朱艷麗

(西安交通大學 法學院,陜西 西安 710049)

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我國流域立法的困境分析及對策研究

朱艷麗

(西安交通大學 法學院,陜西 西安 710049)

水資源的時空整體性決定了對水資源的管理必須以流域為單元。學術(shù)界和各國政府對流域管理的共識以及當前我國水資源所面臨的嚴峻形勢,客觀上要求我國必須加強流域管理立法。流域管理立法是改善流域水環(huán)境的重要途徑,其具有深刻的理論基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。鑒于我國流域立法存在管理體制受限、立法層次約束和立法體系不完善等現(xiàn)實問題,實現(xiàn)真正的流域管理需要理順管理體制、提高立法層次和完善立法體系。

流域立法;現(xiàn)實困境;法律對策

水是生命之源和生態(tài)之基,任何生態(tài)系統(tǒng)都離不開水。有效的水資源管理,有益于水資源可再生能力的維護[1]。我國自古以來就特別注重治水,但是早期治水的重點是防洪和抗旱。改革開放促進了我國產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的進程,加快了我國融入國際社會的步伐,然而有關(guān)水資源問題的現(xiàn)象和矛盾呈現(xiàn)出了新的特點[2]。流域水資源短缺、污染形勢嚴峻，已經(jīng)嚴重威脅到了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。作為21世紀水資源管理的有效模式和方法,流域管理在世界范圍內(nèi)發(fā)揮了無可替代的作用。實施流域管理的首要理由在于：“流域是水資源的載體，流域水資源具有有限性，不適當開發(fā)利用特別是過度開發(fā)利用，不僅會危及與水資源可再生能力相互影響、相互關(guān)聯(lián)、相互作用的生態(tài)系統(tǒng)，而且會導致流域水資源可再生能力的下降乃至喪失[3]。”與此同時，流域管理的法律、法規(guī)不斷產(chǎn)生和發(fā)展,體系不斷健全,作為與行政、經(jīng)濟手段同等重要的法律手段,其在流域水資源管理中的作用自是不言而喻。建國以來，國家頒布的一系列有關(guān)水資源管理的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件,為實現(xiàn)流域水資源統(tǒng)一管理奠定了良好的法律基礎(chǔ)。但是,相比發(fā)達國家而言,我國流域管理的立法中仍然存在許多問題,未能與社會主義法治進程完美接軌,也沒有達到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。未來我國的流域立法,需要在總結(jié)國內(nèi)水資源管理教訓和吸取國外有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,不斷完善和創(chuàng)新。

1 流域立法的基礎(chǔ)

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出,為全面建設(shè)法治國家提出了更高的要求。流域立法的推進是構(gòu)建法治社會所必需的,其有著深刻的理論基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。

1.1 理論基礎(chǔ)

隨著生態(tài)危機的出現(xiàn),人類日益意識到：無論何種形式的財富,都需要依托于自然生態(tài)系統(tǒng)的支撐[4]。水資源作為人類賴以生存的基礎(chǔ),促使人們從流域系統(tǒng)的角度對其進行開發(fā)、利用,這就促進了流域管理的產(chǎn)生。流域管理是以流域為單元,綜合協(xié)調(diào)流域內(nèi)各方主體的利益訴求,運用各種手段,最大限度地達到流域內(nèi)水資源統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)使用的目的,以實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展[5]。流域管理理念產(chǎn)生于英、美等國家,而今已在世界范圍內(nèi)盛行,越來越多的人們開始接受水資源是不可分割的整體這一事實,唯有以流域為單元進行治理才能實現(xiàn)水資源的綜合價值。因此,流域立法是在流域管理理念不斷深入、擴大的基礎(chǔ)之上產(chǎn)生和發(fā)展起來的。另外,我國已經(jīng)提出了有關(guān)水資源方面的國家治理和法治思想的概念,理論界也不斷涌現(xiàn)出關(guān)于水資源綜合立法、專項立法的研究。盡管針對流域立法的研究較少,但至少表明了在已有研究成果的基礎(chǔ)上進行流域立法的完善和創(chuàng)新是有理論研究積淀和認識基礎(chǔ)的。

1.2 實踐基礎(chǔ)

