關(guān)注治霾資金績效與監(jiān)管

背景材料：

2016年底，號稱“入冬以來，范圍最廣、持續(xù)最久”的一場霧霾從北到南侵襲了我國近五分之一的國土，十面“霾”伏的困局凸顯了治霾攻堅戰(zhàn)的艱巨與迫切。近年來，大氣污染防治力度越來越大，中央也投入大量專項資金。然而根據(jù)此前財政部對北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、江蘇、安徽、山東、河南等9個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2013-2015年中央大氣污染防治專項資金管理使用情況的檢查結(jié)果顯示，大氣污染防治專項資金被挪用的情況“較為突出”，通報的具體典型案例如下：

安徽省譙城區(qū)、利辛縣、靈璧縣、泗縣、五河縣、懷遠(yuǎn)縣、阜南縣、太和縣、壽縣、霍邱縣等10個縣（區(qū)）擴(kuò)大開支范圍，2014-2015年在用于秸稈禁燒的專項資金中列支人員經(jīng)費(fèi)及單位獎勵、工作經(jīng)費(fèi)等保障類經(jīng)費(fèi)21900萬元，其中2014年7700萬元，2015年14200萬元。同時，譙城區(qū)、利辛縣、靈璧縣、泗縣、五河縣、懷遠(yuǎn)縣、太和縣、壽縣等8個縣（區(qū)）將257.11萬元專項資金挪用于與秸稈禁燒無關(guān)的辦公樓維修、招待、新打機(jī)井、購買變壓器等其他事項，其中2014年90.58萬元，2015年166.53萬元。

天津市環(huán)保局?jǐn)U大開支范圍，2015年在中央專項資金中安排425萬元用于黃標(biāo)車淘汰工作中產(chǎn)生的交通、郵電、辦公等費(fèi)用。

山西省焦炭集團(tuán)太原市焦炭有限責(zé)任公司作為太原市城中村（棚戶區(qū)）和農(nóng)村推廣使用潔凈煤焦替代工程指定配送企業(yè)，2015年10月至2016年3月從山西亞鑫煤焦化有限公司采購潔凈焦炭14.61萬噸，對其中抽驗不合格的潔凈焦炭3.88萬噸，太原市焦炭有限責(zé)任公司未按規(guī)定拒付價款，涉及財政資金1941.35萬元。

山西省太原市環(huán)境保護(hù)局及下屬分局為完成部門預(yù)算的項目支出進(jìn)度，采取“以撥代支”方式向相關(guān)項目單位撥付2013-2015年中央大氣污染防治專項資金24679.03萬元。

話題嘉賓

葉青：第十、十一屆全國人大代表，湖北省統(tǒng)計局副局長，湖北省政協(xié)常委，人口資源環(huán)境委員會副主任，中南財經(jīng)政法大學(xué)博士生導(dǎo)師

林江:中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院副院長,主要研究財稅理論與政策等

肖鵬：中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院副院長，教授，全國政府預(yù)算研究會秘書長，中國會計學(xué)會政府與非營利組織會計專業(yè)委員會理事，研究領(lǐng)域為公共預(yù)算和政府會計

翟繼光：中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，北京大學(xué)法學(xué)博士，研究領(lǐng)域為經(jīng)濟(jì)法、財政法、稅法等

李建軍：西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院副院長，教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究領(lǐng)域為財稅理論與政策

主持人

阮 靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

河南省鄭州市城市管理局2015年集中采購186輛小型垃圾壓縮車，其中分配給中原區(qū)的25臺小型垃圾壓縮車因車輛型號無法與垃圾站對接等原因造成車輛閑置，涉及專項資金762.5萬元。

針對以上問題，財政部表示要依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，追回被騙取、擠占、挪用、違反規(guī)定擴(kuò)大開支范圍的補(bǔ)助資金，責(zé)令相關(guān)地區(qū)進(jìn)行整改。同時健全資金管理制度，從制度上對資金的撥付與使用、項目管理施行全流程控制；并強(qiáng)化管理和監(jiān)督。加大監(jiān)督檢查和違規(guī)懲戒力度，保障財政補(bǔ)貼資金使用的安全有效。從嚴(yán)查處套取、騙取財政資金的行為，并建議有關(guān)部門追究相關(guān)人員責(zé)任。

