周 艷 張國(guó)平2

社區(qū)社會(huì)工作的主體選擇：社區(qū)居委會(huì)與民辦社工機(jī)構(gòu)的定位及關(guān)系分析

周 艷1，2張國(guó)平2

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所，北京 100732；2.常熟理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇常熟 215500）

社區(qū)社會(huì)工作是一種較宏觀的社會(huì)工作方法，關(guān)注的是整個(gè)社區(qū)的發(fā)展和社區(qū)問題的解決。本文所要分析和回答的問題是社區(qū)社會(huì)工作由什么樣的主體來承擔(dān)更加合適？社區(qū)居委會(huì)與民辦社工機(jī)構(gòu)的定位與關(guān)系應(yīng)該是怎樣的？從目前來看，社區(qū)居委會(huì)和民辦社工機(jī)構(gòu)各存利弊。正是社區(qū)居委會(huì)劣勢(shì)的存在，使得此時(shí)以社區(qū)社會(huì)工作為定位、以專業(yè)化為導(dǎo)向的社工機(jī)構(gòu)進(jìn)入社區(qū)有其必要性。但社區(qū)居委會(huì)也有常駐社區(qū)、根植于社區(qū)等優(yōu)勢(shì)；而民辦社工機(jī)構(gòu)雖然在專業(yè)化等方面更具有優(yōu)勢(shì)，但也存在著外來者身份以及自身尚不成熟等劣勢(shì)。從長(zhǎng)期來看，社區(qū)居委會(huì)和民辦社工機(jī)構(gòu)可能都將面臨著轉(zhuǎn)型與重新定位。政府則應(yīng)在積極推動(dòng)各因素有利變化的基礎(chǔ)上，做好居委會(huì)能力評(píng)估，并相應(yīng)采取不同的政策支持。

社區(qū)社會(huì)工作 社區(qū)居委會(huì) 民辦社工機(jī)構(gòu) 樞紐型組織

一、相關(guān)概念界定與問題的提出

（一）相關(guān)概念界定

1.社會(huì)工作

現(xiàn)代社會(huì)工作是以利他主義為指導(dǎo)，以科學(xué)的知識(shí)為基礎(chǔ)，運(yùn)用科學(xué)的方法進(jìn)行的職業(yè)性的助人服務(wù)活動(dòng)。①王思斌主編：《社會(huì)工作導(dǎo)論（第二版）》，北京大學(xué)出版社2014年版，第5頁。一個(gè)更加詳細(xì)的定義是，社會(huì)工作是在遵循助人自助的價(jià)值理念指導(dǎo)下，運(yùn)用個(gè)案、小組、社區(qū)、行政等專業(yè)方法，以幫助機(jī)構(gòu)和他人發(fā)揮自身潛能，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決和預(yù)防社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)公正為職業(yè)的一項(xiàng)專業(yè)性工作。①朱眉華、文軍主編：《社會(huì)工作實(shí)務(wù)手冊(cè)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第3頁。

2.社區(qū)社會(huì)工作

社區(qū)社會(huì)工作視整個(gè)社區(qū)為服務(wù)對(duì)象，關(guān)注社區(qū)內(nèi)所有居民的集體需要，以及他們面對(duì)的共同問題和所關(guān)心的社區(qū)事務(wù)。②甘炳光：《社區(qū)工作:意義重塑與展望》，《香港社會(huì)工作學(xué)報(bào)》，2015年。社區(qū)工作是社會(huì)工作三大介入方法之一，是一種較宏觀的介入手法，包含了諸多社會(huì)工作的服務(wù)領(lǐng)域，使社工所服務(wù)的對(duì)象由個(gè)人、家庭、小群體、直至延伸到社區(qū)及整個(gè)社會(huì)。相對(duì)于個(gè)案工作和小組工作，社區(qū)工作所運(yùn)用的策略也較為復(fù)雜和廣闊，除了融合個(gè)案和小組工作外，還包括社會(huì)教育、動(dòng)員群眾和集體參與等。社區(qū)工作通過專業(yè)人士、政府部門、民間組織的介入，動(dòng)員區(qū)內(nèi)居民參與，整合社區(qū)內(nèi)外資源，以解決社區(qū)問題，改善服務(wù)設(shè)施和環(huán)境，提高居民的生活質(zhì)量。③香港社會(huì)服務(wù)發(fā)展研究中心：《社區(qū)社會(huì)工作實(shí)務(wù)手冊(cè)》，中山大學(xué)出版社2013年版，第15-23頁。民政部也在2016年發(fā)布了《社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)指南》，在這份推薦性的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，將社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)界定為“秉持助人自助的價(jià)值理念，運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)方法,以社區(qū)為平臺(tái),以統(tǒng)籌社區(qū)照顧、擴(kuò)大社區(qū)參與、促進(jìn)社區(qū)融合與社區(qū)發(fā)展、參與社區(qū)矯正和社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)等為主要任務(wù)的專業(yè)活動(dòng)。”④民政部：《社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)指南》，2016年。

3.民辦社工機(jī)構(gòu)

民辦社工機(jī)構(gòu)，又稱為民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，是以社會(huì)工作專業(yè)人才為主體，堅(jiān)持“助人自助”宗旨，遵循社會(huì)工作專業(yè)倫理規(guī)范，綜合運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)、方法和技能，開展困難救助、矛盾調(diào)處、權(quán)益維護(hù)、人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、行為矯治、關(guān)系調(diào)適、資源鏈接等服務(wù)的民辦非企業(yè)單位，是社會(huì)工作專業(yè)類的社會(huì)組織。⑤民政部：《民政部關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，2014年。

