán)，將辦學(xué)的主體權(quán)利交給學(xué)校。因此“辦學(xué)”的主體是校長，那么推進(jìn)“管辦評(píng)分離”是否只有學(xué)校才有辦學(xué)的資格和權(quán)利，而政府不能參與辦學(xué)呢？然而，在教育實(shí)踐過程中，學(xué)校選聘教師、經(jīng)費(fèi)的使用、學(xué)校間的合作辦學(xué)等，這些問題和項(xiàng)目的實(shí)施如果沒有教育行政部門參與，根本就是無法進(jìn)行的。

三是“管辦評(píng)分離”中對(duì)于實(shí)施教育第三方評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)對(duì)象也存在很大爭議?！肮苻k評(píng)分離”的意圖是為了鼓勵(lì)社會(huì)多元參與教育改革，對(duì)教育的水平進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，通常的做法是引進(jìn)獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。但是，誰來約束第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的公平性和公正性？第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)又對(duì)誰負(fù)責(zé)？是僅僅評(píng)價(jià)學(xué)校的辦學(xué)水平，還是要對(duì)學(xué)校的辦學(xué)水平以及政府的管理職能水平一起評(píng)價(jià)？

（二）“管辦評(píng)分離”政策的權(quán)威性不強(qiáng)，推進(jìn)力不足

自“管辦評(píng)分離”這一教育政策出臺(tái)以來，關(guān)于它的學(xué)習(xí)和爭論都是在政府如何簡政放權(quán)，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度，引入第三方評(píng)價(jià)這一層面展開的。大多是學(xué)界在積極爭論，解讀政策的內(nèi)涵與操作層面。從中央政府到地方政府并沒有將其作為改革的抓手，進(jìn)行系統(tǒng)性的推進(jìn)并出臺(tái)統(tǒng)籌性文件，偶有部委或者少數(shù)地方政府出臺(tái)政策，至多也只是一些建議性的文件，屬于碎片化政策，不能系統(tǒng)使用。另外，很多相關(guān)的“管辦評(píng)分離”政策散落在其他文件中加以說明和解析，這樣的政策支撐導(dǎo)致“管辦評(píng)”的改革聯(lián)動(dòng)性不足，協(xié)同性不夠，政策的權(quán)威性不強(qiáng)，不能觸動(dòng)根本利益。

（三）“管辦評(píng)分離”實(shí)踐性不夠

自 2015 年《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能的若干意見》出臺(tái)以來，“管辦評(píng)分離”在很多省份并沒有開展真正意義上的實(shí)踐，推進(jìn)較快的地方政府也僅僅是搭起了框架，因?yàn)橛|動(dòng)到各方利益，所以試點(diǎn)很少，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的反饋則更是少之又少。如何才能讓政策從書面文件走向?qū)嵺`環(huán)節(jié)，需要進(jìn)一步的討論和探索。這涉及到很多實(shí)際問題：一是上級(jí)政府的頂層設(shè)計(jì)和落實(shí)的動(dòng)力不足。迄今為止，“管辦評(píng)分離”沒有出臺(tái)明朗化的政府簡政放權(quán)和擴(kuò)大省級(jí)政府統(tǒng)籌權(quán)的權(quán)力和任務(wù)清單，導(dǎo)致地方政府缺乏實(shí)踐抓手和制度保障。同時(shí)，中央政府未出臺(tái)系統(tǒng)性的針對(duì)性政策，沒有明確改革方向，地方政府不敢輕舉妄動(dòng)，怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有搶跑嫌疑，改革探索囿于現(xiàn)行制度縮頭縮腦；二是沒有評(píng)價(jià)的標(biāo)尺和工具來界定誰是合格的第三方。教育評(píng)價(jià)是一個(gè)世界性難題，是一門專業(yè)性很強(qiáng)的科學(xué)，很多國家和國際性組織研究多年，仍然拿不出科學(xué)有效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這些不是靠政府行政措施所能解決的。因此，合理的機(jī)制和明確的責(zé)任，是培育可信賴的第三方教育評(píng)價(jià)的重要環(huán)節(jié)。