專款專用謂之專項資金。國務(wù)院于2013年印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》，中央財政設(shè)立大氣污染防治專項資金，用于支持地方開展大氣污染防治，到2015年總計安排了250多億，惠及11省。從秸稈禁燒到污染防治設(shè)施升級改造，再到大氣污染治理相關(guān)技術(shù)研究，地方上許多大氣治理項目，都由專項資金提供資金支持，治理效果也正在不斷顯現(xiàn)。從中央到地方，都在大力治理大氣污染，一些人卻動起了專項資金的歪腦筋。上億治霾資金被挪用反映了什么問題？治霾議題不僅關(guān)乎環(huán)境，更是事關(guān)公眾健康的民生問題、社會焦點問題；中央三令五申甚至將其視為重要的政治任務(wù)，即便如此違規(guī)違法問題仍屢禁不止，癥結(jié)何在？防治大氣污染如何真正堵住資金流失漏洞、保證治霾資金?？顚Ｓ茫勘酒诒O(jiān)督沙龍關(guān)注治霾專項資金的績效與監(jiān)管，就相關(guān)問題展開探討。

做實治霾資金監(jiān)管

主持人：根據(jù)背景材料，此次通報提及的幾種典型，包括挪用資金、擴(kuò)大開支、不合格采購、“以撥代支”趕進(jìn)度等，對于這些典型案例，您怎么看？

葉青：這些情況屬于超標(biāo)準(zhǔn)使用治霾資金，導(dǎo)致治霾資金沒有發(fā)揮真正的作用。治霾資金的使用標(biāo)準(zhǔn)是多方面的，比如，時間標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，超越了國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，就會造成資金使用分散，甚至?xí)贿`法違紀(jì)使用。治霾資金不是“唐僧肉”，不可侵占也不可隨意使用。

林江：對于這些典型案例，我認(rèn)為反映了以下問題：一是多數(shù)地區(qū)的政府部門可能根本不清楚相關(guān)的治霾資金到底該怎么用，也可能反映了財政部門和專業(yè)主管部門例如國家環(huán)保局沒有很清晰界定治霾資金的使用范圍，如此一來就讓地方政府鉆了空子，不惜挪用治霾資金；二是治霾資金的使用和治霾成效的顯現(xiàn)之間會有一個漫長的過程，而地方政府一般來說只是追求短期的政績效果，對包括治霾在內(nèi)的長遠(yuǎn)目標(biāo)的實現(xiàn)會不予重視，故與其把資金真正花在治霾上，不如把錢花在看得見的好處上，故這些地區(qū)有動機(jī)挪用專項治霾資金；三是由于霧霾的治理需要多個地區(qū)協(xié)同作戰(zhàn)，例如A區(qū)很積極治霾，而相鄰的B區(qū)卻無動于衷的話，最終的結(jié)果是A區(qū)的治霾成效也難以體現(xiàn)，因此，A區(qū)在不確定B區(qū)是否也很積極去治霾的情況下，會傾向于消極應(yīng)對，而治霾資金被挪用也就不讓我們感到奇怪了。

肖鵬：這些典型案例，反映了在我國財政專項資金使用過程中，還存在種種監(jiān)管的漏洞，專項資金未能達(dá)到既定的政策效果。專項資金，顧名思義，是具有專項使用用途的財政性資金，必須嚴(yán)格按照預(yù)算和用途來使用。如果資金使用過程中涉及到政府采購的程序，還必須走政府采購的程序。上面的這些案例，反映了在專項資金的事中、事后檢查審計方面，我們?nèi)杂泻荛L的路要走。

翟繼光：這些典型案例也是其他領(lǐng)域違法違規(guī)從事財政開支的典型形式，應(yīng)當(dāng)說，這些典型案例具有代表性，是財政支出各個領(lǐng)域中具有代表性的案例。治理起來具有一定的難度。

李建軍：大氣污染治理資金使用中出現(xiàn)的諸多問題嚴(yán)重影響了大氣污染治理效果以及治污防霾目標(biāo)的實現(xiàn)，嚴(yán)重背離了財經(jīng)紀(jì)律和財政資金管理制度規(guī)范，損害了公共福利。這一方面說明我們財政支出監(jiān)督管理制度還有不完善的地方，正是由于制度本身不完善和制度執(zhí)行不到位，導(dǎo)致了這些現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，這一現(xiàn)象還表明一些地區(qū)環(huán)境部門的公共服務(wù)意識和內(nèi)部治理水平不足。

