李 寬

郡縣制傳統(tǒng)的當(dāng)代意義再闡釋*

李 寬

（上海行政學(xué)院社會(huì)學(xué)教研部講師、博士）

郡縣制自秦朝實(shí)行以來，在維護(hù)國家統(tǒng)一，保障中央集權(quán)方面發(fā)揮了重要作用。有人認(rèn)為，郡縣制的核心要素在于中央集權(quán)、文官制度、鄉(xiāng)土自治和行政區(qū)劃。兩千多年來，郡縣制的形式發(fā)生了很大變化，但其所具有的內(nèi)涵卻被傳承了下來，成為了穩(wěn)定性的制度。形成于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)、主要適用于中原地區(qū)的郡縣制，對(duì)靜態(tài)社會(huì)的治理卓有成效，對(duì)它的理解主要是在保持穩(wěn)定方面。隨著工業(yè)化、市場化和城市化的推進(jìn)，社會(huì)流動(dòng)性的增強(qiáng)，這套體制發(fā)生了什么樣的變化，呈現(xiàn)出了什么新的特點(diǎn)則闡釋不多，需要對(duì)郡縣制傳統(tǒng)的意義進(jìn)行重新的認(rèn)識(shí)和解讀。

一、由統(tǒng)治到治理的中央地方關(guān)系變遷

郡縣制產(chǎn)生于春秋戰(zhàn)國時(shí)期，主要是為了解決王朝的統(tǒng)治問題?？h本意為“懸掛”，是指在王畿附近的地方，由周天子用以賞賜的土地。后來，發(fā)展出兩種樣式，一種是按照人口來劃分縣的范圍，以齊國為主；另一種是在新擴(kuò)張的土地上設(shè)縣，以秦、楚和晉三國為主。郡本來有“邊郡”的意思，對(duì)新拓的疆土進(jìn)行管理，與縣基本上屬于平級(jí)單位。后來，演化成了郡下設(shè)縣。秦、楚設(shè)縣，由國君委派官員去管理；晉國則被國內(nèi)的卿大夫所瓜分，經(jīng)過激烈的斗爭，最后分裂為韓、趙、魏三國。秦、楚與晉國歷史命運(yùn)的不同，在一定程度上反映了縣制對(duì)于國家穩(wěn)定的作用?！皬U分封，行郡縣”被認(rèn)為是大一統(tǒng)的重要內(nèi)容。地方官員任命和考核的權(quán)力上收到皇帝手中，是郡縣制與分封制的最大不同，保證了皇帝或中央的集權(quán)?？たh制革除了封建制各私其土的亂政之源，從而開創(chuàng)了一個(gè)“公天下”的世界，確立了一種超國家形態(tài)的帝國政制體系。

隨著社會(huì)的發(fā)展，國家的職能發(fā)生了變化，過去以政治統(tǒng)治為中心，現(xiàn)在更強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理職能，要實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。國家治理理念受到公司治理、全球治理和社會(huì)組織治理的影響。公司治理是用以處理不同利益相關(guān)者即股東、貸款人、管理人員和職工之間關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的一整套制度安排。它要解決的是因所有權(quán)和控制權(quán)相分離而產(chǎn)生的代理問題。在公司治理中，所有權(quán)和控制權(quán)不同于上下級(jí)之間的行政權(quán)力，兩者之間沒有相互的隸屬關(guān)系。全球治理被認(rèn)為是在霸權(quán)合作、制度合作之后出現(xiàn)的新型合作關(guān)系。在霸權(quán)的國際背景下，尚存在著大國對(duì)小國的支配關(guān)系，可是在全球治理中，主權(quán)國家不論大小、強(qiáng)弱，也不論政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)意識(shí)形態(tài)和社會(huì)制度有何差異，在國際交往中一律平等。全球治理也就成為了處理具有平等地位的國與國之間關(guān)系的重要方式。社會(huì)組織治理也有類似的含義，不論是在組織的內(nèi)部，還是在從事社會(huì)活動(dòng)中，都秉持著平等、協(xié)商、合作的原則，而沒有強(qiáng)制、支配和命令。

總的來說，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性，需要經(jīng)過持續(xù)的協(xié)商解決。

在治理的話語中來討論郡縣制，則不能僅僅將中央與地方視為支配與被支配的關(guān)系，而應(yīng)更多地討論二者權(quán)責(zé)利的劃分，如何相互配合，提供更加優(yōu)良的公共服務(wù)，完成治理的任務(wù)。在治理的語境中，中央和地方不是上下級(jí)關(guān)系，而是相互協(xié)作的平等主體。雖然，中央與地方的關(guān)系不能完全運(yùn)用治理中的平等原則，但承認(rèn)了主體之間權(quán)利、責(zé)任和界限的模糊性，需要經(jīng)過協(xié)商的方式來解決。中央與地方通過協(xié)商的方式，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和社會(huì)秩序。協(xié)商的過程就是治理的過程，沒有以權(quán)壓下，也不擔(dān)心尾大不掉，僅僅是問題導(dǎo)向，以解決問題為目的。