（二）問題的提出

2003年，中國(guó)第一家民辦專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)“樂群社工”在上海浦東新區(qū)成立。2009年，民政部出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》，鼓勵(lì)各地在政策、場(chǎng)地、資金等方面為民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供寬松的環(huán)境，促進(jìn)了民辦社工機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展。2014年，民政部又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，進(jìn)一步部署了政府購(gòu)買民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)的系列重要環(huán)節(jié)和依據(jù)。從各地的實(shí)踐來看，短短幾年的時(shí)間內(nèi)，在政府的強(qiáng)力推動(dòng)之下（社會(huì)工作教育和培訓(xùn)、社會(huì)工作職業(yè)資格考試、政府購(gòu)買服務(wù)等），各地民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)如雨后春筍般迅速發(fā)展起來，其中很多民辦社工機(jī)構(gòu)以社區(qū)社會(huì)工作作為自己的業(yè)務(wù)定位，并通過承接政府購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)入社區(qū)、廣泛介入到社區(qū)建設(shè)事務(wù)當(dāng)中。

從理論上講，民辦社工機(jī)構(gòu)進(jìn)入社區(qū)，對(duì)社區(qū)建設(shè)事務(wù)的介入，能夠有效調(diào)動(dòng)各類資源，為社區(qū)居民提供各種急需的專業(yè)服務(wù)，可以跨越當(dāng)前的社區(qū)單位化和行政化的陷阱，實(shí)現(xiàn)政社分工與合作。⑥徐永祥：《政社分工與合作:社區(qū)建設(shè)體制改革與創(chuàng)新研究》，《東南學(xué)術(shù)》2006年第6期，第51-57頁。但是我們?cè)趯?shí)地調(diào)研的過程中卻發(fā)現(xiàn)，具體到現(xiàn)實(shí)操作的環(huán)節(jié)，仍然存在著不少的困惑。例如，社區(qū)居民常常會(huì)問，這些進(jìn)入社區(qū)的社工機(jī)構(gòu)和居委會(huì)的工作有什么區(qū)別？機(jī)構(gòu)中的社工和居委會(huì)工作人員又有什么區(qū)別？再如，政府人員和居委會(huì)工作人員也常常會(huì)認(rèn)為，社工機(jī)構(gòu)所做的發(fā)動(dòng)社區(qū)志愿者、組織社區(qū)活動(dòng)、關(guān)照社區(qū)弱勢(shì)群體、發(fā)起社區(qū)議事、孵化社區(qū)社會(huì)組織等等事情，實(shí)際上居委會(huì)也在做、也能做，尤其是目前很多社區(qū)居委會(huì)的工作人員已經(jīng)考取了社工資格證，而且在熟悉社區(qū)情況方面外來的社工機(jī)構(gòu)也沒有在地的居委會(huì)有優(yōu)勢(shì)，那么為什么還要在政府已經(jīng)負(fù)擔(dān)了社區(qū)居委會(huì)的辦公經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)之上，還要再額外負(fù)擔(dān)購(gòu)買社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的成本呢？也有一些做得不錯(cuò)的居委會(huì)工作人員則會(huì)說，“現(xiàn)在居委會(huì)待遇太低，倒不如把購(gòu)買民辦社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)給我們，我們做得不比他們差?！鄙踔劣行┤税焉鐓^(qū)居委會(huì)和民辦社工機(jī)構(gòu)看作是競(jìng)爭(zhēng)者的關(guān)系，認(rèn)為“社區(qū)居委會(huì)向社區(qū)居民提供服務(wù)，民辦社工機(jī)構(gòu)也提供社區(qū)服務(wù)，這說明兩者存在著競(jìng)爭(zhēng)，是不相容的狀態(tài)。”一些學(xué)者的實(shí)證性研究也揭示了這一問題，例如朱建剛和陳安娜通過對(duì)一個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析，揭示了專業(yè)社工以政府購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制嵌入原有的行政社會(huì)工作之后，引發(fā)了街區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的“排異現(xiàn)象”而陷入困局。①朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業(yè)社會(huì)工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對(duì)一個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第1期，第43-64頁。

上述所有困惑、疑問甚至沖突的存在，實(shí)際上反映出在社區(qū)的特定場(chǎng)域內(nèi)，民辦社工機(jī)構(gòu)和社區(qū)居委會(huì)雙方的職能定位和邊界劃分的問題，進(jìn)而又涉及到雙方如何開展合作的問題，亦即困惑的焦點(diǎn)恰恰就在于社區(qū)居委會(huì)和民辦社工機(jī)構(gòu)的定位和關(guān)系之上。因此，簡(jiǎn)單而言，本文所要分析和回答的問題是社區(qū)社會(huì)工作由什么樣的主體來承擔(dān)更加合適？是社區(qū)居委會(huì)，還是民辦社工機(jī)構(gòu)？要對(duì)這一問題進(jìn)行合理的解答，需要從居委會(huì)和社工機(jī)構(gòu)兩個(gè)方面來進(jìn)行分析，而且還要注重它們隨時(shí)間和政策而演變的內(nèi)在邏輯。

二、居委會(huì)的變遷歷程及目前所處的狀態(tài)

居委會(huì)，是我國(guó)社區(qū)場(chǎng)域內(nèi)最為重要的主體之一。要理解和分析當(dāng)前基層社會(huì)治理創(chuàng)新背景下嵌入社區(qū)場(chǎng)域的民辦社工機(jī)構(gòu)與原有的社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系以及雙方合理的定位和邊界，必須從居委會(huì)的變遷歷程出發(fā)，把居委會(huì)的歷史、現(xiàn)狀和目前存在的問題作為邏輯分析的起點(diǎn)。