主持人：具體來看,上述案例不僅包括挪用資金、擴(kuò)大開支等資金流失漏洞，檢查中還發(fā)現(xiàn)河南鄭州采購的小型垃圾壓縮車，部分車輛型號無法與垃圾站對接等造成車輛閑置，這又反映出什么問題？

葉青：部分小型垃圾壓縮車輛型號無法與垃圾站對接等造成車輛閑置，一方面造成了浪費(fèi)，另一方面要研究，是原來設(shè)計就有瑕疵、缺陷，還是獲得利益而故意采購一種不符合要求的壓縮垃圾車。如果是故意采購不符合要求的產(chǎn)品，就要進(jìn)一步研究，簽訂這筆合同時，有沒有腐敗的問題，有沒有利益輸送問題?？傊?，要一查到底，絕不姑息。

林江：這反映了以下問題：一是相關(guān)的省市在采購小型垃圾壓縮車的時候，根本不知道這些車輛的實際用途或者功能，或者沒有做過詳細(xì)的調(diào)查研究，對于壓縮車的廠商也沒有進(jìn)行接觸，了解相關(guān)車輛的特征，而盲目下單。二是小型垃圾壓縮車的廠商可能與實際情況脫節(jié)，廠商沒有做詳細(xì)的市場調(diào)查。其實，如果稍做市場調(diào)查，就不應(yīng)出現(xiàn)部分車輛型號無法與垃圾站對接的情況。三是部分城市的垃圾站建設(shè)沒有與垃圾壓縮車的廠商進(jìn)行溝通，無法實現(xiàn)產(chǎn)品型號與垃圾站標(biāo)準(zhǔn)的對接，個別地方的環(huán)保部門應(yīng)該被追責(zé)。

肖鵬：這反映了相關(guān)專項資金的預(yù)算編制不合理、不科學(xué)，事先論證不充分，專項資金的實施方案未能經(jīng)過充分的調(diào)研論證，從而帶來了案例材料中的部分車輛型號無法與垃圾站對接而造成車輛閑置的問題。

翟繼光：這反映出相關(guān)決策與實踐相脫節(jié)，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)就缺乏調(diào)研，致使購置的車輛無法投入使用。造成這種現(xiàn)象一方面可能是預(yù)算編制部門與實際使用資金的單位相脫節(jié)，另一方面也可能是采購環(huán)節(jié)出了問題。

李建軍：鄭州城市管理局購買的垃圾壓縮車的車輛型號無法與垃圾站對接而造成車輛閑置，發(fā)生這一現(xiàn)象讓人難以置信。這個事件表面上是一個技術(shù)性差錯，但這一低級錯誤的背后反映出來的是該市城市管理局政府采購程序和機(jī)制的缺陷、公共管理水平之不足、相關(guān)人員的行政素養(yǎng)和能力之低下。財政資金的高效合理使用，公共福利的提升，需要公共部門及其工作人員有與之相適應(yīng)的治理水平。要提升公共部門的治理水平則需要合格的公共部門人員，需要建立現(xiàn)代的公共部門治理制度和機(jī)制，其中監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制是關(guān)鍵。

主持人：誰動了上億治霾資金？治霾資金頻遭挪用背后的癥結(jié)究竟何在？

葉青：是政府相關(guān)部門侵占了上億的治霾資金。之所以挪用、隨心所欲地支配治霾資金，就是由于對財政分配沒有“敬畏之心”，為了私人或者單位的利益鋌而走險。

出現(xiàn)這些問題，一是預(yù)算安排不當(dāng)，預(yù)算安排過松，出現(xiàn)了浪費(fèi)的空間與可能。二是內(nèi)部監(jiān)管不力，比如使用治霾資金的部門、單位，如同撿到身外之物，很容易造成浪費(fèi)，非加強(qiáng)監(jiān)督不可。三是依法治財?shù)姆ㄖ误w系有待于建立。四是公務(wù)人員的法治觀念不強(qiáng)。

林江：表面上看，是一些地方政府膽大妄為，動用了上億的治霾資金，但是歸根到底，其實是財政部門、環(huán)保部門、質(zhì)量監(jiān)督部門和地方政府的溝通、協(xié)調(diào)的工夫不夠到位，相鄰的地方政府之間也可能缺乏必要的溝通和協(xié)作，到頭來，財政資金還是要花掉的，最后就出現(xiàn)了治霾資金被挪用的情況。其現(xiàn)象背后的癥結(jié)在于，治霾不是三天兩頭就可以見到成效，可能要十年甚至更長的時間，而地方政府根本不會等上那么長的時間才見到效果，故在僥幸的心理驅(qū)使下，不惜挪用治霾資金作其他用途。加上財政部門通常在“專項行動”的背景下才會關(guān)心治霾資金的使用情況，地方政府就會想，既然不是恒常地檢查治霾資金的使用情況，我挪用一部分的治霾資金照理說也不會那么容易被發(fā)現(xiàn)，最終泥足深陷而難以自拔。