改革開放以來,我國流域立法取得了一定的成績,多數(shù)是針對流域特定事項進行的專項立法(如《長江河道采砂管理》《黃河水量調(diào)度條例》等),這已經(jīng)表明了流域立法的發(fā)展方向,為《長江法》《黃河法》等真正意義上的流域統(tǒng)一立法奠定了基礎(chǔ)。此外,隨著經(jīng)濟全球化進程的加快,各國流域立法模式和方法的互相借鑒成為一種趨勢,國外流域立法的成功案例可以為我國流域立法提供經(jīng)驗和啟示[6]。美國田納西流域管理立法是全球流域立法的典范。美國國會于1933年通過了《田納西流域管理局法》,在該法案的基礎(chǔ)上設(shè)立了田納西流域管理局(Tennessee Valley Authority,TVA),明確了田納西流域管理局的職責和流域管理體制,最終取得了輝煌的成績[7]。事實上,在美國 50 個州中,只有阿拉斯加州和夏威夷州沒有與其他州共享地下水或地表水資源, 即沒有共同的河流。流域立法的設(shè)立標志著流域治理已成為了美國水資源管理中的一個重要議題[8]。澳大利亞的墨累達令河流域立法經(jīng)歷了《墨累達令河水協(xié)議》《墨累-達令流域協(xié)議》《聯(lián)邦水法》《聯(lián)邦水法修正案》的漫長過程,最終成就了從法律層面進行全流域水資源管理的成功典范[9]。這些成功的經(jīng)驗,無疑是我國設(shè)立流域立法的可靠依據(jù)。

2 我國流域立法的現(xiàn)實困境

自流域管理的理念被提出以來,我國一直在不斷嘗試進行流域管理,并期望通過流域立法加強水資源的管理。盡管取得了一定成績,但是流域立法仍面臨著水資源管理體制受限、立法層次約束和立法體系不健全等諸多方面的障礙,導致流域管理發(fā)揮的作用有限。

2.1 管理體制受限

我國流域立法雖然經(jīng)歷了很長時間的醞釀和運行實踐,但是由于水資源管理體制的制約,致使流域立法始終處于擦邊球的狀態(tài),真正意義上的流域統(tǒng)一立法并沒有實現(xiàn)。我國目前的水資源治理體制,從特征上說還只是一種管理體制,從總體上說僅體現(xiàn)了政府的行政管理權(quán),社會力量和市場力量很少在其中發(fā)揮作用[10]?！端ā?2002年修訂)第12條規(guī)定了國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制,但現(xiàn)實中卻是行政區(qū)域管理占有主導地位。具體來講,一方面,區(qū)域管理上城鄉(xiāng)分割,不同職能單位之間、不同級別的同類職能單位之間存在利益博弈、爭奪管理權(quán)的現(xiàn)象，對于無利可圖的管理事項相互推諉,無序競爭給流域管理帶來了極大的困難[11]；另一方面,流域內(nèi)部條塊分割,上下游、左右岸、干支流的水量調(diào)度、分配、防洪等工作,各區(qū)域單位互相推諉扯皮[12]。究其原因,造成流域管理落實難的根本在于流域管理機構(gòu)定位不清晰。雖然《水法》規(guī)定了國務(wù)院水行政主管部門應(yīng)在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立流域管理機構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責。但是，其地位如何、與地方水行政管理機構(gòu)的關(guān)系如何，種種問題都制約著流域管理機構(gòu)作用的發(fā)揮。我國的流域立法進展緩慢,真正意義上的流域統(tǒng)一立法至今尚未出現(xiàn),很大原因在于水資源管理體制受限,不能為流域法律提供可靠的體制基礎(chǔ)。

2.2 立法層次約束

我國流域立法的立法層次較低,法律位階與流域管理的初始功能不相符。這主要是由于流域立法大多為地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章[13]，雖然在一定程度上解決了地方性水資源管理方面的具體事項,但是其法律效力畢竟遠不及全國人大及其常委會制定的法律或者國務(wù)院行政法規(guī),在全面深入解決全流域問題時會表現(xiàn)出力不從心、甚至立法沖突的現(xiàn)象。比如,在黃河一級支流——窟野河河道興建各類大、中型建設(shè)項目的審批權(quán)限問題上,《關(guān)于黃河水利委員會審查河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目權(quán)限的通知》(1993年)與《陜西省河道管理條例》(2000年)的規(guī)定就不一致,最終導致黃河水利委員會的具體工作無法順利開展[14]。比較而言,國外許多國家則比較重視流域的立法層次問題,重要流域的立法都是由國會制定,比如美國的《密西西比河上游管理法》、日本的《河川法》、加拿大的《加—美邊界水法》等。盡管我國流域立法需要從較低層次的立法開始摸索著循序漸進,但是，畢竟沒有較高位階的法律做后盾,流域立法在現(xiàn)實實踐中難免會顯得蒼白無力。