（一）居委會(huì)的變遷歷程

20世紀(jì)90年代之前，居委會(huì)一直是作為單位制的補(bǔ)充而存在的，由于個(gè)人在工作和生活上完全依附于單位，因此居委會(huì)只是負(fù)責(zé)對(duì)游離于單位制之外的極少數(shù)“無單位人”的管理，居委會(huì)工作人員主要由在本社區(qū)居住的退休人員（開始是義務(wù)的，后來有了少量的補(bǔ)貼）構(gòu)成，工作內(nèi)容主要是居民矛盾的調(diào)解、信息的上傳下達(dá)、協(xié)助上級(jí)政府維持公共秩序、清潔社區(qū)衛(wèi)生等等。

伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，單位制逐漸解體，越來越多的人脫離了傳統(tǒng)意義上的單位。為承接經(jīng)濟(jì)體制改革后從單位轉(zhuǎn)移出來的大量社會(huì)職能，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，居委會(huì)組織也就越來越被“委以重任”。“社區(qū)”，這個(gè)社會(huì)學(xué)意義上的“地域性社會(huì)生活共同體”的概念，事實(shí)上被塑造成與單位類似的組織，成為城市基層社會(huì)新的代理人，而社區(qū)居委會(huì)也就順理成章地成為這個(gè)類似于單位的組織的管理者，承接起上級(jí)政府部門（或其派出機(jī)關(guān)）各個(gè)條線轉(zhuǎn)移和下沉下來的工作任務(wù)，所謂“上面千條線，下面一根針”，責(zé)任重大，應(yīng)接不暇。而且2000年之后重新調(diào)整的居委會(huì)轄區(qū)范圍也大為擴(kuò)展，無疑增加了居委會(huì)的工作量。新的工作任務(wù)和要求（如計(jì)算機(jī)的使用、信息系統(tǒng)的維護(hù)等）也使得原來以退休人員為主的居委會(huì)無力承擔(dān)，因此各地均逐漸實(shí)現(xiàn)了居委會(huì)工作人員的年輕化和專職化。

（二）社區(qū)居委會(huì)的現(xiàn)狀及問題

隨著政府主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的不斷推進(jìn)，社區(qū)居委會(huì)的辦公條件、活動(dòng)設(shè)施、辦公經(jīng)費(fèi)等均有了相當(dāng)?shù)母挠^，甚至可以說翻天覆地的變化，但同時(shí)也造成了社區(qū)居委會(huì)的行政化以及不堪重負(fù)。行政化的主要表現(xiàn)為職能行政化、成員公職化、工作方式機(jī)關(guān)化、運(yùn)行機(jī)制行政化、權(quán)力行使集中化、社區(qū)建設(shè)成為“政績(jī)工程”等。②潘小娟：《社區(qū)行政化問題探究》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期，第33-36頁。社區(qū)居委會(huì)負(fù)擔(dān)問題也成為突出性問題，具體表現(xiàn)是行政事務(wù)多、檢查評(píng)比多、臺(tái)賬簿冊(cè)多、不合理證明多。③唐忠新：《社會(huì)治理視角下的社區(qū)減負(fù)問題探析》，《中國(guó)民政》2015年第23期，第10-13頁。坐在辦公室里在計(jì)算機(jī)前應(yīng)付各條線上布置下來的行政工作成為了絕大多數(shù)社區(qū)居委會(huì)工作的常態(tài)。

總之，從上述對(duì)居委會(huì)發(fā)展歷程的分析來看，在既有的自上而下的社區(qū)建設(shè)路徑之下，社區(qū)居委會(huì)事實(shí)上成為了行政系統(tǒng)的延伸，是政府的“腿”，而不是居民的“頭”，這與社區(qū)居民“自治組織”的法律定位是有不小的距離的。為使社區(qū)居委會(huì)回歸自治組織的社會(huì)屬性，為居委會(huì)去行政化和減負(fù)，各地開展了各種各樣的探索和創(chuàng)新，如“議行分設(shè)”、“三駕馬車”、“居站分離”、“社區(qū)公共事務(wù)分類治理”等等，但這些改革的效果并不盡如人意，反而使得社區(qū)居委會(huì)要么被邊緣化，要么借由“合署辦公”而再度被行政化。①?gòu)堁┝?、王德福：《社區(qū)居委會(huì)去行政化改革的悖論及其原因探析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第01期，第32-38頁；姚華、王亞南：《社區(qū)自治:自主性空間的缺失與居民參與的困境——以上海市J居委會(huì)“議行分設(shè)”的實(shí)踐過程為個(gè)案》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2010年第8期，第187-193頁。而且從各地實(shí)踐來看，再度被行政化的情況居多。如此之下，居委會(huì)與居民之間必然存在一條天然的鴻溝，絕大多數(shù)居民視居委會(huì)為政府的代表，除非必要（開證明、辦理居民社保手續(xù)等），很少走進(jìn)居委會(huì)的辦公場(chǎng)所，居民（除少數(shù)積極分子之外）對(duì)社區(qū)活動(dòng)和社區(qū)公共事務(wù)的參與程度低，這一問題一直得不到很好的解決。雖然有些社區(qū)已經(jīng)開始注重發(fā)動(dòng)志愿者并對(duì)社區(qū)內(nèi)自發(fā)的團(tuán)隊(duì)給予一定的支持，也組織了一些社區(qū)活動(dòng)，但整體上來看，仍然無法逃脫自上而下的“居委會(huì)——積極分子——普通群眾”的傳統(tǒng)工作路徑，無法擺脫參與人數(shù)少、參與者以老年人居多、參與內(nèi)容以文體娛樂類為主等問題，而且不論是活動(dòng)內(nèi)容的確定、活動(dòng)資金的來源、活動(dòng)參與人員的動(dòng)員、活動(dòng)過程的記錄等等，都主要依靠于居委會(huì)，社區(qū)居民的自主能力相當(dāng)有限。自治難題仍然無法得到破解。