四、教育“管辦評(píng)分離”的建議

業(yè)內(nèi)學(xué)者把我國過去的辦學(xué)過程形象地比喻成“政府既是運(yùn)動(dòng)員也是教練員又是裁判員”，一人扮三角，教育發(fā)展滯后，很難開創(chuàng)新局面；新的教育改革提法“管辦評(píng)分離”，到底是怎樣一個(gè)新的邏輯？筆者對(duì)“管辦評(píng)分離”的淺層次理解是“政府承擔(dān)教練角色、學(xué)校承擔(dān)運(yùn)動(dòng)員角色、社會(huì)作為裁判員”；而對(duì)“管辦評(píng)分離”的深層次理解應(yīng)該是“政府作為教練對(duì)運(yùn)動(dòng)員給予科學(xué)的技術(shù)指導(dǎo)，運(yùn)動(dòng)員在指導(dǎo)下賽出最佳水平，裁判員對(duì)運(yùn)動(dòng)員給予公正客觀的評(píng)價(jià)并向教練反饋比賽結(jié)果”。這樣的比喻可能過于形象化，但是“管辦評(píng)分離”這場“比賽”，的確需要從討論層面走向?qū)嵺`需要，“教練員、運(yùn)動(dòng)員和裁判員”可以深度地聯(lián)動(dòng)融合。

（一）做解決教育問題的“教練員”

“管辦評(píng)分離”不是簡單的政府放權(quán)，大撒手不管。所謂教育放權(quán)是指教育行政部門把用人、財(cái)務(wù)和辦學(xué)自主等權(quán)力下放給學(xué)校，同時(shí)也能從政府層面幫助學(xué)校協(xié)調(diào)好各委辦局關(guān)系，把涉及學(xué)校辦學(xué)相關(guān)的自主權(quán)利歸還學(xué)校，解決學(xué)校辦學(xué)過程中的后顧之憂。目前，地方教育部門自主權(quán)越來越少，由于職能定位不清晰，權(quán)利交叉，存在相互推諉扯皮現(xiàn)象，教育部門的許多權(quán)力與人力資源部門、財(cái)政部門、發(fā)改委等職能重疊，導(dǎo)致教育權(quán)力被分散、分割，教育資源嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，要從根本上解決教育亂象，必須從政府層面認(rèn)真梳理，切實(shí)向教育行政管理部門放權(quán)。同時(shí)，作為“教練員“的教育行政部門還要認(rèn)真貫徹國家的教育政策、方針和文件，成為訓(xùn)練有素、業(yè)務(wù)素質(zhì)超強(qiáng)、政治覺悟過硬的新型“教練員”。政府要構(gòu)建服務(wù)型政府，鼓勵(lì)社會(huì)公民通過協(xié)商、對(duì)話等方式共同參與教育公共事務(wù)管理。

（二）做靈活自主的“運(yùn)動(dòng)員”

根據(jù)“管辦評(píng)分離”的指導(dǎo)性意見，學(xué)校是教學(xué)活動(dòng)順利開展的組織主體，教師是課程實(shí)施的主體，學(xué)生是課程學(xué)習(xí)的主體。學(xué)校作為“運(yùn)動(dòng)員”應(yīng)該在得到教育行政部門放權(quán)后，積極發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性、研究性和創(chuàng)新性，不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，努力提升教學(xué)質(zhì)量，規(guī)范辦學(xué)行為，為人民群眾提供高效、優(yōu)質(zhì)、人性化的教育服務(wù)，辦人民滿意的教育。同時(shí)，應(yīng)該制定嚴(yán)格的制度和教育規(guī)范，在法律制度范圍內(nèi)行使辦學(xué)自主權(quán)，依法治教，有效杜絕濫用行政權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生，提升治理教育現(xiàn)代化水平。

（三）做誠信可靠的“裁判員”

自教育評(píng)價(jià)被教育行政部門作為督學(xué)的主要抓手，提上日程以來，關(guān)于第三方評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)選定和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一直是教育界的話題。那么作為在“管辦評(píng)分離”中發(fā)揮著“裁判員”重要作用的第三方評(píng)價(jià)，要研究的問題是如何發(fā)揮作用，起到教育測量和教育標(biāo)尺的作用，做好教育參謀，從而全面提升教育管理和辦學(xué)水平。在這一環(huán)節(jié)中，最重要的是教育評(píng)價(jià)的權(quán)威性和科學(xué)性，而第三方教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量保證則來自其合理的組織架構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)和評(píng)核的專業(yè)性與權(quán)威性。

[1] 俞水，易鑫.推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].中國教育報(bào)，2013-12-05.

[2] 楊小敏，高兵.北京高考改革新方案的屬地之困—兼論教育改革的法治轉(zhuǎn)向[J].教育學(xué)術(shù)月刊，2014(9)

[3] 高兵，楊小敏，雷虹.管辦評(píng)分離的本質(zhì)探析與實(shí)現(xiàn)路徑教育評(píng)論[J].2015（3）

[4] 《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，2015年5月，教育部教政法〔2015〕

[5] 柯進(jìn).管辦評(píng)分離何以從紙面走向現(xiàn)實(shí)[N]，中國教育報(bào),2015-10-13

（作者：河北省廊房市教育局正處級(jí)督學(xué)）

［責(zé)任編輯：劉斌］

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