何江

摘 要：改革開放以來，隨著我國經濟、文化的高速發(fā)展，在房地產領域伴隨而來的矛盾也日益突出，房價高起。一方面地方政府過度依賴"土地財政"，另一方面炒房炒地現(xiàn)象嚴重，破壞了房地產市場的良性發(fā)展，不利于保障居民的基本住房需求，也嚴重影響了社會的和諧與穩(wěn)定。房產稅作為財產稅的一種，在增加地方政府財政收入、調控房地產市場、調節(jié)收入分配等方面的作用逐漸得到各方的重視。但我國現(xiàn)行的房產稅法律制度在立法層次、稅收要素等方面嚴重滯后于經濟發(fā)展形勢。滬渝兩市的房產稅改革試點由于其合法性及稅制設計不合理等問題飽受詬病，房產稅改革的試點工作已經停止擴圍。即將到來的房地產稅法律制度的改革成為社會各界一致關注的熱點。本文的研究正是針對這樣的社會經濟背景分析我國房產稅改革中存在的問題和原因，同時針對目前房地產稅改革中存在的問題，為科學地制定房地產稅改革方案提出了自己的意見和建議。

關鍵詞：房產稅 法律制度 配套制度

自我國“招拍掛”制度推出以來，房產價格出現(xiàn)飛速增長，房地產業(yè)已成為了我國經濟產業(yè)中舉足輕重的一部分。如今人們對房屋的需求和流轉不僅是為了居住，房屋買賣也是投資理財?shù)闹饕緩?。然而，在中國經濟開始走向新時代的大背景下，“房住不炒”的指導思想決定了未來房地產市場的發(fā)展方向。房產稅的征收與改革備受社會關注，一方面它被寄以抑制房價的厚望，一方面又可能對房地產行業(yè)乃至中國經濟產生重大的影響，所以改革進程始終徘徊。

一、房產稅概述

房產稅是以房屋為征稅對象，向產權所有人征收的一種財產稅，是以對房屋保有環(huán)節(jié)上征收的稅種。房地產稅，則是一個綜合性概念，實際中并沒有房地產稅這一稅種，它泛指在房地產經濟活動中和房地產有關的一切稅種。在中國房地產市場中，主要包括企業(yè)所得稅、增值稅、投資方向調節(jié)稅、契稅、個人所得稅、土地增值稅、耕地占用稅、土地增值稅等?？梢哉f，是一個包含了“房產稅”的大概念，范圍更大。當前房地產的相關的稅費主要集中在交易環(huán)節(jié)，而交易環(huán)節(jié)的稅費因為有持續(xù)性，政府稅收隨交易市場的變動所以不具有穩(wěn)定性，房產稅的征收就是將交易環(huán)節(jié)的稅負轉移到保有環(huán)節(jié)。房產稅的征收，可以健全稅收體系，增加地方政府的稅源，政府可以利用稅收作為調節(jié)杠桿進行二次分配，促進社會財富公平分配。另外可以調節(jié)房產市場價格，抑制過高房價。國務院在1986年頒布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》是當前我國房地產市場征收房產稅唯一的法律依據。2011年房產稅試點改革在上海和重慶兩個城市開展，但并沒有產生明顯效果，試點的房產稅擴圍方案已停止。但是隨著房產市場的發(fā)展及稅收制度改革，對普通的存量房征收房產稅肯定是大勢所趨。