三、社區(qū)居委會(huì)與民辦社工機(jī)構(gòu)的優(yōu)劣勢(shì)對(duì)比分析

相較于社區(qū)居委會(huì)，民辦社工機(jī)構(gòu)在我國(guó)是近十年來才發(fā)展起來的新生事物。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國(guó)共有4689家民辦社工機(jī)構(gòu)，而十年前社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)只有幾十家。②《“數(shù)”說社會(huì)工作十年》，《光明日?qǐng)?bào)》2016年3月21日第11版。從各地的實(shí)踐來看，在這些民辦社工機(jī)構(gòu)中，以社區(qū)社會(huì)工作為主要業(yè)務(wù)定位的機(jī)構(gòu)又占了相當(dāng)?shù)谋壤?。定位于社區(qū)社會(huì)工作的民辦社工機(jī)構(gòu)進(jìn)入社區(qū)之后，發(fā)動(dòng)社區(qū)志愿者、組織社區(qū)活動(dòng)、關(guān)照社區(qū)弱勢(shì)群體、發(fā)起社區(qū)議事、孵化社區(qū)社會(huì)組織等等。這些專業(yè)方法的使用，給社區(qū)帶來了新鮮的氣息，帶動(dòng)了社區(qū)居民的參與，豐富了社區(qū)的社會(huì)資本。但正如文章開篇所述，各種困惑仍然縈繞在實(shí)踐的過程中，而困惑的焦點(diǎn)恰恰就在于社區(qū)居委會(huì)和民辦社工機(jī)構(gòu)的定位和關(guān)系之上。那么，在從事社區(qū)社會(huì)工作方面，社區(qū)居委會(huì)和民辦社工機(jī)構(gòu)究竟孰優(yōu)孰劣呢？

（一）社區(qū)居委會(huì)的優(yōu)劣勢(shì)分析

1.居委會(huì)劣勢(shì)分析

前面已經(jīng)分析了社區(qū)居委會(huì)目前存在的問題，那么，社區(qū)居委會(huì)目前的這種狀況能否改變呢？換句話來說，目前的社區(qū)居委會(huì)能否按照專業(yè)社區(qū)社會(huì)工作的要求來承擔(dān)起社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的重任呢？似乎難度很大，原因在于在現(xiàn)有體制安排之下，居委會(huì)及其工作人員存在著精力不夠、能力不夠、信任危機(jī)等方面的劣勢(shì)：

（1）精力不夠。如前所述，現(xiàn)有體制下，居委會(huì)承擔(dān)了上級(jí)政府（或派出機(jī)構(gòu)）各條線下沉的各項(xiàng)工作任務(wù)，企業(yè)退休人員管理、計(jì)劃生育、居民醫(yī)保、低保、特殊人群管理、勞動(dòng)就業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、維穩(wěn)等等，還要應(yīng)付各級(jí)政府部門組織的各種考核、評(píng)比、創(chuàng)建，已經(jīng)疲于應(yīng)付，很難再有精力走訪民情，動(dòng)員居民參與，為居民服務(wù)。而且，不排除很多人應(yīng)聘社區(qū)工作者的職位，只是想把它作為一個(gè)暫時(shí)的跳板，為考取事業(yè)單位或者公務(wù)員積蓄能量，因而不會(huì)把主要的精力放在社區(qū)工作之上。

（2）能力不夠。社區(qū)工作也需要專業(yè)的方法、手段、理論、理念，雖然居委會(huì)工作人員基本實(shí)現(xiàn)了職業(yè)化、年輕化，但絕大多數(shù)缺乏社會(huì)學(xué)、社會(huì)工作或者相關(guān)專業(yè)的專業(yè)背景，由于在他們既有的知識(shí)結(jié)構(gòu)里根本沒有社區(qū)、社會(huì)工作等概念，因此，在從事社區(qū)工作時(shí)也就缺乏基本的理論素養(yǎng)和實(shí)踐操作手法，即使有些人憑借努力通過了民政部組織的社會(huì)工作者職業(yè)資格考試，拿到了助理社工師或社工師的證書，但筆試的通過并不代表實(shí)踐應(yīng)用的能力的掌握，離真正的專業(yè)社工還有相當(dāng)?shù)木嚯x。

（3）信任危機(jī)。伴隨著城市化的進(jìn)程，原來的熟人社會(huì)變成陌生人社會(huì)，城市社區(qū)中存在信任危機(jī)是一個(gè)普遍現(xiàn)象，不論是社區(qū)居民之間，還是社區(qū)居民和居委會(huì)之間都存在信任危機(jī)。在一些特殊的社區(qū)，如在政府主導(dǎo)下拆遷之后集中居住的社區(qū)，信任危機(jī)可能更加嚴(yán)重，由于在拆遷和集中居住的過程中居民和基層政府產(chǎn)生了不少的矛盾，而居民又把社區(qū)居委會(huì)當(dāng)成政府的代言人，因此與社區(qū)居委會(huì)工作人員之間很難進(jìn)行很好的合作。