肖鵬：治霾資金頻頻遭挪用，癥結(jié)在于地方政府、預(yù)算單位的支出偏好激勵機(jī)制。治理霧霾帶來的產(chǎn)出具有很強(qiáng)的正外部效應(yīng)，會存在地區(qū)間的溢出效應(yīng)，相鄰地區(qū)的地方政府或單位均有“免費(fèi)搭便車”的心理。且治理霧霾帶來的直接GDP產(chǎn)出比較有限，效果需要較長時間才有明顯反映，在官員的任期內(nèi)出現(xiàn)立竿見影的難度較大，因此，從地方政府、預(yù)算單位的支出偏好激勵機(jī)制來看，在監(jiān)管不到位的情況下，挪用治霾資金的動機(jī)較高。

翟繼光：主要是相關(guān)政府部門動用了治霾資金，治霾資金被挪用主要的原因有兩個：一是地方政府普遍缺錢，為救急，地方政府挪用各項資金的動機(jī)都很強(qiáng)，所以，凡是不是特急事項的資金都有可能被挪用；二是治理霧霾主要靠風(fēng)，而不是靠各項資金的投入，地方政府都期盼能夠用幾乎沒有成本的風(fēng)將霧霾吹散，而不是靠大量的資金投入來解決霧霾問題。

李建軍：治霾資金被挪用是財政資金被挪用的表現(xiàn)，其挪用和其他財政資金被挪用的原因具有類似性。其關(guān)鍵在于我們財政資金使用及部門預(yù)算支出的監(jiān)督管理機(jī)制不健全，預(yù)算約束的權(quán)威性不足，違反相關(guān)規(guī)定又缺乏有效問題發(fā)現(xiàn)和責(zé)任追究機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督低效、問責(zé)不足是包括治霾資金在內(nèi)的財政資金頻遭挪用的深層次原因。

主持人：實際上，為加強(qiáng)治霾專項資金管理，2015年8月，財政部、環(huán)保部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)大氣污染防治專項資金管理提高使用績效的通知》，2016年8月，財政部和環(huán)保部還以加急形式出臺了《大氣污染防治專項資金管理辦法》，取代了2013年的舊辦法，強(qiáng)化資金監(jiān)管，對資金進(jìn)行全過程監(jiān)管。不僅對相關(guān)制度進(jìn)行完善，針對具體查出問題，財政部也采取嚴(yán)肅處理、責(zé)令整改、強(qiáng)化管理和監(jiān)督等多舉措堵住資金流失漏洞。那么在您看來，保證治霾資金專款專用的關(guān)鍵何在？如何做實監(jiān)管？

葉青：一方面是沒有嚴(yán)格依法治理，在違規(guī)違紀(jì)使用治霾資金的過程中，總是存在一個“法不治眾”的僥幸心理。認(rèn)為別人都在從中漁利，自己不做不劃算。另一方面是要加強(qiáng)檢查監(jiān)督，不放過任何一個小的治霾資金違法違紀(jì)使用的事件。建議完善法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)法，鼓勵舉報，鍛煉隊伍。

林江：我認(rèn)為，盡管有這些通知、辦法方法出臺，但是在很多地方政府看來，這些部門規(guī)章的立法層面不夠高，而且部門規(guī)章之間可能還會出現(xiàn)相互打架的情況，可能會出現(xiàn)無所適從的情況，因此，盡管這些規(guī)章、通知、辦法還是相當(dāng)嚴(yán)厲，但是到了地方政府的層面，往往會成為無牙老虎，難以得到真正落實；同時，盡管財政部和環(huán)保部都有聯(lián)合出臺管理新政的做法，但是許多地方政府對舊辦法都沒有來得及消化，新辦法又來了，新辦法和舊辦法相比到底有哪些不同，有哪些改進(jìn)，卻不得而知，相關(guān)部委也缺乏有效渠道把相關(guān)的文件、措施真正向地方政府的主管部門人員作出詳細(xì)的說明，故政策成效可想而知。在我看來，相關(guān)政策措施的重點不能夠僅僅強(qiáng)調(diào)如何嚴(yán)肅處理、責(zé)令整改、強(qiáng)化管理和監(jiān)督之類的老生常談的用語，而應(yīng)該把重點放在如何讓地方政府的主管部門的基層干部了解相關(guān)政策措施出臺的思想、制度設(shè)計、運(yùn)作機(jī)理，更重要的，是要跟基層干部一起探討在貫徹執(zhí)行相關(guān)政策，例如治霾的過程之中，會出現(xiàn)什么樣的困難和問題，該如何解決這些困難和問題，在何種情況下，上級主管部門可以提供怎樣的幫助，在此過程中，再探討財政資金使用的規(guī)范性和有效性，就能夠做到有的放矢。