二、我國房產稅法律制度現(xiàn)狀及存在問題

隨著一系列的試點，房產稅征收逐漸從一個概念落實到現(xiàn)實生活中去，但是從試點情況及我國當前法律制度來看，我國房產稅法律制度還存在一些問題。

1.征收房產稅法律依據落后

我國法律明確規(guī)定關于稅收只能由法律形式加以規(guī)定。特殊情況下可授權國務院先行制定行政法規(guī)。當今征收房產稅的唯一依據《中華人民共和國房產稅暫行條例》屬于行政法規(guī)，該條例規(guī)定的征收對象局限在城區(qū)、縣、鎮(zhèn)以及工礦區(qū)的房屋所有權人，征收范圍局限于城鎮(zhèn)的經營性房屋，對于城鎮(zhèn)自主的房屋包括目前大量的投資性房屋以及農村的房屋則不屬于征收范圍，征收范圍狹窄；計稅方式按照從價計征和從租計征的兩種方式征收，從價計征依照房產原值一次減除10%至30%后的余值計算繳納，稅率1.2%，從租計征稅率為12%，計稅依據是按照房屋原值為基礎的。當前房價波動較大，房屋原值作為計稅依據并不合理，也不符合國際上以房屋評估價值作為計稅依據的慣例，同時稅率規(guī)定簡單僵化，不具有靈活性。該條例從1986年至今已經施行30余年之久，已經遠遠落后于時代的發(fā)展了。

2.房地產相關稅費繁多復雜

目前我國房地產相關的稅費主要包括企業(yè)所得稅、增值稅、投資方向調節(jié)稅、契稅、個人所得稅、土地增值稅、耕地占用稅、土地增值稅，另外還包括一些與房產相關的費用。另外還包括一些與房產相關的費用。全國各地稅費繁多雜亂，房產稅費種類繁多，涉及面極廣，納稅人壓力非常大。房地產稅收主要集中在房地產流轉階段，而對房屋持有期間的稅收征管仍存在空白。一方面，房地產開發(fā)環(huán)節(jié)稅費負擔重，開發(fā)商為了提高收益就會抬高房價，另一方面，地方政府則過度依賴“土地出讓金”形成“土地財政?！狈慨a稅的改革必然需要調整到這些相關的稅費，必然涉及到中央與地方、各個部門之間的關系處理調整，如處理不當則有可能阻礙房產稅的改革實施。

3.房產稅改革試點方案不完善

2011年我國在上海、重慶等地試點征收房產稅，上海的稅率為0.6%，針對的對象為本身居民新購第二套及以上住房和未取得本地戶籍居民新購買的住房，而重慶的稅率為0.5%～1.2%，針對的對象為購買獨棟別墅的人群和在本地既沒有戶口也沒有投資的人員新購買的二套房。從這兩個地方的試點情況來看，課稅對象都只是針對了少部分居民房產，上海針對增量房征收，重慶則針對別墅、高檔房產等房屋，稅基明顯偏窄且稅率明顯偏低。另一方面，計稅依據也與國際慣例不符。國際上一般以評估值為依據，而兩地或以市場價格為依據，或以原始價格為依據。試點地區(qū)的房價上漲并沒有得到有效的抑制，更沒有起到調節(jié)收入分配的實效和籌集財政收入的實效。兩地試點的意義更多是在于‘制度破冰，為全面開征房產稅打開缺口。