2.居委會(huì)優(yōu)勢(shì)分析

盡管如此，社區(qū)居委會(huì)也不是沒有優(yōu)勢(shì)。從歷史來看，新中國(guó)成立之后，居委會(huì)這一組織就產(chǎn)生了，它是我國(guó)城市基層社會(huì)中最重要的也是最具有權(quán)威性的組織資源。有學(xué)者總結(jié)了社區(qū)居委會(huì)與其他社區(qū)社會(huì)組織的區(qū)別：首先，社區(qū)居委會(huì)是一個(gè)法定的組織，依據(jù)憲法，它必須成立；而其他社區(qū)社會(huì)組織依據(jù)公民自愿結(jié)社而成立，它們可以成立也可以不成立，成員還有加入退出的自由選擇。其次，社區(qū)居委會(huì)是一個(gè)公共組織，它要履行一定的公共責(zé)任，充當(dāng)政府與社會(huì)之間的橋梁和紐帶，具有半行政、半民間的雙重屬性。最后，社區(qū)居委會(huì)歷史深遠(yuǎn)，按照法律規(guī)定，它應(yīng)該是居住區(qū)范圍內(nèi)全體居民授權(quán)，通過民主程序選舉而產(chǎn)生，因此更具有基層性、群眾性、自治性、代表性，而且它的功能不單一，組織目標(biāo)多元，是一個(gè)復(fù)合型組織。①孔娜娜：《“共同體”到“聯(lián)合體”:社區(qū)居委會(huì)面臨的組織化風(fēng)險(xiǎn)與功能轉(zhuǎn)型》，《社會(huì)主義研究》2013年第3期，第 105-110頁。其實(shí)，社區(qū)居委會(huì)的這些特點(diǎn)，不僅是任何社區(qū)社會(huì)組織所不具備的，而且也是在城鄉(xiāng)社區(qū)中開展服務(wù)的任何法人社會(huì)組織（包括民辦社工機(jī)構(gòu)）所無法比擬的。

（二）民辦社工機(jī)構(gòu)的優(yōu)劣勢(shì)分析

1.民辦社工機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)分析

前面已經(jīng)對(duì)居委會(huì)的劣勢(shì)做了較為詳細(xì)的分析，這也正是民辦社工機(jī)構(gòu)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，以及政府通過購(gòu)買服務(wù)的方式將民辦社工機(jī)構(gòu)引入社區(qū)的根本出發(fā)點(diǎn)。

相對(duì)而言，在當(dāng)前階段，民辦社工機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的法人，是有著較為完善的治理結(jié)構(gòu)的法律主體，與政府的關(guān)系也更加對(duì)等，可以盡可能地減少行政化對(duì)機(jī)構(gòu)社工從事社區(qū)工作時(shí)的影響，因此，民辦社工機(jī)構(gòu)的存在則可以彌補(bǔ)居委會(huì)精力不夠的問題；第二，民辦社工機(jī)構(gòu)的成員在年齡、學(xué)歷、專業(yè)背景等方面都優(yōu)越于社區(qū)居委會(huì)工作人員，他們通常較為年輕，甚至還有很多剛剛畢業(yè)的本科生、研究生；他們是社會(huì)工作專業(yè)科班出身、具備專業(yè)社會(huì)工作的理論和實(shí)務(wù)操作能力；專業(yè)的訓(xùn)練使他們更加具有社工價(jià)值觀和情懷等等，這些可以彌補(bǔ)社區(qū)居委會(huì)能力不夠的問題；第三，由于民辦社工機(jī)構(gòu)的外來組織身份，與居民之間不存在歷史積怨、偏見及信任危機(jī)，且機(jī)構(gòu)社工秉持“助人自助”的理念，運(yùn)用社會(huì)工作的專業(yè)方法開展工作，對(duì)居民而言更具有親和力，可以彌補(bǔ)某些社區(qū)中居民對(duì)居委會(huì)存在的信任危機(jī)。可見，正是由于目前的社區(qū)居委會(huì)存在種種不足，而民辦社工機(jī)構(gòu)又恰恰能在某些方面彌補(bǔ)這些不足，因此現(xiàn)階段通過政府購(gòu)買的方式，在社區(qū)中引入以社區(qū)社會(huì)工作為定位的專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，有其必要性。

2.民辦社工機(jī)構(gòu)劣勢(shì)分析

雖然具有如上的諸多優(yōu)勢(shì)，但是相較于社區(qū)居委會(huì)悠久的歷史和長(zhǎng)期根植于一個(gè)社區(qū)之中等優(yōu)勢(shì)而言，民辦社工機(jī)構(gòu)畢竟是外來組織，不可能在某個(gè)社區(qū)中長(zhǎng)期駐扎，伴隨著項(xiàng)目周期的結(jié)束，終將會(huì)退出；同時(shí)，作為法人社會(huì)組織的民辦社工機(jī)構(gòu)為了生存就必須實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?，為了滿足自身規(guī)?；男?yīng)也不可能只專注服務(wù)于一個(gè)社區(qū)，而必須在多個(gè)社區(qū)中同時(shí)開展服務(wù)。此外，由于中國(guó)的社工機(jī)構(gòu)發(fā)展時(shí)間還相當(dāng)短，發(fā)展速度又相當(dāng)快，因此也會(huì)存在專業(yè)化不足、服務(wù)能力不夠、治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部管理水平不高等問題，民辦社工機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)和成熟也是需要面對(duì)的問題。因此，那種一味拋開社區(qū)居委會(huì)，而將社區(qū)社會(huì)工作的任務(wù)交給民辦社工機(jī)構(gòu)的做法并不符合中國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)。