肖鵬：保證治霾資金?？顚Ｓ玫年P(guān)鍵在于制度上和技術(shù)上的完備。制度上，完善專項資金管理辦法，強(qiáng)化問責(zé)和懲戒機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建“不敢挪用治霾資金”的制度保障，技術(shù)上，強(qiáng)化對治霾資金使用的實時監(jiān)控機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建“挪用治霾資金必被發(fā)現(xiàn)”的技術(shù)支撐。

在做實監(jiān)管方面，關(guān)鍵在于提高財政部門對治霾資金使用的實時監(jiān)控力，實行國庫集中支付制度，構(gòu)建使用治霾資金的相關(guān)部門“只見票據(jù)不見錢”的第三方支付機(jī)制。

翟繼光：治霾資金專款專用關(guān)鍵還是在地方政府以及相關(guān)部門的重視上，同時也需要在整體上改變地方政府缺錢的狀態(tài)。為提高地方政府對資金監(jiān)管的重視程度，一方面需要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，另一方面也需要提高審計的強(qiáng)度以及加大懲處的力度。只有多管齊下才有可能堵住治霾資金流失的漏洞。

李建軍：財政部、環(huán)保部出臺了大氣污染防治資金管理的相關(guān)政策措施，這些規(guī)定對于提高防污治霾資金的使用績效有積極的意義。特別值得一提的是，《管理辦法》第17條明確指出，對于截留、挪用、騙取專項資金以及其他違法使用專項資金行為，要依照《預(yù)算法》、《財政違法行為處罰處分條例》等進(jìn)行問責(zé)。相關(guān)制度已經(jīng)較為完善，而保證治霾資金專款專用，落到實處、用出實效，關(guān)鍵在于制度的執(zhí)行，而從現(xiàn)實來看，雖然財政專項資金被挪用的現(xiàn)象時有發(fā)生，但有力的問責(zé)并不多見。因此，治霾專項資金的監(jiān)督部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督，強(qiáng)化問責(zé)。此外，現(xiàn)有的專項資金監(jiān)督和責(zé)任追究權(quán)的行使主體主要是財政、審計等部門，屬于行政部門內(nèi)部監(jiān)督，除此之外，我們還應(yīng)該強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)（人大及其常委會等）、社會公眾的監(jiān)督，并建立有效機(jī)制使他們的監(jiān)督和追責(zé)落到實處。

財稅助力治霾：績效評價更關(guān)鍵

主持人：《大氣污染防治專項資金管理辦法》規(guī)定，財政部會同環(huán)保部須定期組織開展專項資金績效評價?？冃гu價內(nèi)容主要包括資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，空氣質(zhì)量改善情況及任務(wù)完成情況等。辦法指出，在專項資金政策的推動下，全國空氣質(zhì)量改善，到2017年，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物（PM 2.5）濃度分別比2013年下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。同時，根據(jù)相關(guān)省份細(xì)顆粒物年均濃度下降率等情況，財政部會同環(huán)保部須對上年預(yù)撥各省的資金進(jìn)行清算，對未完成目標(biāo)的省份扣減獎金 （完成細(xì)顆粒物年均濃度下降任務(wù)80%-100%的扣減該年預(yù)算10%，完成80%以下的扣減20%），對完成大氣治理任務(wù)出色的省份給予獎勵。對于以上規(guī)定您如何認(rèn)識、作何評價？上述規(guī)定如何落到實處？