當(dāng)前，困擾中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵點(diǎn)就在于權(quán)責(zé)利的劃分，地方的責(zé)任無限大，但是權(quán)力非常小。有些時(shí)候，只要中央出文件，地方就要出錢，事與財(cái)不匹配。中央對(duì)地方的事務(wù)管理過細(xì)，喪失了自主的空間和變通方式；地方對(duì)中央有太多的要求和期待，希望其幫助解決所有問題。這些都是統(tǒng)治思維的慣性，與現(xiàn)階段的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不符，需要在治理的語境下，對(duì)中央與地方的關(guān)系重新討論，對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行轉(zhuǎn)換，有助于發(fā)揮郡縣制傳統(tǒng)的制度優(yōu)勢，為國家整體利益的提升做出有益貢獻(xiàn)。

二、由穩(wěn)定到發(fā)展的制度闡釋

傳統(tǒng)時(shí)期，地方的主要責(zé)任是保境安民，代替天子司牧一方，地方機(jī)構(gòu)的設(shè)置也比較簡單。中央以六部為主，縣衙則設(shè)置了六房。在早期，縣衙的設(shè)置沒有與中央對(duì)應(yīng)的班房，人員也不固定，最多的是承擔(dān)雜務(wù)的三班衙役，只有縣令是經(jīng)過中央任命，屬官則由縣令自己延期。經(jīng)費(fèi)也缺乏保障，主要從稅賦中提取，有的還是以實(shí)物、勞役的方式來進(jìn)行。這種情況下，縣令的職能就非常有限，只是負(fù)責(zé)稅收、治安以及少量的工程。

在當(dāng)時(shí)，人們還沒有發(fā)展的觀念，秉持的是“天下大勢分久必合合久必分”，王朝興衰更替的歷史循環(huán)論，以及“郁郁乎文哉，吾從周”、“言必稱堯舜”、“非堯舜之道，不敢陳于王前”的歷史倒退論。前者沒有發(fā)展的眼光，認(rèn)為歷史在王朝興衰中循環(huán)；后者思慕上古和西周，更不會(huì)展望未來。

近代以來，尤其是新中國成立后，國家開始了以工業(yè)化為中心的建設(shè)，各個(gè)地方的積極性被調(diào)動(dòng)起來。在縣級(jí)層面，建立了小而全的鄉(xiāng)村工業(yè)體系。在縣以下，則建立起了社隊(duì)企業(yè)、集體企業(yè)，后演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。經(jīng)過多年的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的經(jīng)濟(jì)功能逐漸弱化，二者在機(jī)構(gòu)和職能上都不足以作為獨(dú)立發(fā)展的區(qū)域。

當(dāng)前，生命力最為旺盛的非縣域經(jīng)濟(jì)莫屬。縣域經(jīng)濟(jì)是指以縣為行政區(qū)劃的區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì),它是一個(gè)具有區(qū)域性、層次性、網(wǎng)絡(luò)性、開放性等特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng),是一個(gè)功能相對(duì)完備和健全的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)單元?？h域在很大程度上可以作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的完整單位，可以建立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等等，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則沒有這樣的便利條件。在市、縣、鄉(xiāng)的行政體系設(shè)置中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并時(shí)有發(fā)生，弱市的呼聲也不絕于耳，可很少有人建議將縣弱化，更多的要求是要強(qiáng)縣，進(jìn)行省直管縣的試點(diǎn)即是其中一例。在發(fā)展的過程中，縣表現(xiàn)出了巨大的優(yōu)勢和強(qiáng)大的生命力。

在此情況下，人們關(guān)注的重點(diǎn)不再是文官制度或科層制如何保持穩(wěn)定性和連續(xù)性，而是試圖解釋地方上發(fā)展的積極性是如何被調(diào)動(dòng)起來，他們是如何處理發(fā)展難題的。當(dāng)前的理論解釋中，既有基于中央與地方的“帝國治理的邏輯”與“行政發(fā)包制”，也有基于地方之間的財(cái)政聯(lián)邦主義、地方公司法團(tuán)主義，還有處理縣域內(nèi)部中心工作與日常工作關(guān)系的行政包干制和政治統(tǒng)合制。從目前的研究來看，為了實(shí)現(xiàn)地方的發(fā)展，政府建立了一系列的政治-經(jīng)濟(jì)-行政體制，在保持穩(wěn)定性的同時(shí)，還保持著對(duì)變化的適應(yīng)性，以及面對(duì)問題的創(chuàng)造性。

三、從簡約到精細(xì)的治理模式轉(zhuǎn)換

在傳統(tǒng)時(shí)期，有“皇權(quán)不下縣”的說法，即縣以下沒有正式的行政組織，也沒有中央政府任命的官員。在基層，是地方士紳在治理，他們以儒家倫理和地方性知識(shí)為核心，實(shí)行簡約治理。在家國同構(gòu)的狀況下，憑借文化的維系，可以依靠簡約治理的方式維系基層社會(huì)的穩(wěn)定。