（三）小結(jié)

綜合前述分析，社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展需要專業(yè)人員以及專業(yè)理論和方法的指引。而在從事社區(qū)社會(huì)工作方面，社區(qū)居委會(huì)和民辦社工機(jī)構(gòu)各存利弊。從目前來看，社區(qū)居委會(huì)由于其特有的歷史發(fā)展歷程，存在著不少劣勢(shì)，但也有常駐社區(qū)、根植于社區(qū)等優(yōu)勢(shì)；比較而言，民辦社工機(jī)構(gòu)雖然在專業(yè)化等方面更具有優(yōu)勢(shì)，但也存在著外來者身份以及自身尚不成熟等劣勢(shì)。

四、未來展望——加入時(shí)間變量的分析

前面的分析，重點(diǎn)在“著眼于目前”，由于社區(qū)居委會(huì)有著特殊的發(fā)展演變路徑，導(dǎo)致目前存在著一些問題和缺陷，使其很難運(yùn)用專業(yè)社區(qū)社會(huì)工作的方法從事社區(qū)工作，因而此時(shí)通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式將以專業(yè)化為導(dǎo)向的社工機(jī)構(gòu)引入社區(qū)并直接從事社區(qū)社會(huì)工作有其必要性。但實(shí)際上社區(qū)居委會(huì)和民辦社工機(jī)構(gòu)各存利弊，將分析僅僅停留在靜態(tài)的層面還是不夠的，隨著時(shí)間的發(fā)展，有些因素可能會(huì)隨著一些變量的改變而發(fā)生變化。因此，從長(zhǎng)期來看，社區(qū)居委會(huì)和民辦社工機(jī)構(gòu)可能都將面臨著轉(zhuǎn)型與重新定位，下面的分析即是對(duì)未來變化的一種展望。

（一）社區(qū)居委會(huì)的定位——發(fā)揮常駐社區(qū)并鏈接多方資源的樞紐性作用

社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)建設(shè)中繞不過的重要主體，作為常駐社區(qū)的憲法和法律規(guī)定的社區(qū)居民的“自治組織”，其一直在不斷地修正自身的定位。當(dāng)然，這種修正源于多個(gè)主體的共同作用，尤其是政府的努力和居委會(huì)自身能力的提升。

1.減負(fù)。居委會(huì)行政化和負(fù)擔(dān)過重的問題已經(jīng)被認(rèn)識(shí)到，從民政部到各地也都出臺(tái)了一些措施來解決這一問題。綜合前期的經(jīng)驗(yàn)，2015年7月，民政部和中央組織部聯(lián)合下發(fā)了《民政部、中央組織部關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，提出“推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)，提升為民服務(wù)水平”的目標(biāo)及八個(gè)方面的措施。這些措施包括“依法確定社區(qū)工作事項(xiàng)”、“規(guī)范社區(qū)考核評(píng)比活動(dòng)”、“精簡(jiǎn)社區(qū)會(huì)議和臺(tái)賬”等，期望這些措施能夠落實(shí)到位，社區(qū)居委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)能夠真正減輕。

2.增能。所謂增能，是指居委會(huì)工作人員的能力提升。對(duì)于廣大的基層社區(qū)工作人員來講，社會(huì)工作是一種全新的知識(shí)和專業(yè)，在其既有的知識(shí)結(jié)構(gòu)中是欠缺的，需要通過培訓(xùn)來補(bǔ)課。從全國(guó)的社會(huì)工作者職業(yè)水平考試，到各地組織的各種社會(huì)工作者能力培訓(xùn)，幾年下來效果逐漸顯現(xiàn)，有不少人已經(jīng)開始在社區(qū)工作中自覺使用社會(huì)工作的專業(yè)方法。

3.體制機(jī)制上的探索改進(jìn)。體制機(jī)制上的探索改進(jìn)是社區(qū)居委會(huì)減負(fù)和增能背后的關(guān)鍵因素，決定著居委會(huì)的定位以及減負(fù)增能的效果。具體又涉及到社區(qū)居委會(huì)與上級(jí)政府之間的關(guān)系，與外來組織之間的關(guān)系，與社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織之間的關(guān)系等等。通過政社互動(dòng)，開列職能清單等方式，厘清上級(jí)政府和社區(qū)居委會(huì)的邊界和關(guān)系，上級(jí)政府盡可能將權(quán)力之手回縮，可以賦予社區(qū)自治更多的時(shí)間和空間；通過“三社聯(lián)動(dòng)”，可以更好地發(fā)揮專業(yè)社工的作用，實(shí)現(xiàn)社區(qū)、社工、社會(huì)組織之間的合理分工與合作。

由此預(yù)見，在一系列變化的基礎(chǔ)之上，社區(qū)居委會(huì)的定位將可能從原來的對(duì)上負(fù)責(zé)、以行政工作為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌ｑv社區(qū)并鏈接多方資源的樞紐型組織，居委會(huì)工作人員長(zhǎng)期立足本社區(qū)，并利用專業(yè)的社區(qū)社會(huì)工作的方法進(jìn)行社區(qū)治理和社區(qū)建設(shè)。具體而言，其所做的工作應(yīng)該包括：在社區(qū)需求調(diào)查和資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，挖掘社區(qū)資源，分析社區(qū)問題和需要，鏈接外部資源，孵化和培育能夠滿足本社區(qū)居民需求、促進(jìn)社區(qū)問題解決的社區(qū)社會(huì)組織，促進(jìn)社區(qū)參與，激發(fā)社區(qū)活力，將社區(qū)建設(shè)成真正的社會(huì)生活共同體，使其成為所有居民的溫馨家園。也只有實(shí)現(xiàn)如此的轉(zhuǎn)型，社區(qū)居委會(huì)才能逃脫要么被行政化，要么被邊緣化的命運(yùn)，才能充分利用自身的組織歷史優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮出最大的功效。