葉青：空氣質(zhì)量改善考核體系非常重要。通過考核建立中國的生態(tài)事業(yè)。以毛澤東為核心的中國共產(chǎn)黨第一代領(lǐng)導(dǎo)集體是以“政治建設(shè)”為中心，建立新中國和社會主義制度。以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”為中心，成為世界上經(jīng)濟(jì)總量第二的國家。以習(xí)近平為核心的領(lǐng)導(dǎo)集體，以“生態(tài)建設(shè)”為核心，找回“綠水青山”。十六大，提出了文化建設(shè)，十八大，提出了生態(tài)事業(yè)。最終形成“政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)”五大事業(yè)的建設(shè)目標(biāo)。通過考核，讓生態(tài)事業(yè)建設(shè)有了抓手。

關(guān)鍵是考核落地。一是要上級考核下級，同級考核，意義不大。二是考核成果要利用，使得考核具有效力。三是考核成果要公正、公開，要讓老百姓有獲得感。

林江：相關(guān)的規(guī)定有其合理之處，因為相關(guān)的規(guī)定體現(xiàn)了獎勵先進(jìn)、懲罰后進(jìn)的原則。這種依據(jù)治霾結(jié)果來確定獎懲程度的做法是值得肯定的。但是，相關(guān)的做法也有值得商榷之處：一是因為大氣污染的成因很復(fù)雜，也不是光靠一項治霾專項資金就能夠解決的問題，例如，當(dāng)一個地區(qū)屬于重工業(yè)地區(qū)，而另一個地區(qū)屬于輕工業(yè)地區(qū)，相比之下，重工業(yè)地區(qū)要治霾的難度要大大高于輕工業(yè)地區(qū)，盡管前者的地方領(lǐng)導(dǎo)可能非常重視此事，也很嚴(yán)格地使用治霾資金，但是其PM2.5的濃度還是要大大高于輕工業(yè)地區(qū)，而后者的地方領(lǐng)導(dǎo)可能沒有前者的地方領(lǐng)導(dǎo)那么重視治霾的問題。二是治霾是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，里面可能有搭便車的問題，鄰近地區(qū)如果不統(tǒng)一一致行動，治霾的成效不會太顯著，但是相關(guān)的政策措施如何確保相鄰的地區(qū)在治霾問題上采取一致行動，可能還值得推敲?？梢?，要使得上述規(guī)定落到實處，關(guān)鍵可能不在于這些部委聯(lián)合發(fā)布了幾個文件，而是要針對治霾問題進(jìn)行專項調(diào)研，與地方政府一道探討治霾的具體方略，探討財政資金在其中可以扮演的角色。在此前提下，再去探討財政專項資金如何有效用于治霾才會有最大的功效。

肖鵬：上述規(guī)定構(gòu)建了“大氣污染防治專項資金結(jié)果導(dǎo)向型”的資金分配機(jī)制，從資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性三個層次，對大氣污染防治專項資金的使用績效進(jìn)行評價，有助于樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的理念，使資金使用單位關(guān)注治理霧霾資金的使用效果，具有很好的正面推動效應(yīng)。

上述規(guī)定的落實，關(guān)鍵在于確定合理的“結(jié)果應(yīng)用”指標(biāo)考核體系，做到“有制度必須得到嚴(yán)格執(zhí)行”。這個指標(biāo)考核體系，和三地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、污染排放現(xiàn)狀、氣候環(huán)境變化相適應(yīng)，確定適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)，既不過高無法實現(xiàn)，也不過低沒有效果。

翟繼光：霧霾的形成是多種因素導(dǎo)致的，而有些因素則是自然氣候的原因，如缺少大風(fēng)，非人類的力量所能左右。因此，治理霧霾的成果在很大程度上是天氣說了算，而不是地方政府說了算，甚至也不是投入資金的數(shù)量說了算。因此，在獎懲制度的設(shè)計方面還應(yīng)當(dāng)全面衡量霧霾治理的效果，不能簡單以相關(guān)濃度的多少來衡量，以免給靠天氣和運(yùn)氣降低濃度的地方帶來不應(yīng)當(dāng)有的獎勵，從而鼓勵大多數(shù)地方均靠天氣和運(yùn)氣來治理霧霾。

李建軍：《管理辦法》建立了大氣污染防治專項資金撥付使用績效評價和激勵機(jī)制，這對于督促和激勵資金使用部門提高資金使用效率和效果，更好地防治大氣污染非常有益。這些制度落到實處的關(guān)鍵在于績效評價和評價結(jié)果的切實使用。另外，值得一提的是，這一制度運(yùn)行有效的前提是專項資金的使用的確對降低大氣污染有效，但現(xiàn)實情況是大氣污染問題日益嚴(yán)重，非常有限的專項資金即使有效使用對減少污染的作用也可能是杯水車薪，這使得評價機(jī)制難以有效。