2.3 立法體系不健全

我國流域立法體系不健全,具體表現(xiàn)在:①綜合性水資源法律較多,但是過于籠統(tǒng)、原則化,對流域管理的指導性有限。作為國家根本大法的《憲法》,未曾對流域管理予以宏觀規(guī)定;作為統(tǒng)領(lǐng)水資源領(lǐng)域的《水法》,雖首次對流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的體制模式做出規(guī)定,但是缺乏具體的實施細則和配套規(guī)定,導致流域管理機構(gòu)的作用無法充分發(fā)揮;其他涉水法律,如《環(huán)境保護法》《漁業(yè)法》《可再生能源法》等,難免是從各自領(lǐng)域或部門的角度出發(fā),不能真正考慮流域水資源問題。②水資源單項法律立法活躍,但是多數(shù)是在具體問題出現(xiàn)之后才產(chǎn)生,具有明顯的滯后性,表現(xiàn)出“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的特點，比如《黃河水量調(diào)度管理條例》《黃河河口管理辦法》《珠江河口管理辦法》《長江河道采砂管理條例實施辦法》《黑河干流水量調(diào)度管理辦法》等。③流域統(tǒng)一性立法缺失,不能從全流域的角度綜合處理流域水資源問題。1999年水利部將《長江法》列入5年立法規(guī)劃,但截至今日仍未出臺;2007年,黃河水利委員會制定了《黃河水法規(guī)體系建設(shè)“十一五”立法規(guī)劃》,并將《黃河法》列為其重要立法目標,但截止今日也未出臺。目前,除了太湖流域已有國務(wù)院制定的行政法規(guī)《太湖流域管理條例》外,其他流域均沒有完整意義上的流域特別法。

3 流域立法的發(fā)展方向

黨的“十八大”以來,依法治理和依法行政被提到了新的高度,流域管理立法因此也需要實現(xiàn)新的突破,即在流域管理體制、立法層級、立法體系等方面理清思路,選擇合理的完善路徑。

3.1 理順管理體制

流域立法能否高效、能否適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,關(guān)鍵在于流域管理體制是否健全。我國流域管理體制面臨著諸多問題,歸根結(jié)底是流域管理機構(gòu)的統(tǒng)一性和權(quán)威性不夠,給流域立法造成了根本性阻礙。建立符合我國國情、水情的流域管理機構(gòu),是落實流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的重要組織和機構(gòu)保障。未來流域管理體制的革新,必定要從流域管理機構(gòu)入手。建議提高流域管理機構(gòu)的地位,從中央層面設(shè)立各流域管理局,其權(quán)限和地位應(yīng)高于各地方水行政管理部門,從而能在根本上避免行政區(qū)域部門與流域部門因地位不明確而導致的互相推諉扯皮,或是爭權(quán)奪利。在理順管理體制的問題上，要考慮政府責任機制的問題。理順管理體制，歸根結(jié)底是理順政府水資源行政管理機構(gòu)與流域管理機構(gòu)的關(guān)系[15]。鑒于流域管理機構(gòu)本身存在的目的、功能、權(quán)限、責任追求等的模糊性,建議頒布統(tǒng)一的《流域管理法》,從立法層面上將流域管理機構(gòu)予以統(tǒng)一化和固定化。2012年,廣東省水利廳在接受《法制日報》的采訪時提到應(yīng)該起草《流域管理法》,雖然此措施在中央層面還沒有切實予以推進,但是至少表明了一種立法態(tài)度和趨勢?？傊?理順流域管理體制,應(yīng)該從流域管理機構(gòu)的定位和法律兩方面同時進行。