工業(yè)化、市場化與城市化的到來對(duì)鄉(xiāng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化觀念和組織形態(tài)產(chǎn)生了深刻的影響。人們獲取了更多的非農(nóng)收入，依靠土地產(chǎn)出的收入減少，建立在經(jīng)驗(yàn)與土地基礎(chǔ)上的權(quán)威系統(tǒng)在逐漸瓦解，老人的社會(huì)地位逐漸下降，對(duì)年輕人的影響變?nèi)?。與工業(yè)化緊密相連的是人口的大規(guī)模流動(dòng)，改變了鄉(xiāng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)，由熟人社會(huì)變成了半熟人社會(huì)、無主體熟人社會(huì)。社會(huì)的流動(dòng)性增強(qiáng)之后，要處理的關(guān)系更加復(fù)雜，無法簡單地運(yùn)用熟人社會(huì)的倫理道德來解決，而必須依靠更加專業(yè)化和強(qiáng)制性的法治科層體制來處理陌生人與半陌生人的社會(huì)事務(wù)。這就使得傳統(tǒng)的治理系統(tǒng)和規(guī)則發(fā)生了改變，科層制深入到了鄉(xiāng)村社會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為了一級(jí)政府，村干部的行政化色彩也在逐步增強(qiáng)。村委會(huì)實(shí)行了坐班制，臺(tái)賬管理也越來越細(xì)致，村干部越來越像行政人員。當(dāng)然，與之相對(duì)應(yīng)的就是地方性知識(shí)的效力也變得弱了起來。國家不斷在“送法下鄉(xiāng)”，基層的干部們也在“迎法下鄉(xiāng)”，大傳統(tǒng)逐漸替代了小傳統(tǒng)。這就使得基層社會(huì)的復(fù)雜程度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了簡約治理的限度。

由簡約轉(zhuǎn)向精細(xì)的還不只是因?yàn)樵瓉淼闹卫硐到y(tǒng)發(fā)生了變化，也與治理任務(wù)的改變有關(guān)。在傳統(tǒng)時(shí)期，基層的任務(wù)主要有兩個(gè)：維護(hù)治安和收稅。在當(dāng)時(shí)的條件下，維護(hù)治安主要是靠地方自治來解決，只有出現(xiàn)比較大的刑事案件才會(huì)驚動(dòng)官府。收稅則是由官府的差役和村莊的里長、保長等非正式官僚，依靠地方的文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)用人情、面子等資源來完成國家派發(fā)的任務(wù)。在這個(gè)過程中，出現(xiàn)了許多的非正規(guī)的行為，數(shù)量也不會(huì)特別精確，只要大致完成任務(wù)即可。每家每戶可能都會(huì)找出自己的理由以逃避稅賦，收稅人也會(huì)自由掌握相應(yīng)的額度。在本世紀(jì)初的農(nóng)村稅費(fèi)收取中，這種方式依然存在。

隨著農(nóng)村稅費(fèi)任務(wù)的取消，各種惠農(nóng)政策的落實(shí)，治理的方式和手段發(fā)生了極大的變化。當(dāng)前，基層治理所要處理的問題是如何將資源、資金精確地分配下去，將不符合條件的人員甄別出來。這對(duì)基層的干部來說是個(gè)很大考驗(yàn)。鄉(xiāng)村的最大特點(diǎn)就是模糊性，許多的事情要通過長期的互動(dòng)才能解決，形成了一種虧欠機(jī)制?？墒?，在資源的分配上，更多的是要精確，消除模糊性和黏連性。當(dāng)然，與此相關(guān)的還有隨著各項(xiàng)政策的落實(shí)，國家深入鄉(xiāng)村的程度越來越深，而基層的自主性空間越來越小。這就讓基層進(jìn)行了從取到予的矛盾轉(zhuǎn)換，如何將資源分配下去，基層的經(jīng)驗(yàn)是不足的。

在此情況下，如何設(shè)立治理單元，構(gòu)建治理體系，選擇治理技術(shù)就成為了需要探討的問題。從目前的狀況看，基層治理更加強(qiáng)調(diào)數(shù)字化、信息化、系統(tǒng)化和智能化。在治理系統(tǒng)中，縣成為了中重要的集成節(jié)點(diǎn)，許多的任務(wù)和信息在這里進(jìn)行轉(zhuǎn)換和下達(dá)。在精細(xì)化治理的過程中，縣成為了重要的主導(dǎo)力量和治理單元。

郡縣制作為一種制度性安排，具有強(qiáng)大的生命力，不管是在古代還是當(dāng)代都發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其內(nèi)涵和意義也在發(fā)生變遷，需要進(jìn)行持續(xù)的關(guān)注。

*本文為國家社科基金重大項(xiàng)目“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局研究：聚焦人口流入型地區(qū)”（15ZDC028）的階段性成果。