主持人：除了嚴(yán)格保障治霾專項資金?？顚Ｓ茫鋵嵡笆鲆?guī)定外，對于治霾資金績效評價還應(yīng)建立科學(xué)具體的績效評估體系——以規(guī)范化的統(tǒng)計指標(biāo)，以具有可比性的參數(shù)，量化霧霾治理投入產(chǎn)出的效率，較為準(zhǔn)確地反映地方政府治理霧霾時，將專項資金投入轉(zhuǎn)化為治霾成果的比例，以此作為專項資金投入的重要導(dǎo)向，并作為政府官員大氣污染治理政績考核的參考標(biāo)準(zhǔn)。就如何做好治霾專項資金的績效評價，您有何建議？

葉青：一是考核指標(biāo)要不斷地完善。由于這是一項新的工作，指標(biāo)體系也有不盡合理之處。二是需要延伸考核，要處理霧霾背后的事情。比如，在經(jīng)濟(jì)大省江蘇省還出現(xiàn)“地條鋼”，是不可原諒的，這就要涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策執(zhí)行力度問題。三是紀(jì)委、組織部、環(huán)保廳等要集體參與，協(xié)同作戰(zhàn)，才能夠有效果。

林江：建立一套規(guī)范化的統(tǒng)計指標(biāo)固然必要，但是困難不小，因為迄今為止，我們還沒有找到如何評價治霾成效的評價模式。事實上，2016年某一個地區(qū)的PM2.5水平下去了，可能不是地方政府治霾努力的結(jié)果，而可能是天氣的變化所致。因此，要科學(xué)地進(jìn)行治霾專項資金的績效評價，的確不易。與其他的財政資金績效評價有相同之處，我們既要把客觀指標(biāo)，例如PM2.5的濃度水平考慮進(jìn)去，也要把主觀指標(biāo)，例如老百姓對地方自然環(huán)境、生活環(huán)境的評價考慮進(jìn)去。其實，要建立一套治理霧霾的投入產(chǎn)出的分析模型并不困難，困難在于這樣的模型到底有多大的現(xiàn)實意義，能夠在多大程度上反映現(xiàn)實。因此，在我看來，與其急于去建立一套所謂的治理霧霾的財政資金績效評價體系，不如把更多的精力花在中央有關(guān)部委與地方政府有關(guān)部門如何協(xié)同作戰(zhàn)上，開展治理霧霾的專項調(diào)研工作，并在此過程中確認(rèn)財政資金對治理霧霾可以起到的作用。這些基礎(chǔ)工作做得越扎實，我們越有可能在不久的將來建立科學(xué)合理的治霾專項資金的績效評價體系。

肖鵬：在治理霧霾專項資金的績效評價中，確定適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)出和效果指標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)尤為關(guān)鍵。這個標(biāo)準(zhǔn)的制定需要和中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，確定GDP增長和霧霾治理之間的平衡點。在治理霧霾資金的短期產(chǎn)出（Output)指標(biāo)構(gòu)建上，可以以PM2.5、PM10、SO2、NO2、O3、CO等含量的變化作為量化指標(biāo)，治理霧霾資金的長期效果（Outcome）指標(biāo)構(gòu)建方面，以藍(lán)天數(shù)、居民滿意度等作為量化指標(biāo)，并且將此指標(biāo)納入地方政府官員的政績考核體系。另外，為防止治理霧霾資金被挪用，在專項資金的過程管理指標(biāo)上也需要設(shè)計觀測點，包括評價專項資金管理的決策機(jī)制、財務(wù)制度是否完備，資金使用單位是否合規(guī)、按進(jìn)度使用了治霾資金等內(nèi)容。

翟繼光：霧霾的治理在很大程度上是需要由科學(xué)來解決的問題，一方面應(yīng)減少污染物的排放，這一點可以通過對重點污染物排放量的監(jiān)控來實現(xiàn)，另一方面是加大可以改善環(huán)境的資金投入，這一點可以通過資金使用的真實性、科學(xué)性以及環(huán)境改善的相關(guān)指標(biāo)來衡量?？傊谥卫盱F霾的科學(xué)方法尚未完全確定之前，不宜采取簡單的方法來衡量專項資金的績效評價。對預(yù)算編制部門，應(yīng)更多考察其方法的科學(xué)性，對資金使用部門，應(yīng)更多考察是否嚴(yán)格按照預(yù)算科學(xué)、合理地使用資金。