（二）民辦社工機(jī)構(gòu)的定位——發(fā)揮外來機(jī)構(gòu)的支持性作用或業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向

如果上述圍繞居委會(huì)的一系列改革發(fā)生作用，居委會(huì)的行政職能被相對(duì)剝離、工作負(fù)擔(dān)減輕，居委會(huì)工作人員的能力逐漸提升，那么目前民辦社工機(jī)構(gòu)所直接從事的社區(qū)社會(huì)工作，居委會(huì)是否也能夠承擔(dān)呢？答案也許是肯定的。

可以預(yù)見，當(dāng)社區(qū)居委會(huì)不斷轉(zhuǎn)型，開始掌握社區(qū)社會(huì)工作的專業(yè)方法之后，通過減負(fù)和體制機(jī)制調(diào)整而有精力從事社區(qū)社會(huì)工作，那么與目前民辦社工機(jī)構(gòu)所能夠提供的服務(wù)就存在了相當(dāng)大的重合，其工作的對(duì)象都是社區(qū)全體居民，工作的目標(biāo)都是運(yùn)用專業(yè)社區(qū)社會(huì)工作的方法來進(jìn)行社區(qū)建設(shè)和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。因而，作為外來組織的民辦社工機(jī)構(gòu)也要相應(yīng)地進(jìn)行轉(zhuǎn)型與重新定位，其定位可以從直接的社區(qū)社會(huì)工作的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樽稍冃?、支持型的組織，通過與各個(gè)社區(qū)居委會(huì)合作，對(duì)居委會(huì)提供持續(xù)的培力支持并引入資源，推動(dòng)社區(qū)居委會(huì)組織發(fā)動(dòng)社區(qū)居民進(jìn)行自組織，不斷激發(fā)社區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力；或者也可以轉(zhuǎn)型成為為某個(gè)（些）特定人群（如老年人、殘疾人、青少年、貧困家庭等）提供專業(yè)化社會(huì)工作服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

（三）社區(qū)內(nèi)居民參與及居民自組織的發(fā)展——發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織的基礎(chǔ)性作用

歸根結(jié)底，社區(qū)是居民自己的，社區(qū)內(nèi)的居民參與以及居民自組織的發(fā)展才是社區(qū)自治的根本和基礎(chǔ)。社區(qū)社會(huì)組織是社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)和公共生活的重要載體，孵化培育社區(qū)社會(huì)組織是專業(yè)社區(qū)社會(huì)工作的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前各社區(qū)普遍存在的問題是社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量少、規(guī)模小、能力弱，作用非常有限。由于社區(qū)缺乏有效的組織化資源，因此不僅社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的程度非常低，而且居民的多元化需求難以得到滿足，社區(qū)的凝聚力也弱。

轉(zhuǎn)型之后，作為樞紐型組織的社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)重視社區(qū)社會(huì)組織的孵化培育和多方資源的鏈接。此外，只要是進(jìn)入社區(qū)、以社區(qū)為平臺(tái)而在各自的領(lǐng)域內(nèi)開展服務(wù)的社會(huì)組織，他們?cè)陂_展服務(wù)的過程中都蘊(yùn)含著促進(jìn)社區(qū)居民參與的價(jià)值觀和具體行動(dòng)。這些外部的社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)開展活動(dòng)，有利于本社區(qū)居民的參與，而且還能夠與社區(qū)社會(huì)組織形成良好的協(xié)作關(guān)系，幫助社區(qū)社會(huì)組織提高管理水平和專業(yè)化水平。有學(xué)者將外來的組織對(duì)社區(qū)內(nèi)自我組織的幫助稱作“U+B”結(jié)構(gòu)。其中“U”代表外來組織（upper），“B”代表本地自我組織（basic）。通過“U+B”結(jié)構(gòu)，即通過外來組織與社區(qū)社會(huì)組織的合作，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我治理 。①陶傳進(jìn)、馬玉潔：《社會(huì)建設(shè)：中國(guó)社會(huì)組織新坐標(biāo)》，《中國(guó)社會(huì)組織》2013年第1期，第 44-45頁；趙小平、孔祥利、盧瑋靜：《精英組織參與城市社區(qū)社會(huì)組織培育：模式特征與策略選擇》，《新視野》2014年第3期，第100-104頁。甚至，各種大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)也可以參與到社區(qū)營(yíng)造實(shí)踐中來，發(fā)揮智力支持和資源鏈接的作用?？傊?，在共同目標(biāo)的指引之下，各個(gè)主體的合作就有了良好的基礎(chǔ)。當(dāng)然，在各個(gè)主體介入社區(qū)的過程中，處理好與社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系都是必修的功課。

五、結(jié)論與政策建議

（一）簡(jiǎn)要的結(jié)論

針對(duì)本文提出的問題：社區(qū)社會(huì)工作由什么樣的主體來承擔(dān)更為合適？社區(qū)居委會(huì)，還是民辦社工機(jī)構(gòu)？本文分析的結(jié)論如下：

首先，應(yīng)動(dòng)態(tài)看待社區(qū)居委會(huì)與民辦社工機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