3.2 提高立法層次

行政權(quán)在我國歷史上長期占有主導地位,并且深刻影響著我國的法治進程,流域立法方面更是表現(xiàn)出行政權(quán)主導的法規(guī)、規(guī)章或條例,行政立法的數(shù)量遠遠超過人大立法。21世紀以來，世界法治環(huán)境的改變以及我國社會主義初級階段國情、水情發(fā)生的歷史性轉(zhuǎn)變,傳統(tǒng)的行政試驗性立法模式已不適用于現(xiàn)實狀況。在流域立法方面,摸著石頭過河的做法已經(jīng)過時,客觀上要求我國必須轉(zhuǎn)變立法思路,提高流域立法的層次,尤其對于全國重要領(lǐng)域或其他領(lǐng)域的重要事項,應(yīng)由全國人大及其常委會制定相關(guān)法律,才能從根本上解決由流域立法位階低帶來的現(xiàn)實難題。他山之石,可以攻玉。關(guān)于流域立法層次低的問題,美國、加拿大和日本的有效方法值得我國借鑒。

3.3 完善立法體系

立法是推動我國流域水資源管理的核心步驟[16]。針對我國流域立法體系不健全的問題,建議從以下3個方面著手：①建議在對《憲法》修訂時加入流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的原則性規(guī)定；對于水資源形勢如此嚴峻的我國,有必要通過國家根本大法提高流域管理的權(quán)威性和社會對其的重視程度；盡管《憲法》的規(guī)定具有宏觀性和原則性,但是《憲法》的權(quán)威性和指導性是任何其他法律都無法比擬的。②對于流域立法中存在的專項法,許多是在特定時期或特定情況下產(chǎn)生的,所以對于有些已經(jīng)失去存在基礎(chǔ)和理由的,應(yīng)該盡快予以清理；事物不斷發(fā)展的規(guī)律,決定了法律并不是越多越好,因為任何被認為已經(jīng)完美或足夠的法律,終究不能完全適用于已經(jīng)發(fā)生和即將發(fā)生的變化。③水資源的整體性決定了一個流域必然具有相似的、規(guī)律性的特點,因此,打造“一個流域一個法”是世界各國的共同追求,而且許多國家的成功實踐已經(jīng)證明了流域統(tǒng)一立法的顯著效果;鑒于長江、黃河流域?qū)ξ覈闹匾?目前的首要任務(wù)是加快《長江法》和《黃河法》的制定進程,使其成為流域統(tǒng)一立法方面的典范,進而推行其他流域的立法。

4 結(jié)語

流域立法不僅是流域水資源管理的重要途徑,更是我國進行法治社會建設(shè)不可或缺的組成部分。我國水資源形勢嚴峻、流域環(huán)境復雜、治理難度大,既要一如既往地利用經(jīng)濟、行政手段應(yīng)對水危機,同時也要發(fā)揮法律的基礎(chǔ)保障作用。隨著經(jīng)濟全球化進程的不斷推進、“一帶一路”建設(shè)的穩(wěn)步落實,使我國同世界各國的聯(lián)系更加緊密。面對世界流域治理與流域立法的現(xiàn)實挑戰(zhàn)和機遇,我國只有充分解決管理體制受限、立法層次約束以及法律體系不健全等諸多方面的問題,才能使流域立法逐漸與可持續(xù)社會的內(nèi)在要求相一致。

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(責任編輯：張陵)

Research on the Predicament of the River Basin Legislation and Its Countermeasure in China

ZHU Yanli

(Law of School, Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710049, China)

The spatial-temporal integrity of water resources determines that the management of water resources must be based on the unit of river basin. The consensus of watershed management of academic and governments and the serious situation of water resources in China objectively requires our country must strengthen river basin management legislation. Watershed management legislation is an important way to improve the water environment of the basin, which has profound theoretical and practical basis. In view of the existing problems in river basin legislation of China, such as the restriction of management system, the restriction of legislation level and the imperfection of legislation system, to realize the real river basin management, it is necessary to straighten out the management system, improve the legislative level and perfect the legislative system.

river basin legislation; realistic difficulties; the legal countermeasures

2016-10-28

朱艷麗(1986—),女,陜西橫山人,博士研究生,從事水法、環(huán)境法方面的研究。E-mail:zhuyanli19860807@126.com。

10.3969/j.issn.1002-5634.2017.02.004

TV213；D912.6

A

1002-5634(2017)02-0016-04