李建軍：應(yīng)該看到在污染源多樣、污染物排放日益增加的情況下，財政專項資金有效使用所減少的污染物和因為經(jīng)濟(jì)活動擴(kuò)大而增加的污染物相比是比較有限的。因此，以大氣中細(xì)顆粒物年均濃度下降為重要指標(biāo)并非合適的方式，主要應(yīng)看專項資金使用本身所引起的污染物減少量和投入產(chǎn)出比，而這一評價方式要求很高的技術(shù)支持。

主持人：回到治霾議題上來，在您看來，財稅助力治霾還有哪些更有效可取的方式？簡要談?wù)勀目捶ā?/p>

葉青：一是多采用PPP（政府與社會資本合作）的模式，動員社會力量參與治霾。二是開展市場化治霾，鼓勵民營環(huán)保公司的發(fā)展與參與，成為政府、企業(yè)之外的第三方治霾力量。三是從長遠(yuǎn)的思路治霾。治霾看來不是一個短期就能夠做好的事情，要打持久戰(zhàn)。要從根本上解決霾的來源，就要改變傳統(tǒng)取暖方式。

林江：財稅助力治霾，其實著力點在于兩個方面：一是收入政策，二是支出政策。收入政策的重點在于通過稅收的杠桿讓治霾表現(xiàn)差強(qiáng)人意的地區(qū)付出更高的代價，例如通過環(huán)保稅在稅率、稅基、稅率級次等方面的作用鼓勵更多的地區(qū)花大力氣治理霧霾；在支出政策上，其重點在于引導(dǎo)更多的民間資金與地方政府一道，通過PPP等方式共同治理霧霾，例如，鼓勵清潔能源生產(chǎn)設(shè)備的使用，鼓勵企業(yè)使用可再生能源，鼓勵家庭使用環(huán)保型的新能源汽車等等，這些都需要財政資金扮演重要角色；還有，對于某些地區(qū)為了治理霧霾而要放棄一些工廠的生產(chǎn)，也需要財政資金作出補(bǔ)償。

肖鵬：財稅治理霧霾，一方面通過財政支出，安排治理霧霾專項資金來治理；另一方面，也可以通過稅收政策，鼓勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)升級，減少碳排放。

加大對高耗能產(chǎn)業(yè)、燃煤相關(guān)產(chǎn)業(yè)的去產(chǎn)能力度，合理解決去產(chǎn)能過程中帶來的就業(yè)問題，同時，對于使用新能源、清潔排放的產(chǎn)業(yè)予以扶持。

翟繼光：治理霧霾的根本方法是減少污染物的排放，而這需要關(guān)閉或者改造一大批污染企業(yè)，其中所需要的資金是巨大的。國家一方面應(yīng)通過財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠來實現(xiàn)污染企業(yè)的關(guān)閉或者改造，另一方面也應(yīng)大力投入研發(fā)資金，研發(fā)能夠取代污染企業(yè)現(xiàn)行生產(chǎn)工藝與方法的技術(shù)。同時還可以通過財稅政策來扶持更多綠色環(huán)保企業(yè)的發(fā)展，由它們來解決污染企業(yè)的就業(yè)問題，來解決關(guān)閉污染企業(yè)所帶來的地方GDP的下滑，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。

李建軍：大氣污染防治專項資金是通過財政投入的方式來減排降污，由于資金約束等原因，單靠其難以實現(xiàn)治霾目標(biāo)。除了財政支出外，通過征稅寓禁于征，如最近頒布的 《環(huán)境保護(hù)稅法》也是有效手段之一，同時還可以對有益于減少污染和排放的技術(shù)和投資給予稅收激勵措施。應(yīng)該看到，要通過財政支出或稅收及收費(fèi)減少大氣污染和排放，必須使其激勵效果和約束力量達(dá)到足夠的程度，否則即使有財稅措施也難以達(dá)到預(yù)期的治理結(jié)果。此外，大氣污染及霧霾的根源在于生產(chǎn)和生活的排放，除財稅措施外，還需要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整、技術(shù)革新、生活方式轉(zhuǎn)變、環(huán)境規(guī)制等方式以促成減排治霾?！?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>