三、完善房產稅法律制度的相關建議

從我國房產稅法律制度的現(xiàn)狀和存在的問題可以看出，我國亟需制定完善的《房產稅法》，用完備的房產稅法律體系來加強對房產市場的調控。

1.加強立法，完善房產稅法律法規(guī)體系

各國都在相關法律中制定了房產保有稅。但是我國房產稅征收制度的征收依據立法層次低，相關規(guī)定沒有系統(tǒng)性，散落于各個法律制度之中。通過修訂現(xiàn)行的法律法規(guī)進行房產稅法律制度改革顯得難以為繼。根據稅收法定原則，房產稅的征收管理應當做到有法可依，不能像之前那樣通過“暫行條例”、“通知”、“暫行辦法”等形式隨意開征，房產稅的征收依據的立法層次應當是法律位階，必須通過最高權力機關對房產稅進行立法。社會對于房產稅的熱議不斷，一方面由于房地產業(yè)及其上下游產業(yè)在國民經濟中占有舉足輕重的地位，另外一方面房產稅的影響面廣泛，因此房產稅立法遲遲沒有進展。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 提出了“推進房地產稅立法”的改革思路。2018年，政府工作報告明確提出“健全地方納稅體系，并穩(wěn)妥推進房地產稅立法?！?房產稅的立法再次被提上日程。構建房產稅法律制度體系不僅要考慮到建立一套高效嚴密的適應未來稅收制度的法律體系。同時需要在增加房地產保有環(huán)節(jié)稅收下，減少開發(fā)環(huán)節(jié)和流轉環(huán)節(jié)的稅費。將房產稅和土地使用費進行整合，同時將開發(fā)環(huán)節(jié)和流轉環(huán)節(jié)的稅費進行清理，簡化稅種，分類合并，一部分合并到房產稅中，一部分保留單列，一部分進行清理。房產稅的立法不僅僅是一部法律，而是由一系列由政策法規(guī)、部門規(guī)章以及有關條例組成的新的法律法規(guī)體系。房產稅的立法不僅僅是立實體法，在程序法方面也應進行配套細化完善，使實體和程序能夠相互銜接。房產稅的立法還應當經過深入的調研、充分的民主討論、嚴格的程序，增強房產稅立法的科學性與正當性，以法律的形式進行“頂層設計”，明確房產稅所涉及的征收范圍、計稅依據、稅率、稅收優(yōu)惠政策以及稅收征管的保障措施。在總體原則下考慮各地區(qū)的差異性，賦予地方政府一定的權限。同時房產稅這部重量級法律的出臺也需要一定的契機，以最大程度的服務于國民經濟發(fā)展并為社會公眾所認可。

2.遵循公平原則，明確課稅要素

一般而言，稅收公平原則要求稅負應當在納稅人之間公平分配，享受到公共物品多的納稅人多納稅，享受到公共物品少納稅人少納稅。納稅能力強的納稅人多納稅，納稅能力弱的納稅人少納稅。亞當·斯密認為：“一國國民，都須在可能范圍內，按照各自能力的比例，即按照各自在國家保護下享得的收入的比例，繳納國賦，維持政府”。房地產稅的稅制要素設計應當公平，這樣才能更好地發(fā)揮其調節(jié)收入分配和籌集財政收入的功能，才能便于其征收管理，提高征納雙方的遵從度，真正體現(xiàn)社會公平。重點從以下幾個方面考慮：

一是征收范圍。房產稅屬于財產稅，我國財產稅稅種少，尚未形成完整的征稅體系，財產稅在財政收入中的比例比較小。房產稅的征收對象是不動產的產權人。國際上普遍采用“寬稅基”的征稅策略，覆蓋范圍比較寬。這種做法既遵循公平原則又能更多的增加稅收帶來的收入。我國在房產稅征稅范圍的確定上可以借鑒國際通行的做法。當前部分地區(qū)城鄉(xiāng)差距變小，考慮征收范圍也應將農村納入征收范圍，避免農村成為法外之地，同時也不能加重農村負擔，配合一定的稅收限免政策。同時對于個人的非經營房，也應納入征收范圍，對維持生活所必需的住房可適當給予減免，對高于居住需求的存量房擁有者進行征收。

二是計稅依據。房地產稅的計稅依據大致分為三類：一是按照房地產的市場價值計算，二是按照租金收入計算，三是按照面積計算。我國地域發(fā)展差距極大，各地房價天差地別，無論是單從面積、價格或是數(shù)量作為統(tǒng)一標準來征收房產稅都是極不合理的，也不利于實現(xiàn)社會的公平。按照國際上通行的做法，計稅依據多為房地產的評估價值，既能真實準確的反應納稅人的房地產財產狀況，又能使房地產稅的稅收隨房地產的價值的增長而提高。