其次，從目前來看，社區(qū)居委會(huì)和民辦社工機(jī)構(gòu)各有利弊。由于特定的歷史原因，社區(qū)居委會(huì)在時(shí)間、精力、專業(yè)化等方面劣于民辦社工機(jī)構(gòu)，民辦社工機(jī)構(gòu)的社工普遍具備專業(yè)化水平，因此引入民辦社工機(jī)構(gòu)到社區(qū)中從事社區(qū)社會(huì)工作有其必要性。

再次，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，在政府職能轉(zhuǎn)型的前提下，社區(qū)居委會(huì)與以社區(qū)工作為定位的民辦社工機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)和工作內(nèi)容是一致的，兩者存在相互替代的關(guān)系。年輕化、專職化的居委會(huì)干部將會(huì)通過多種方式在知識(shí)和能力方面逐漸達(dá)到專業(yè)社工的水平。此時(shí)，社區(qū)居委會(huì)將能夠承擔(dān)起社區(qū)社會(huì)工作的重任，成為常駐某社區(qū)并鏈接多方資源的樞紐性組織，而民辦社工機(jī)構(gòu)則應(yīng)從直接的社區(qū)社會(huì)工作的服務(wù)提供者轉(zhuǎn)而發(fā)揮外來機(jī)構(gòu)的支持性作用或者轉(zhuǎn)型成為為某個(gè)特定人群服務(wù)的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)。最終，社區(qū)自治的根本和基礎(chǔ)在于社區(qū)內(nèi)的居民參與以及居民自組織的發(fā)展。

（二）政策建議

不論從哪個(gè)角度來講，政府都是推動(dòng)一系列變化的一個(gè)重要的主體和關(guān)鍵的變量。對(duì)于政府而言，除了通過減負(fù)、增能、體制機(jī)制的調(diào)整來處理好與社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系之外，還應(yīng)積極幫助社區(qū)居委會(huì)盡快轉(zhuǎn)型，使其真正承擔(dān)起社區(qū)社會(huì)工作的任務(wù)。

建議政府針對(duì)各個(gè)社區(qū)居委會(huì)的能力做相應(yīng)的評(píng)估，并根據(jù)不同社區(qū)居委會(huì)所處的不同狀態(tài)來分別采取對(duì)策，不能一刀切。例如，對(duì)于能力較弱或者面對(duì)的矛盾比較突出的社區(qū)居委會(huì)，可以在一定時(shí)期內(nèi)引進(jìn)民辦社工機(jī)構(gòu)，讓其介入社區(qū)直接從事社區(qū)社會(huì)工作，這樣做雖然會(huì)增加政府支出的社區(qū)管理成本，但是卻可以給居委會(huì)以直接的學(xué)習(xí)樣板，并充分發(fā)揮外來機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)；而對(duì)于已經(jīng)有初步社會(huì)工作基礎(chǔ)且群眾基礎(chǔ)較好的社區(qū)居委會(huì)，民辦社工機(jī)構(gòu)的介入目標(biāo)就主要是為居委會(huì)培力賦能，促使居委會(huì)工作人員快速成長(zhǎng)為合格的社區(qū)社工，讓居委會(huì)自己承擔(dān)起專業(yè)社區(qū)社會(huì)工作的任務(wù)，他們視整個(gè)社區(qū)為服務(wù)對(duì)象，從宏觀視角去分析問題，既能夠掌握社區(qū)問題與需求，也能夠充分發(fā)掘社區(qū)內(nèi)部資源，還能夠有效鏈接外部各種資源，最終促進(jìn)社區(qū)的和諧永續(xù)發(fā)展。

最后，還需提醒的是，社會(huì)是復(fù)雜的，要科學(xué)分析各種可能的影響要素并靈活采取應(yīng)對(duì)策略。而且，社會(huì)的變化是緩慢的，變化來自于政府、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民、民辦社工機(jī)構(gòu)等幾個(gè)方面的共同努力和相互作用，相關(guān)各方（尤其是政府）都要有足夠的耐心，允許多種實(shí)驗(yàn)甚至失敗，從失敗中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也不失為是一種進(jìn)步。

Executor of Community Social Works:Analysis on the Orientation and Relationship between Community Neighborhood Committees and Private Social Institutions

ZHOU Yan1，2， ZHANG Guoping2
（1.Institute of Sociology，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China；2.School of Economics and Management，Changshu Institute of Technology，Changshu 215500，China）

The question to be answered in this paper is who can be the more appropriate executor of community social works:community Committees，or professional social work institutions?For now，community committees and professional social work institutions kept the pros and cons.It is just because of the presence of community committee’s disadvantage，so at this time there is necessity for the community social work institutions to enter into the community.But community committees also have permanent community，rooted in the community，and other advantages；and professional social work institutions although have more advantages in specialization，but there are also many disadvantages，such as outsider status，immaturity，and so on.

community social work；community neighborhood committees；private social work institutions；hub social organizations

本文為江蘇省社科基金項(xiàng)目“政社互動(dòng)與蘇州基層社區(qū)治理模式再造研究”（周艷主持，編號(hào)為14SHB002）、“江蘇政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制優(yōu)化研究”（張國(guó)平主持，編號(hào)為15SHA001）的階段性研究成果。

周艷（1979-），女，山東文登人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所博士后，常熟理工學(xué)院公共管理系教師，博士，副教授，主要研究方向：社區(qū)治理、社會(huì)建設(shè)；張國(guó)平（1964-），男，江蘇蘇州人，常熟理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長(zhǎng)，博士，教授，主要研究方向：社會(huì)保障、非營(yíng)利組織。

C916

A

1008-7672（2017）05-0040-08

（責(zé)任編輯：徐澍）