三是計稅稅率。從2018年政府報告內容來看房產稅的立法目的在于健全地方稅收體系，那么在稅制的設計上應當向經濟發(fā)達國家借鑒，采取寬稅基低稅率的設計方式。參照各國的情況，在稅率的確定上，主要有累進稅率、比例稅率、定額稅率，并且稅率也不是固定的，而是由政府根據每年的地方財政情況進行一定的調整，同時針對房產的不同用途、不同檔次，設定不同的稅率。比例稅率計征簡單，累進稅率則更為公平。我國個人住房房產稅應當實行累進稅率，對價值越高、面積越大、擁有數(shù)量越多的住房實行越高的稅率。既能保證不增加以居住為目的普通購房者的負擔、又能打擊以投機為目的大規(guī)模囤積住房的人群。同時建議根據房地產的不同類別和性質由中央統(tǒng)一確定不同幅度的稅率，地方政府可以根據各自的實情來確定具體稅率。四是稅收優(yōu)惠。目前所有居民住宅的都實行免稅政策，房產稅應當保證居民基本居住的前提下進行征收，對基本居住需求的房屋設置免征額度，對有多處房產及投資性的產權人征收房產稅。但對于免征額的設置則一個需要謹慎的問題。需要考慮房屋面積、人均居住面積，房屋數(shù)量、房屋價值等多方面因素。同時對于落后地區(qū)、特殊人群也需要根據具體情況來制定優(yōu)惠政策。

3.細化配套制度，完善房地產稅征管制度

一是建立房產價值評估體系。我國尚未建成完善的房地產價值評估制度，上海和重慶的試點臨時采用市場價作為計稅依據。評估機構主要的評估對象是以流轉為目的的房屋，基數(shù)較小，如以所有的存量房為評估對象，則評估工作的工作量大大增加，現(xiàn)有的評估機構無論從質量還是數(shù)量上存在巨大的缺口。房產稅的征收應當是從價計征，房產價值的評估是施行房產稅的基礎。目前財稅征收中的財產價值評估工作可以全部由財稅征收機關承擔或與相關部門、單位合作完成，也可以委托專業(yè)機構進行。目前市場上已經有了不少以有限責任公司為主的評估公司，但是將房產稅的評估工作交給商業(yè)性質的評估機構是不合適的，評估公司以盈利為目的，不能適應大范圍的評估，同時評估機構市場仍不規(guī)范。因此房產價值的評估工作仍應以政府為主導，為保證評估工作的的客觀性于公正性，應遵循評估和征管兩條線原則。稅務部分主導征管工作，則可以由房屋國土部門主導評估工作更為科學。

二是建立共享的房產信息管理系統(tǒng)。如果進行房產稅征收，第一個前提要有比較清晰的涉稅信息。信息不全，細節(jié)不清對制度設計來說，比較困難。我國不動產登記職能長期散落在多個部門，而多部門登記的歷史非常之長，形成了管理上的慣例。由于歷史遺留問題和政府各部門之間的統(tǒng)一信息共享系統(tǒng)尚未建成，使得不能全面了解房產的情況?！恫粍赢a登記暫行條例》于2015年3月1日開始施行，統(tǒng)一登記簿冊，統(tǒng)一登記機構，統(tǒng)一信息平臺，統(tǒng)一登記依據，但是該條例實施時間不長，還有大量的工作要做。不動產登記制度的施行雖然和房產稅的開征沒有必然的關系，但是卻是為房產稅制度是否能夠順利征管的前提。隨著不動產登記制度的推行和信息技術的發(fā)展，以國土資源部門為主導，在全國范圍內對各類房產進行全面的摸底，依托現(xiàn)今的信息技術，形成跨部門間的信息共享，將為房產稅的開征提供基礎。

參考文獻

[1] 朱其鋒.淺談我國房產稅改革[J].關系經濟管理干部學院學報，2005（1）：75-76.

[2] 夏睿.當前我國房產稅稅制存在的問題及改革構想[J].技術與市場，2011（2）：96.

[3] 趙珂.淺析我國房產稅存在的問題與改革構想[J].經濟視角（中旬），2011（4）：182.

[4] 張青.物業(yè)稅研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2006：15-18.

[5] 李明.新稅制下房地產業(yè)納稅會計與稅收籌劃[M].北京：中國市場出版社，2010：50-60.